对民主党派参与人民政协工作机制创新的几点思考

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摘 要：民主党派参与人民政协各项工作具有深厚的历史积累，民主党派参与人民政协的工作机制存在由惯例产生实现形式、由实践形成具体形式、由规则优化为有效形式的历史规律。目前存在的问题主要体现为协商准备工作的衔接不足、会议协商的实效性不足、书面协商的专业化不足、协商服务的覆盖面不足。应在协商准备精准化、会议协商规范化、书面协商专业化、协商保障多维化等方面实现机制创新。

关键词：人民政协;民主党派;工作机制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.04.007

[中图分类号]D627     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2019）04-0042-06

收稿日期：2019-07-25

基金项目：广东省人民政协理論研究会2019年课题。

作者简介：刘君，男，中共广东省委党校副教授，研究方向为意识形态与基层治理。

中共十九大报告指出，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，人民政协工作要把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。习近平在参加全国政协十三届一次会议民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员联组会议时强调，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。它能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，是对人类政治文明的重大贡献。人民政协作为专门协商机构，为民主党派发挥政治作用提供了制度平台和进行多党合作的重要舞台。各民主党派和无党派人士要做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，增强责任和担当，共同把中国的事情办好。如何在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，进一步创新民主党派参与人民政协工作的运行机制，是当前亟需解决的重要课题。

一、民主党派参与人民政协工作机制的发展历程

民主党派是人民政协的重要参加单位，民主党派参与人民政协各项工作具有深厚的历史积累。民主党派参与人民政协工作的机制历经探索、确立和完善的过程，从实践中发展出制度化和规范化的参与形式，通过参与的合理性，积累工作的有效性，逐渐形成制度化的工作参与机制。

（一）由人民政协的工作惯例探索机制的实现形式

民主党派参与人民政协工作的实现形式由人民政协的工作惯例探索而来。改革开放以来，在人民政协的功能逐渐恢复的过程当中，中共中央和全国政协不断探索民主党派通过人民政协发挥作用的实现形式，通过出台相关制度和法规，对民主党派参与人民政协工作进行规范化和制度化建设。

改革开放前的历史实践为人民政协积累了大量工作惯例，人民政协在职能逐渐恢复的过程中不断探索将工作惯例上升为工作制度，并不断完善民主党派在政协平台上发挥作用的相关机制。1989年12月，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定了民主党派参政议政的具体形式，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。该文件规定了民主党派在人民政协会议上协商议政的形式：“民主党派可以本党派名义发言、提出提案。”[1]485文件还规定了民主党派参与人民政协工作的保障手段，即“尊重民主党派和无党派政协委员的视察、举报及参与调查和检查活动的权利。对他们的提案和举报，有关部门应认真研究处理，及时答复” [1]486。1989年1月，《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，明确了人民政协委员参政议政和民主监督的具体形式是政协各专门委员会组织开展的经常性活动，以及各类专题座谈、专题调查、委员提案和委员举报工作，民主党派委员通过参与人民政协的活动开展经常性工作。1995年1月，《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》对民主党派通过人民政协平台进行政治协商、民主监督和参政议政的内容和形式进行了规定，明确了组织民主党派开展经常性活动的具体机构。“政协全国委员会的各专门委员会在常务委员会的领导下，组织委员参加各项经常性活动，做好专题座谈、专题调查、委员提案和委员举报工作，并同中央党政有关部门取得密切联系，相互支持，相互配合”[1]560。人民政协各专委会职能的确立和民主党派在人民政协平台上的活动方式的详细说明标志着民主党派参与人民政协工作的机制初步建立。

在人民政协的制度化建设过程中，人民政协工作的惯例逐步确立为政协内协商参与主体开展工作的遵循，并经由文件的形式得以固化。民主党派参与人民政协工作的机制通过制度化的规定形成了确定的实现形式。

（二）由民主党派参与人民政协的工作实践确立机制的具体形式

民主党派参与人民政协工作的具体形式由人民政协的多党合作实践经验发展而来。人民政协内的多党合作实践使中国特色的社会主义政党制度不断发展和完善，民主党派参与人民政协工作的机制得以逐步完整地建立起来。

中国特色社会主义政党制度的发展确立了民主党派的角色和定位，人民政协内多党合作的诸项规定明确了民主党派参与人民政协工作的具体形式，民主党派和无党派人士在人民政协中的组成比例得以量化。2005年2月，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定：“要保证民主党派成员和无党派人士等在各级政协中占有较大比例。其中，在换届时，政协委员不少于百分之六十，政协常委不少于百分之六十五，政协副主席不少于百分之五十。”[2]2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》阐明了民主党派与人民政协的关系，即民主党派是人民政协的参与部分，人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。要保证民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例;政协各专门委员会要有民主党派和无党派人士参加;政协机关中应有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导职务。文件规定了人民政协政治协商、民主监督、参政议政的具体形式，民主党派作为人民政协的重要组成部分，在人民政协平台上履行着上述三项职能。具体来看，政治协商的主要形式为政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议以及根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。民主监督的主要形式为政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。参政议政的形式包括调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。人民政协各项职能形式的具体化确立了民主党派参与人民政协工作的具体形式。

在人民政协内的多党合作实践过程中，中共中央和全国政协通过出台多项政策法规，明确了民主党派参与人民政协工作的具体形式，量化了民主党派在人民政协中的存在基础，保障了民主党派参与人民政协工作的权益，提出了民主党派委员履行职能的更高要求。

（三）由人民政协的规则优化积累机制的有效形式

民主党派参与人民政协工作的有效形式通过人民政协制度的日趋完善发展而来。党的十八大以来，人民政协建立起较为完备的协商参与和保障机制，民主党派参与人民政协工作的密度逐步增大，相关的工作制度向改进问题、优化流程、追求实效的目标深度发展。

2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对人民政协协商的形式、频率和参与者作了具体规定。文件规定要完善政协会议及其他协商形式，改进政协通过会议进行协商的形式，适当增加专题议政性常委会议和专题协商会次数，完善协商座谈会制度，更加灵活和经常地开展专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商，探索网络议政和远程协商等新形式。增加集体提案比重，提高提案质量，建立交办、办理和督办提案协商机制。通过协商会议、建议案、视察、提案和反映社情民意信息等形式提出意见建议，积极履行民主监督职能。规范协商议题提出机制，认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定，探索由界别和委员联名提出议题。通过对人民政协的政治协商工作进行细致的规定，人民政协成为民主党派参与政治协商工作的有效载体。

2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，对人民政协平台上政党协商的选题、协商、办理等环节作了具体的规定。文件要求，规范专题协商会形式，党政分管相关工作的领导同志及有关部门负责同志应邀出席政协會议听取委员意见;提高协商发言质量，委员在会议的发言应充分反映政协专门委员会专题调研、委员视察、界别调研和民主党派调研等成果;优化参与双周协商座谈的人员结构，以委员中的民主党派成员和无党派人士为主，及时将会议主要内容、形成的共识和重要意见建议，以信息专报等形式报送党委和政府及有关部门参阅，推动协商过程和协商成果公开;规范协商议题提出机制，认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定;建立党委同政府、政协重点协商议题会商机制，议题可由党委和政府交办，可由党委召开的秘书长联席会议研究提出，可由政协与党委和政府及有关部门沟通协商提出;建立政协内部选题机制，通过常务委员会会议、专门委员会会议以及座谈会、发函等形式征集议题，积极探索由界别、委员联名、委员小组提出议题。人民政协内部协商流程的优化贴合了现实的需求，为民主党派开展经常性活动提供了规范性更强的操作方法。

在人民政协协商民主制度不断成熟的阶段里，中共中央出台的多项制度法规使民主党派参与人民政协工作有据可依，人民政协既有规则的优化积累出民主党派参与人民政协工作的有效形式。民主党派通过在人民政协平台上与党委政府开展制度化的政治协商，形成了有效的民主协商机制，参与人民政协工作的思路更加清晰。

二、当前民主党派参与人民政协工作机制存在的主要问题

民主党派参与人民政协工作的机制建设取得扎实成效的同时也存在不少问题。“制度发生于问题。民主政治产生于历史发展矛盾之中，产生于历史进步的需要”[3]。只有梳理实践中存在的问题，才能找到完善民主党派参与人民政协工作的机制的突破口。

（一）协商准备工作的衔接不足

目前，人民政协在协商的准备工作中存在与民主党派的工作衔接不足的问题。拟定协商的议题是协商准备中的重要工作，现阶段民主党派参与到提出人民政协协商议题的广度和深度还略显不足。民主党派在人民政协协商的议题通常根据党委、政府、政协具体工作需要制定，人民政协在选定协商议题时与民主党派的讨论还不够充分，向民主党派征求书面意见多，与民主党派委员面对面商讨协商议题少，尚未建立起预先研判协商议题商议效果的机制。在议题提出后，预留给民主党派委员调研和酝酿的时间较短，导致民主党派委员对协商议题的思考不够深入，准备的材料不够扎实和充分。

（二）会议协商的实效性不足

民主党派在人民政协内的会议协商形成的成果约束力有限，会议协商成果与报送部门的沟通呈现单向性特征，导致会议协商的实效性不足。会议协商是人民政协组织民主党派协商的常用工作手段，它提供了民主党派委员思维碰撞的场合，反映出最实时的民意。会议协商的范围广泛，推陈出新的速率快，形成了数量庞大的商议结果，通过会议纪要、简报等形式向上级党委汇报。在会议协商成果上报方面，目前还存在单向交流的问题。例如在政协的小组讨论中，当党委和政府工作人员无法出席与民主党派的讨论时，意见就要通过简报形式向上反映。在简报报送后，党委和政府领导是否批阅，有关部门是否有针对性的答复，回复的内容是什么等一些应当与民主党派委员及时交流的反馈信息仍存在一定程度上的迟延、空缺等交流障碍。

（三）书面协商的专业化不足

民主党派委员在书面协商中存在分配给提案工作的时间、精力少，在协商中主观意愿多、联系群众少的弊端，导致民主党派参与人民政协书面协商的专业化程度不高。人民政协协商本应是民主党派委员参与协商民主、影响和改善民生政策的主要渠道。“政协的会议，不是秀场，而应是‘战场。在这里，是民生之战，是民主之战，也是思想之战，为国家觅巧计，向百姓求良方”[4]。然而，一部分民主党派委员平日里有繁忙的岗位工作，参与政协协商被当作工作以外的“副业”。在工作的导向上以日常工作为主，以政协工作为辅，分配给政协工作的时间、精力较少，影响了高质量地履行政协委员的职责。其次，民主党派委员在参与政协工作当中以“单打独斗”的形式发表主观意见的情况居多，“很多委员参与政协协商都不是代表自己的界别，而是代表个体。仅仅代表个体，背后没有自身所联系和代表的界别群众，实际上就不构成协商”[5]。民主党派委员在政协协商中以个体的立场发表意见，则提案中的主观成分较大而客观性存疑，造成提案缺乏对问题的全面调研，在协商中常提出外行建议。

2. 设立民主党派政协协商的培训制度。设立民主党派委员的专业化培训制度是弥补民主党派委员专业化协商能力不足的有益尝试。人民政协应制定针对民主党派委员的年度培训计划，将提升委员的提案调研、提案撰写和议事技能水平作为重点培训内容。可定期聘请知名高校和党校的专家学者到人民政协讲学，为委员解读党和国家最新政策，培训委员的提案写作技巧。邀请优秀全国政协委员为地方政协民主党派委员讲解全国政协的议事规则、流程和要求，传授优秀提案的撰写方法，分享调研、访谈和议事的经验。建立政协提案研究专家库，邀请一批专家学者对年度协商议题进行预研，规划重点讨论的议题，预先制定协商议事的规划。人民政协提案工作的相关单位，应定期安排专人对民主党派委员进行提案收集、办理、修改和反馈的流程说明，增加民主党派委员对提案工作的直观了解，加强民主党派委员与人民政协的工作衔接。

3.强化政协党员干部对民主党派的回访制度。人民政协党员领导干部对民主黨派机关进行回访是政协框架内重要的沟通联系机制。人民政协党员领导干部要通过主动拜访民主党派机关，与民主党派委员进行谈心谈话，关心民主党派发展过程中存在的问题和困难，对民主党派委员进行信息通报。通过把政协协商联系沟通的平台前移，使民主党派与人民政协的联系更紧密，拓展交流的时间和空间，增加协商的灵活机制和平台。充分发挥秘书长会议协调各方的既有优势，通过政协秘书长和民主党派秘书长的相互沟通，做好民主党派在政协协商会议策划工作，提高会议协商的水平，增强政治协商的实效。

[参考文献]

[1]政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编：中[M].北京：中央文史出版社、中央文献出版社，2009.

[2]政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编：下[M].北京：中央文史出版社、中央文献出版社，2009：764.

[3]房宁.民主政治十论[M].北京：中国出版集团、中华书局，2009：21.

[4]朱永新.我在政协这一年2014[M].北京：中国文史出版社，2016：21.

[5]肖存良.平衡与优化——人民政协与政治体系研究[M].上海：上海人民出版社，2017：155.

[6]林尚立.建构民主——中国的理论、战略与议程[M].上海：复旦大学出版社，2012：244.

[7]陈家刚.协商民主与国家治理[M].北京：中央编译出版社，2014：63.

责任编辑：杨绪强