PPP公路项目投资控制要点的探讨

何贤霖

摘要：近年，地方政府减少直接购买服务，催生大量PPP项目（尤其中西部地区）。建筑企业积极参与PPP项目建设，但投后常遇到项目落地难、履约难、收益不及预期等问题。笔者从实现参与PPP项目投资目标出发，剖析PPP项目合作机制和合同关系，并结合实践探讨PPP公路项目的投资控制要点，以供从业者参考。

关键词：PPP公路项目;投资目标;探讨

2014年，中央大力推广PPP模式，希望通过社会资本介入，提升公共服务的供给质量和效率[1]，PPP项目呈爆发式增长。在54号文、资管新规和财政部“清库”等严管措施后，现（2019年6月）财政部PPP管理库项目9036个（投资总额13.6万亿）、落地项目5811个（投资总额8.8万亿元）、开工项目3446个（投资额5.1万亿元）[2]，PPP仍是建筑企业的承揽业务的主要形式，PPP投资收益和经营获利是建筑企业的经营重点。除环保监管趋严、供给侧改革后大宗材料价格上涨、PPP政策趋严等的因素外，许多企业投资收益不及预期与项目商务模式设置过于简单，运作不当等都有一定的关系。在入库项目中，交通运输和市政工程合计金额达8.1万亿[2]，占比60%。下面笔者结合PPP公路项目实践，总结PPP项目投资的几个理念和管控要点。

一、PPP项目是为了“共赢”而合作，价值在于挖掘“风险共担”的合作空间

（一）PPP项目投资需充分估计从立项到运营的全生命周期风险。许多建筑企业参股PPP项目的动机是拉动承包业务，对项目建设、运营风险关注度不够或估计不充分，项目落地后的，不可避免出现增加支出，投资不及预期情况。

（二）PPP项目的风险共担不能简单将风险转移政府了事，要其体制能否落地考虑。政府支出受预算体制等多方面约束，不能简单在PPP合同中约束。许多项目将其无法管控的征拆投资风险按总价包干等方式转移政府，若政府未将增加支出责任纳入财政预算的，常出现政府拖延交地等情况，导致项目推进困难，导致投资人其他投资增加。

（三）资源合作是实现项目风险共担的优选途径。与其争取政府增加支出责任，不如从政府争取资源，减少投资市场波动风险。砂石地材、民爆用品等是挖潜合作空间主要方向。

二、PPP项目需依托合同调节各方关系，应围绕着投资目标，系统地合同策划

建筑企业采用控股项目公司（或劣后资金方式控制项目公司），整合社会资源，组织项目建设，并利用免招标政策承揽施工任务，实现投资和承包双轮驱动，获取项目综合收益。其主要关系见图1。

整个项目组织是一个有机的系统，投资人应系统策划，有效平衡各方利益，避免合同系统失衡，影响投资目标。

（一）在参与项目前，应理清项目各项风险边界，保障项目投资“事前算赢”。抛开政府为了上项目而干预“两评估一方案”的因素外，在入库的两评估一方案中已基本测定项目的投资收益。建筑承包企业应结合招标条件理清项目投资、建设、营运等全周期风险边界，考虑风险分担因素和管控因素，能否实现投资收益目标。一个在决策阶段已无法实现投资收益的项目，难以在实施阶段获得更好的投资回报。

（二）建筑企业应有效区分所扮演的“投资人”和“承包商”的两重身份。若不能有效实现项目公司独立人格，将可能使得投资无法获得政府确认及相应缺口补助。一是应保留项目公司运转的独立性，避免项目公司与投资人法人人格重合;二是订立的总承包合同应有充分依据;三是总包合同获得经营收入与应投入项目资本金不能混同。

（三）投资人整合资源的建设组织者，承担最终综合收益风险，应利用合同有效分解各项目标，合理核定相关方风险和合同边界，保障合同公平、有效和履约管控的可执行。

三、公路PPP项目的投资控制要点探讨

公路项目投资由建筑安装工程费、土地使用及拆迁补偿费、工程建设其他费、预备费和建设期贷款利息等五部分组成[3]。结合上述费用组成和特点，其投资控制要点如下：

（一）建筑安装工程费通常占到总投资超过75%，通常以工程总包合同形式支付，总包合同通常采用总价包干形式。总包合同是投资人承包业务的收入来源，投资人不愿压降其总价，项目的综合投资收益只能考察总承包的成本。总承包的成本受建设环境、技术方案、资源价格等影响较大，其控制重点如下：一是，应建立正向“政企关系”，获得政府提供良好的建设环境;二是，要把握重大技术方案，挖潜项目建设成本价值;三是，砂石地材等主要物资在动工前采取了有效的平抑价格措施;四是，施工组织应保障物资供应和生产组织的连续性;五是，使用履约良好的劳务队伍，避免用工扯皮而停窩工。

（二）工程设计控制了建筑安装工程和征地拆迁规模，影响80%的项目投资，是挖潜投资价值的“钥匙”。由于设计安全责任终身问责，工程设计趋向保守。提高设计质量，有效控制工程规模和预备费变更支出，需要调动设计单位积极性。一是，投资人需在项目合作中取得设计采购权、签约权;二是，应在勘察设计合同明确设计的质量要求和标准，保障设计质量的可追溯性;三是，应在设立限价设计考核、优化设计激励等条款，约束与激励相结合，调动设计单位提升设计经济合理性;四是，应合理把握项目推进节奏，给予设计充分的优化时间;五是，全程参与设计管控，强化成果评审分析;六是，购买设计保险，转移设计质量风险。

（三）项目进度影响了管理成本和建设期贷款利息，是投资收益的最大弹性因素。若交付时间不变，施工组织越集中靠后，占用建设资金总时间越少，投资越节省;但若逾期，投资将急剧性变化，利息成为项目投资控制的关键因素。以200亿元投资项目为例，4.9%贷款利率（利率受政策影响较大，主要依托项目和担保企业信用，此处不探讨），25%资本金，项目后期的日利息为206万元。因此，控制好项目进度是实现投资收益的核心内容之一：一是要科学统筹，控制性工程先动工，其他部位不盲动，减少资金总占用规模;二是要强化计划管理，理清合同责任边界，制订激励和约束措施，凝聚各参建方按计划推进;三是要重点监控关键线路。

（四）征拆费用控制需要依托政府管控力量。一是，从百姓角度，支持国家建设容易接受;二是，需依托政府和党的激励约束工作腐败。较好的做法是设定合理单价由政府包干，约定交付时间边界。

（五）采购是项目建设其他费的重要环节。需要依托招标条件、评标办法的设定，通过充分市场竞争，以较合理价格，采购策划预设的参建资源。

参考文献：

[1]北京明树数据科技有限公司.2017年中国PPP发展年度报告[R].

[2]全国PPP综合信息平台项目管理库.2019年上半年执行情况[R].

[3]公路工程建设项目概算预算编制办法.JTG383-2018.