以政治改造为重点开展巡回检察的探索与思考

鲁常山

摘 要：对监狱实行巡回检察是落实总体国家安全观、提升罪犯改造质量的重要改革举措。长期以来，监狱检察重点放在对监管执法和监管安全等方面的监督上，缺少对罪犯教育改造，促进监狱把罪犯改造为守法公民等方面的监督力度较弱。巡回检察通过聚焦罪犯政治改造，监督监狱提升罪犯改造质量和效果，是检察机关落实讲政治要求，做优常规巡回检察的有益探索。

关键词：监狱检察 巡回检察 政治改造

2018年6月，司法部召开全国监狱工作会议，部署统筹推进以政治改造为统领的 “五大改造”新格局。作为刑事执行检察派出院，无论从落实检察工作讲政治总要求的高度，还是从深化法律监督的角度，都理应作出积极回应。2019年5月，湖北省荆州市江北地区人民检察院根据《刑事诉讼法》《监狱法》《人民检察院监狱巡回检察规定》等的有关规定，首次以“监督监狱实化强化政治改造，提升罪犯改造质量”为重点，对辖区内湖北省J监狱开展常规巡回检察，收到良好的阶段性监督效果。

一、从讲政治高度谋划监督重点

检察机关和监狱都是政治机关，旗帜鲜明讲政治是共同岗位职责的应有之义，也是担当作为的共同首要之责。检察机关必须提高政治站位，把准政治方向，发挥政治功能，注重政治效果，确保在讲政治问题上与监狱同频共振，相向而行。讲政治，不是空洞的口号，学通弄懂做实必须见诸行动、见诸成效，监管场所也不能例外。此次司法部将监狱原来的“监管改造、教育改造、劳动改造”三大改造职能，提升为“政治改造、监管改造、教育改造、文化改造、劳动改造”等五大改造职能，理性回答了监狱工作理念、模式和方法的改革方向。检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作，以此为契机，对监狱开展以政治改造为重点的巡回检察意义重大，是将讲政治要求落实到执检办案环节的具体行动。且从以往检察实践看，教育改造是监督的薄弱点，对教育改造中的政治改造开展检察更是前所未有，因此，以此为重点开展巡回检察尤为必要，正当其时。

二、在司法细节处组织办案工作

（一）早构思早部署早行动

一是早构思。以政治改造为统领的五大改造新格局提出后，办案组密切关注湖北省监狱系统部署开展政治改造的情况，并深入所辖监狱及省内外有关监狱调研，系统思考就政治改造开展巡回检察的相关问题。二是早部署。在得知湖北省监狱系统已在部分监狱开展试点后，提前部署并拟定5月份对J监狱开展以政治改造为重点的常规巡回检察，确定巡回检察方案、重点和措施，保证检察如期开展。三是早行动。通过上检答网、到监狱查阅文件等多种方式，搞清楚政治改造的内涵、政治改造检察的重点、政治改造检察的目标等问题，做实理论和实务准备。

（二）选题实手册实细节实

一是选题实。将政治改造检察内容实化，具体检察监狱对罪犯开展政治改造的指导思想、组织体系、工作平台、考核机制、具体举措等;监狱开展五大改造中，政治改造统领地位和作用发挥情况;监狱落实《宪法》规定，通过以政治改造为统领的各种改造手段将罪犯改造成为守法公民的情况;监狱落实《监狱法》第5章“对罪犯的教育改造”中第61条至第73条的情况;对近3年以来入监的原处级以上职务犯罪的罪犯、涉黑罪犯、邪教类罪犯、港澳台籍罪犯政治改造情况。二是手册实。制作对J监狱常规巡回检察工作手册，作为办案指南。其中包括与本轮巡回检察有关的10项法律规定、6类工作表格、14项方案性材料。三是细节实。将巡回检察分为前期准备、进驻期间、后续监督3个阶段，依次连贯做实巡前联络、巡中检察、巡后监督等细节，提高监狱对巡回检察发现问题共识度和对监督意见接受度。

（三）重指挥重调查重证据

一是重指挥。一方面指挥协调发挥办案组成员协同发力的专业优势，同时寻求智力支持，邀请荆州市法学会专职副会长参与检察。另一方面指挥做好巡回检察方案的拟定、开展具体检察、调查核实问题、拟制法律文书、补充完善证据等事项。二是重调查。最大限度扩大巡回检察“应当发现”问题的视野。如，通过抓阄的方式随机确定开展调查问卷的监区、晚上进监核实罪犯常态化收看《新闻联播》制度的真实性、对监狱近3年劳动改造收支数据进行分析等发现问题。三是重证据。通过问卷调查的方式，形成针对政治改造的实施主体民警和政治改造的接受主体罪犯的2套调查问卷，让民警和罪犯给出答案，确保结论的准确性、客观性和真实性，让监狱更能接受和认可，为写好高质量检察建议提供证据支撑。

三、以监督的实效展现担当作为

（一）真找问题

在转变监督理念的基础上，站在司法责任共同体高度，从法律监督的角度，每次确定一个以上重点，追根求源。办案组按照“转变监督理念、调整监督方式、突出监督重点、注重监督实效”巡回检察指导思想，结合前期对监狱开展巡回检察工作情况，确定监督重点为监督监狱实化政治改造，提升罪犯改造质量的情况。监狱是国家刑罚执行机关，也是国家内部安全体系的一个重要环节，其刑罚执行和罪犯改造质量如何，直接关系到刑罚目的和社会公平正义的实现，直接关系总体国家安全观的落实和社会安全稳定。此次把政治改造作为监督重点，通过主观努力，真找问题，监督监狱提升教育改造质量，使罪犯出狱后不再危害社会，以实际行动落实总体国家安全观。

（二）找真问题

办案组围绕政治改造内涵和外延要求，集中精力查找并发现以下问题：一是教育改造中政治改造的统领作用发挥不够。从调查问卷和实地检察情况看，监狱罪犯和民警普遍对政治改造在五大改造中统领作用缺乏正确认知，对政治改造在五大改造中统领作用发挥缺乏较高的一致评价。二是劳动改造挤占教育改造时间和空间。从监狱财务数据、问卷调查收集的意见和实地检察情况看，罪犯劳动改造任务不断增大、劳动强度不断提高、劳动时间过长，劳动改造过多挤占教育改造时间和空间。三是政治改造在教育改造中的地位和作用不够突出。从实地检察情况看，存在政治改造形式单一、內容简单、学习时间得不到保证、政治改造氛围不突出、文化环境建设滞后、政治改造课程设置、师资建设等保障不足、政治改造制度建设力度不够、对有关重点罪犯分类教育亟待加强等。

（三）推动真解决问题

巡回检察不片面追求发现问题数量，不将检察建议一发了之，而是把检察建议做成刚性，追求整改实际效果。2019年6月中旬，办案组在监狱公开宣告送达检察建议书，向监狱提出3条检察建议：一是更加重视政治改造，发挥统领作用。建议监狱认真贯彻落实《宪法》第1条、24条和《监狱法》第62条的规定，在对罪犯进行政治改造中切实体现“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”等规定，通过加强思想教育，统筹推进以政治改造为统领的五大改造新格局，努力提升罪犯改造质量。二是正确处理好教育改造与劳动改造的关系。鉴于监狱存在影响教育改造治本目的实现及政治改造统领作用发挥等问题，建议监狱认真贯彻落实《监狱法》第3条、4条、70条规定，积极向上反映，争取劳动改造项目经费，逐步解决罪犯教育改造时间和经费保障不足等问题，根据改造罪犯需要合理组织罪犯劳动，更好发挥教育改造的治本作用，促进监狱刑罚职能回归。三是凸显政治改造在教育改造中的“置顶”地位。建议监狱进一步丰富政治改造形式、加强政治改造环境和功能建设、加大政治改造制度建设，激励罪犯爱国、爱党、爱中国特色社会主义制度;进一步用社会主义核心价值观等教育罪犯，发挥文化塑魂的积极作用;进一步贯彻落实《监狱法》第61条规定，采取集体与个别教育相结合的方法，特别是对邪教类罪犯、港澳台籍罪犯、顽危犯等重点罪犯开展有针对性的专题教育，更加突出政治改造在教育改造中的“置顶”地位。监狱积极采纳，认真整改。

四、对检察改革做好总结与提升

（一）讲政治要求必须落实到具体执检业务工作中

检察机关首先是政治机关，是政治性极强的业务机关，业务性极强的政治机关。讲政治不能泛泛地讲。怎样把习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻到检察业务工作中去，怎样体现好、落实好增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，是巡回检察办案人员必须回答的重大现实问题。司法部部署统筹推进以政治改造为统领的“五大改造”，检察机关从讲政治的高度，从法律监督的实际出发作出回应，是将讲政治要求落实到具体执检业务工作中的生动实践，体现讲政治和抓业务的辩证统一。因此，我们必须坚持问题导向，敏于发现工作中的不足、短板和弱项，以空前力度推进政治性极强的业务建设，切实增强为党分忧、为民解难、为大局服务、为人民司法的能力和本领。

（二）巡回检察改革体现了以人民为中心的发展思想

巡回检察扭转了以往派驻检察意欲事无巨细、面面俱到，而实际上监督不深入、不透彻，不能真发现问题、发现真问题、推动真解决问题的现实困局。通过每次不同的重点，倒逼监狱依法、全面、有效履职尽责。如，突出刑罚变更执行、刑事被执行人合法权益保障、思想教育改造等重点，把监狱有没有致力于改造罪犯，改造得好不好作为监督导向，把相关法律是否得到正确实施等问题纳入监督视野，分析发生问题的深层原因，提出有针对性的意见，发出体现检察职能定位的高质量检察建议，并做好督促整改反馈的“后半篇”文章，实现由被动日常监督向积极的治本监督转变，使法律监督机关定位实至名归。实践证明，在党和国家工作大局中去思考、谋划执检工作，努力解决监狱执法中的深层问题，提升罪犯改造质量，能最大限度化消极因素为积极因素，发挥检察监督不可替代的作用。

（三）准确理解和把握“应当发现”，科学界定司法责任

张军检察长在全国检察机关对监狱实行巡回检察试点工作座谈会上强调指出，“重大问题应当发现而没有发现，是失职。”正确理解把握这一要求，巡回检察必须做到“积极作为、精准作为、有效作为”。但一次巡回检察不可能“包打天下”，发现到、解决好所有问题。巡回检察虽受限于有限的时间空间，但作为法律责任共同体的一员，应把“有限责任”融入到无限的为人民司法中去。因此，“应当发现问题”的逻辑在一次巡回检察中应界定为：在轮次安排上，常规巡回严格按照本院实施办法规定的次数要求，机动巡回、专门巡回根据对监狱实际监督需要，交叉巡回严格按照具体授权。在具体巡回检察中，一是把公告中明确的进驻时间，当作“法定期限”，不缩短也不延长，在进驻期间及其合理延伸阶段发现问题;二是围绕授权通知或方案确定的具体监督重点开展工作，发现问题;三是从监狱书面报告中查摆的问题中发现问题;四是从上一次巡回检察中发现而尚未整改的问题中发现问题;五是从进驻期间开启专用检察信箱收到的具体举报、控告、申诉中发现问题;六是从进驻期间通过抓阄方式随机确定监区的罪犯和民警发放问卷反映或约见约谈中发现问题;七是从调阅的档案材料中发现问题;八是从现场检察中发现问题。检察办案组有责任对在上述时间和空间内发现的“应当发现”的问题，在进驻期间及其合理延伸阶段继续开展法律监督调查工作，填写相关记录、处理笺、登记表，并逐一提出处理意见，形成检察报告、反馈意见、线索移送报告、纠正意见、检察建议书等，并在规定的期限内督促整改，并對整改情况形成评估报告，移交到授权或决定启动巡回检察的上级检察院。在完成这一次巡回检察任务后，与下一次巡回检察办案组对接，实现接力监督效果。