县级机构改革：对标中央 因地制宜

麦婉华

2018年两会的一大重点可谓是深化机构改革。而2018年全年，从国家、省再到市、县，机构改革层层推进。2018年3月13日，十三届全国人大一次会议第四次全体会议听取了国务院关于国务院机构改革方案的说明。同年3月17日上午，十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行第五次全体会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，以期实现国家机构职能体系的全方位优化和重构。

其实，党的十九大就对深化机构和行政体制改革作出重要部署，要求统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革的决定》，就统筹推进党政军群机构改革作出了全面安排部署。

当中，深化机构改革是一项重要任务。总的考虑是，着眼于转变政府职能，坚决破除体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能。同时，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。

而随着中央和国家机关机构改革的全面完成，省市（区）县的机构改革工作正如火如荼地展开。不少县级机构改革在2018年下半年开始部署并且开始实施改革。作为机构改革的重要环节，县级机构改革如今推进情况如何？相比过去的机构改革，本轮县级机构改革有哪些创新以及改进的地方？

中国40年曾7次机构改革

说起政府机构改革，本轮并不是第1次。其实从改革开放开始算起，随着时代的变化，中国已经有7次政府机构改革。

2018 年11 月12 日，四川省林业和草原局正式挂牌。《四川省机构改革方案》将四川省林业厅的职责，以及四川省农业厅的草原监督管理职责，四川省国土资源厅、四川省住房和城乡建设厅、四川省水利厅、四川省农业厅等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园管理职责等整合，组建四川省林业和草原局。

最早的1982年是一场精简机构的改革。当时是改革开放初期，国家为加强对日常经济活动的集中统一指挥，重组国家经济委员会，强化了职能，进一步加强了国家计划委员会的工作。机构改革后，国务院所属部委、直属机构和办公机构由100个裁并调整为61个。其中，部委由52个裁并为42个;直属机构由42个裁并为15个;办事机构由5个裁并为3个。新增国家经济体制改革委员会。国务院各部门机关人员编制由5万多名核减为3万多名，精简25%，在这次改革中实行了“定编不定人”的办法。

1988年的机构改革则首次提出转变政府职能。按照1988年的机构改革方案，国务院共撤销12个部委，新组建9个部委，通过这次改革，国务院部委由原来的45个减为41个。同时，对国务院直属机构、办事机构也进行了改革。由于1982年国务院机构改革实行的“定编不定员”政策，造成大量人员超编，实有人数约52300人。因此，1988年机构改革主要不是减少编制，而是精简人员。

1993年的机构改革是为了适应建立社会主义市场经济体制的需要。90年代初，国务院工作部门由1988年改革后的68个增加到70个，加上归口部委管理的国家局16个，则为86个。省、自治区党政部门平均设到68个，京津沪三市平均设到100个，其他城市平均设到63个，县平均设45个。臃肿的机构，庞大的队伍，大大加重了国家财政负担。经过调整，政府各部门无论是保留的，还是新設置的，都严格定编定员。

1998年进行了第4次机构改革。这次机构改革提出了机关行政编制要精简50%的要求，是历次机构改革人员精简力度最大的一次。经过改革，国务院组成部门由40个精简为29个。移交给企业、社会中介机构和地方的职能100多项;部门内设机构减少200多个，精简了四分之一，改革后行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了47.5%，分流干部的安置工作顺利进行。

2003年的机构改革主要任务是促进改革开放和为现代化建设提供组织保障。其中，包括深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通管理体制改革等关于经济发展的改革。另外，还有关于食品安全和安全生产监管的体制建设。

2008年中国探索实行职能有机统一的大部门体制。改革包括了合理配置宏观调控部门职能、加强能源管理机构、组建工业和信息化部等方面。经过以上调整，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构4个，部委管理的国家局16个，直属事业单位14个。国务院正部级机构减少4个。

距离本次机构改革最近的一次改革是在2013年。当时的任务是转变职能、理顺职责。这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

为建成全面小康提供机构保障

从上述可见，不同时期的机构改革都有其时代特色与重点内容。那么，是什么原因驱使本次的全国机构改革？本次机构的重点和任务是什么？

与以往7次机构改革的起点不同，本次机构改革，不局限在国务院或者行政层面的机构改革和职能优化，而是涉及党、政府、人大、政协、司法、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位的机构改革。

国家行政学院公共管理教研部张克认为，本轮深化党和国家机构改革坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，在理念、范围和深度上具有鲜明的时代特征。

首先，理念更明确。坚持和加强党的全面领导是本轮机构改革的核心。首要任务是加强党对各领域、各方面工作的坚强领导，既要建立健全党对重大工作的领导体制机制，又要强化党的组织在同级组织中的领导地位，统筹设置党政机构。

定位更高远。与过去历次改革“五年一小改、十年一大改”不同，本轮机构改革不仅着眼于全面建成小康社会，而且力求为2035年基本实现社会主义现代化和本世纪中叶建成社会主义现代化强国提供制度保障。

问题更精准。本轮机构改革高度强调问题导向，对当前党和国家机构运行中面临的突出问题作出精准概括。不仅聚焦政府职能转变中的职责缺位和效能问题，而且深入关注当前党政关系中存在的机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题;不仅对横向上党委、政府、群团、军民融合、事业单位等机构协同运行机制中的不协调问题有着清醒认识，而且对纵向上中央与地方机构职能上下一般粗、权责划分不尽合理等问题提出解决方案。

目标更明确。本轮机构改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。这是国家治理体系的组织基础。党政军群机构改革的目标各有侧重，党的领导体系要总揽全局、协调各方，注重增强领导力;政府治理体系要职责明确、依法行政，注重提高执行力;武装力量体系要有中国特色、达到世界一流水平，注重增强人民军队战斗力; 群团工作体系要联系广泛、服务群众，注重激发群团组织和社会组织活力。

范围更全面。不同于以往历次机构改革多限于国务院机构层面，本轮机构改革是一场统筹中央党政军群各类机构以及地方机构的系统性改革。从2018年初国家、省再到如今市（区）县的改革推进，可见其涉及面更广，影响范围更广。

本轮机构改革处于承前启后的重要节点上，短期内要完成决胜全面建成小康社会的历史任务，长期来看要为实现第二个百年奋斗目标奠定坚实基础。因此，必须注重战略性和前瞻性，进一步完善中国特色行政组织架构和管理体制。

对标中央和省级机构改革

2018年11月16日，中央正式备案同意《四川省委关于市县机构改革的总体意见》。市县机构改革专题培训会在成都举行，这标志着四川省市县机构改革进入全面实施阶段。按照要求，市县机构改革在2019年3月底前基本完成。四川由此成为了全国第一个正式启动市县机构改革、公布实施方案的省份。

2018 年7 月5 日，国家税务总局北京市西城区税务局正式挂牌成立，标志着原有的北京市西城区国家税务局、北京市西城区地方税务局正式合并。同日，北京市共19 个区（地区）税务局全部挂牌成立。

2018年11月19日，黑龙江省委、省政府印发《黑龙江省关于市县机构改革的总体意见》通知，黑龙江省市县机构改革进入全面实施阶段。2018年11月底，福建省印发《关于市县机构改革的总体意见》，对市县机构改革进行了全面部署。同年12月，山东、内蒙古、江西、江苏等地均召开全省市县机构改革推进会，标志着当地市县机构改革进入全面实施阶段……

从2018年11月开始，全国多省开始陆续发布《关于市县机构改革的总体意见》，全面拉开了对市县级机构改革的帷幕。以最早发布《关于市县机构改革的总体意见》的四川省为例，其明确了20项市县必须完成的“规定动作” ，确保对标中央和省级机构改革，实现机构职能体系上下贯通、执行有力。同时，在机构限额总量控制前提下，各地要把创造力放在优化设置上，既允许“一对多”，也允许“多对一”。

四川省委编办（省机改办）主任雷世界介绍，“统一设置”是市县机构的最大亮点、最硬要求。在市县机构改革中将统一设置相对集中行政审批机构、综合行政执法机构、农民工服务机构、便民服务机构。“这次机构改革在百万人口大县（区）统一设置农民工服务机构，既是从体制机制层面作出的深层次长远谋划，也是关心关爱千百万务工农民的政治大题、民心大题。”

记者观察多省的《关于市县机构改革的总体意见》发现，各县级机构改革对标中央、省级机构改革，实现机构职能的上下统一配置;同时，根据多省不同的特点，各地的县级机构改革方案因地制宜，在机构改革中有不同的地方特色。

当中，建立健全和优化市县党委对重大工作的领导体制机制，发挥党委领导作用，强化组织协调能力是重点之一。相关议事协调机构及办事机构的设置不要求与上级一一对应，由各地按规定结合实际确定。对党中央有明确意见，省委有明确要求设置的，按有关要求落实。

2018 年4 月19 日，市民在中央广播电视总台复兴门办公区门口拍照留念。当日上午9 时，新组建的中央广播电视总台正式揭牌亮相。

加强市县党委职能部门统一归口协调管理职能也是改革关键部分。调整优化市县党委机构编制委员会领导体制，市县党委机构编制委员会办公室作为市县党委工作机关，归口市县党委组织部管理。市县党委组织部统一管理公务员工作。市县党委统一战线工作部统一管理民族宗教、侨务工作。不再设立市县党委社会治安综合治理委员会及其办公室、维护稳定工作领导小组及其办公室，有关职责交由党委政法委员会承担。将市县党委防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责交由党委政法委员会、公安局承担。

以上皆为党委机构改革的部分。而政府机构改革部分也对标中央、省级部门。例如，组建市县自然资源、农业农村、文化和旅游、卫生健康、退役军人事务、应急管理、市场监管、医疗保障、行政审批服务等部门，重新组建市县司法行政部门，作为市县政府工作部门。组建市生态环境部门，作为市政府工作部门，实行市以下垂直管理体制，环保垂改具體工作按中央有关改革部署实施。优化市县审计部门职责，调整市县党委政府信访管理体制。

另外，人大、政协、事业单位等部门也要进行机构改革。县级机构改革需要推进人大、政协机构改革和群团组织改革。与中央、省级机构改革相对应，健全市县人大组织制度和工作制度，完善人大专门委员会设置。积极推进市县政协履职能力建设，优化政协专门委员会设置。健全党委统一领导群团工作的制度，探索群团组织机关综合设置，在保持现有群团组织架构和领导班子配备不变的前提下，县（市、区）可整合工青妇等群团组织工作力量，综合设置办事机构。

深化事业单位改革。优化事业资源布局结构，按照精干高效原则设置党委、政府直属事业单位。将承担行政职能的事业单位全部纳入改革范围，事业单位承担的行政职能一律回归机关，能转职能的不转机构。继续深化公益类事业单位改革和从事生产经营活动事业单位改革，完成特检机构改革。改革后保留设置的事业单位，名称不再称“委、办、局”。今后，除行政执法机构按中央部署推进改革外，不再保留或新设承担行政职能的事业单位。

由此可见，事业单位将分为两个改革路径，一个是转职能不转机构，这一类单位将彻底剥离行政色彩，转为公益类事业单位，其中涉及行政职能的编制将划归给行政机关。其次就是直接转机构，单位将成建制转为行政机构。

据悉，县级机构还实行总量控制和限额管理。市县机构限额范围包括党委工作机关、纪检监察机关、政府工作部门。县党委和政府不设部门管理机构。县级党政机构区分大中小县不同情况，根据人口规模、财政收入、区域面积、经济总量等因素，根据各省情况，一般情况下，大县不超过37个，中县不超过36个，小县不超过35个;市辖区参照县级的机构限额分别确定，大区不超过37个，中区不超过36个，小区不超过35个;县级市按37个掌握。

因地制宜的机构改革实践

從今年以来的中央、省机构改革可见，创新与因地制宜也是机构改革的重要一环。其中，“大数据局”最为抢眼。贵州、重庆、福建、广东、吉林、广西等8省份方案均明确提出组建专门机构，负责人工智能、云计算、大数据管理、信息化、智慧城市建设等方面工作。

国家行政学院教授宋世明表示，一方面是为推进信息资源整合利用，解决信息“孤岛”问题，加快政府数字化转型，更好地助推“放管服”;另一方面是政府主动适应信息时代发展的新要求，为服务产业、指导发展提前布局。

其中，山东省在市县一级机构改革时也提到了可以按照情况设置大数据部门。山东省委下发《关于市县机构改革的总体意见》提出，市政府办公室（厅）可加挂大数据局牌子;也可组建大数据管理部门，作为市政府工作部门;县级可根据实际设置。

很多省份都因地制宜设立区别化部门。例如，广东组建了省推进粤港澳大湾区建设领导小组;海南在深改办加挂自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会办公室的牌子;山东专门设立了海洋发展委员会和海洋局;北京市专门设立人才工作局……

同时，深化“放管服”硬招频出。2018年11月8日，新组建的辽宁省营商环境建设局挂牌“亮相”。此次机构改革中，辽宁将“营商环境建设监督局”升格为“营商环境建设局”，黑龙江也组建了省营商环境建设监督局，矛头直指行政体制中的“短板”和突出问题。

针对黑龙江的自身需要，《黑龙江省关于市县机构改革的总体意见》提出，统一组建市县营商环境建设监督局，加挂政务服务局牌子，形成省、市、县三级统一完整的营商环境建设监督体系。

山东则要求所有市、县都组建行政审批服务局，并在今年底前正式挂牌运行。浙江将“最多跑一次”改革、行政审批制度改革的牵头协调职责划入省委深改办。四川在市场监管、生态环保、交通运输等领域整合组建综合执法队伍，减少执法层级，在经济发达镇实行“一支队伍管执法”……

“目前制约‘一次办好‘一网通办的诸多问题中，行政审批体制性障碍是关键因素。敢于下放权力、向深层次问题‘开刀，体现了此次机构改革的魄力。”宋世明说。

此外，各地还根据地方特色与时代的需求进行机构改革。如在脱贫攻坚任务重的省份，对于县级机构改革里的扶贫部门都有强化。以江西为例，《中共江西省委关于市县机构改革的总体意见》专门提到要强化市县扶贫机构设置。在脱贫攻坚任务重的县要单独设置扶贫机构，作为市县政府工作部门;设在部门的扶贫机构，要切实加强领导，充实力量。《宁夏回族自治区市县机构改革的总体意见》则表示，扎实推进脱贫富民战略，坚决打赢脱贫攻坚战，市县扶贫机构均要保留，国家和自治区确定的贫困县设置扶贫部门，作为政府工作部门，综合设置的一般设在农业农村部门。

又如内蒙古，作为边疆区域以及拥有草原经济等特点，《内蒙古自治区关于盟市、旗县（市、区）机构改革的总体意见》提出，要结合内蒙古实际，搞好“自选动作”，为内蒙古战略定位和重点领域发展提供有力的体制机制保障。为进一步促进民族团结稳定，将民族宗教部门上下贯通，统一设置。为扎实做好扶贫工作，在国贫、区贫旗县单独设置扶贫部门。为做好外事工作和边境管理，在边境盟市、旗县按要求单独设置外事部门。为加强口岸经济，提升外向型经济竞争力，在口岸边境地区设立了口岸管理部门。考虑到内蒙古自治区森林和草原资源丰富的特点，在林业和草原管理任务重的地区单独设置林草部门。

编辑/余弘阳