公共参与在环境治理中影响因素及对策分析

金美霞 毛宁 张宇豪 陈邱誉

【摘 要】环境公众参与制度是公民社会运动、全球环境保护运动发展的结果，它与传统的解决环境问题的机制相比有着独特的优势，适应了环境问题的特征要求。目前国内的公众参与作为环境治理中可以用到的政策工具备受关注。公众参与得到了长足的进步，正日渐成为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。

【关键词】公共参与;环境治理

一、环境现状及公共参与的意义

水环境作为一个完整的生态系统受到各种自然和人为因素的影响而使其水质、水量发生变动、水环境质量的好坏也直接关系到农业生产、公众健康状况和社会稳定。而嘉兴市位于浙江省东北部，毗邻上海、苏州、杭州，由于这一特殊的城市区位，环境矛盾较为突出，遭受着区域环境非正义，即享受较少的环境收益，但承担了更多的环境成本。在经历了纺织印染污水污染和全城恶臭等环境污染的切肤之痛后，嘉兴市开始不断探索和完善其环境公共治理模式，取得了显著效果。嘉兴作为污水治理的重点地区，更应该加大力度治理水污染，给居民提供一个友好绿色的居住环境。

而通过一系列事实，我们可以了解到，由于地区政府受到自身的资源、信息等方面的限制，无法承担“五水共治”的全部责任，同时市场机制在治理水资源方面也存在着自身的缺陷。因此公众参与是解决环境问题的根本途径之一，也是新时期生态的制度建设的重要内容之一。建立公众参与“五水共治”的机制后，才能使得水环境得到彻底而长远改善。随着近几年人们对环境保护意识逐渐加强，使得舆论媒体对环境保护话题也日益关注。这也推动了政府对环境保护的重视。

而目前国内对于环境治理中可以用到的政策工具——“公众参与”成为环境治理的重要环节。公众参与得到了长足的进步，正日渐成为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。

二、公共参与环境治理的优势分析

1.公众参与凝聚了社会大众的智慧。

这对促进治理水污染规划、决策的科学化、合理化都具有积极作用。相对一个非常具体的项目而言，规划的意义比建成的意义更强。规划的阶段若有公众参与到污染治理，就会起到一种事前的预防作用。可以通过公众参与对相关政策的执行过程进行更有效的监督，保证政策执行的有效性。其中以治污水为例，由于涉及政绩、利益等方面的问题，面对排污企业等一些外在的压力，政府可能会不作为，或者不严格按照法律的要求去做，这个时候公众能够起到事后监督。

2.公众是环境保护的中坚力量。

相对于环保部门和海洋管理部门的专业监管人员，公众人多势众，可以对环境污染源和环境状况进行切实的监督。民众可以通过许多途径举报违法排污企业，从而对企业的排污行为造成一种约束。公众参与可以提高政府环保的决策效率。在环境治理网络中，政府不是万能的。在许多情况下，由于受到制度安排不合理，环保干部素质差距等多方面的制约。政府在環境保护中经常会出现不到位，甚至失误，从而影响决策效率和监管效率。而公众中的专家参与，可以提高政府工作人员环境治理知识和技术储备，提升政府环境决策的科学性。

3.环境民主建设提高公众的地位

环境民主是民主制度建设的重要组成部分，是民主原则在环境管理中的延伸是调节。人与自然环境关系的根本保证，也是社会主义优越性的重要体现。“公众环保权”，是指公众有享用清洁健康环境的权利。确认和保障公民环保权力是实现环境民主的法制基础。环境公众参与，有一个从较低水平到较高水平的过程。在这一过程中，公众在环境保护的丰富实践中提高了自身的参政能力，提升了自身与政府和企业的协调能力，确立了公众在环境保护领域的重要地位，从而促进了环境民主建设。

三、公共参与环境治理的阻碍

1.公众参与途径缺乏。

从已有的与社会协同治理的实现模式中，公共参与并未完全发挥其作用，效用较低，社会组织缺失，有效平台缺乏，如水防治信息公开与公众参与平台，与公众参与有关的内容，除环评公示外，其他如建议咨询、举报投诉、意见征求、问卷调查等的信息更新频率极低，从而加剧导致公众个体环境行政参与的无序性等

2.公众参与过程中信息严重缺乏、公众知情权的保障力度不够。

从过程中相关信息披露零散、滞后、不完整发现，公共参与的倾向性较强，实质性的核心内容较缺乏，尤其是与经营活动和行为有关的信息少。

3.利益诉求的效力不够，对公众意见的回应机制不完善。

公共参与的效力决定了公共参与的真正实行力，只有在激励更多的公众参与下，公共参与才能真正地对治理环境起到效果性的作用。而现实中，让公众全部自觉自愿参与是不现实的前提，同时，公众在参与环境治理的过程中，没有足够的回应机制，也是无法使公众得到满足感，无法使公众保持对参与环境治理的持续性。

四、对策与建议

1.丰富公众参与方式，拓宽公众参与路径

我国在公众参与环境保护方式方面的规定主要体现在《中华人民共和国环境影响评价法》中，专项规划的编制机关和建设单位在发生法定情形的情况下可以用论证会、听证会或者其他法定方式征求有关单位、专家和公众的意见。公众参与环保工作的形式、范围单一原则化。所以“赋权”是嘉兴模式参与机制中的核心突破。嘉兴市积极转变社会管理方式，拓展了公众参与的路径。

例如，民主协商、集思广益的“圆桌会”，环保案件处罚监督的“陪审员”，“点单式”环保督查，增强主体环境责任意识的“道歉书”，等等，都成为嘉兴公众参与环境保护的方式。嘉兴市生态文明暨环境保护宣讲团、环境权益维护中心等组织配合环保局，积极主动进行常态化的生态环保宣传教育，推进公众环境信息知情权及监督权建设，保护公众的环境权益，同时也吸纳更多的公众参与环境保护当中。

2.公众参与组织化和精英化，提升公众参与能力。

首先，保证公众参与环境保护的组织化行动。分散的、未经组织的大多数公众，在采取行动方面往往会在无所事事和无所顾忌这两种极端方式之间进行选择，由于个体化公众参与的无序、行动能力弱、参与能力低等局限，公众参与组织化是弥补公众参与度不足，发挥公众参与效能的必然路径，因此，在实践中可以构建环境保护社会组织，宣传和吸纳公众个体，使其利益表达和活动都通过组织理性作用于环境保护，并通过制度化的运作机制塑造行动的“规范性”。

其次，构建专门的组织为精英主体提供其发挥功能的路径。当地环保部门或者其他行政部门组织构建专家服务团、律师服务团为环境行政决策、企业环境治理、技术和设备更新进行论证、评估，提出建议。

3.完善地方性制度构建，为公众参与提供指导和保障

具体而全面的公众参与环境公共治理地方性制度是嘉兴模式有条不紊实施的重要保障。首先，以国家制度为基础，我国现行法律法规对公众参与环境保护与治理、政府信息公开均有条文明确规定，其中2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》专门对公众参与环境保护与治理进行了规定，2014年《中华人民共和国环境保护法》也设置了《信息公开和公众参与》专业化章程。法律法规的不断完善为嘉兴公众参与环境治理提供了前提和基础。

其次，嘉兴市地方性制度与法规继续沿用了“一核多元”的理念。《嘉兴市环保联合会章程》是嘉兴治理模式的核心制度，这是由嘉兴市环保联合会的重要地位所决定的。“多元”是指对于组织筹备、组织建设、成员招募、活动开展等方面均有制度加以规范。

五、结语

“公众参与”是实现嘉兴水污染治理的重要内容和保障，构建合适的协同治理模式能更合理、更适度、更有效地让公众参与水污染的治理。同时公众可以更好的使用监督权，使相关政策得以充分落实，发挥高效率公众参与社会协同治理水污染的不断完善，可以为其他地区治理水环境提供重要的借鉴意义，使更多的治理地区得到相应的帮助。

【参考文献】

[1]嘉兴水污染治理中公众参与的现实困境及对策，陈尧 王紫鹦 顾骅珊[J].卷宗.2015，5（9）

[2] 中国水污染防治的公众参与现状分析 郭慧[J].环境与发展.2018，30（10）