中国海外园区发展的动因、实践与模式

马学广 鹿宇

[摘 要]随着经济全球化的发展与中国对外开放的深化，中国海外园区成为中国落实“一带一路”倡议的重要空间平台，其发展经历了企业自发阶段、政府扶持阶段，并在“一带一路”倡议提出后迎来新的发展阶段。青岛为中国海外园区发展的先行者。在实践层面，青岛海外园区以一、二产业国际合作为主要内容，面向“一带一路”国家布局，创建了1个国家级海外园区，有5个海外园区纳入国家商务部考核名单。在发展模式层面，青岛以“青建+”建设模式，通过中外合资共建、中方独资建设、中方投资收购等方式，形成“上合+X”全球布局模式，并以政府工作落实、地方合作、财政金融支持和风险防控四方面为海外园区发展构建起安全保障。

[关键词]海外园区;“一带一路”;全球重构;发展模式;青岛

[中图分类号]F125 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2019）04-0020-07

Motivation， practice and model of the development of oversea parks in China

—taking Qingdao city as an example

MA Xue-guang， LU Yu

（School of International Affairs and Public Administration， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract：With the development of economic globalization and the deepening of Chinas opening up， Chinas overseas parks have become an important platform for China to implement “the Belt and Road” initiative. The development of China's oversea parks has experienced the spontaneous stage of corporation and the supporting stage of government， and ushered in a new stage of development after “the Belt and Road” initiative was put forward. It has entered a new stage. Qingdao is a pioneer in the development of overseas parks in China. At the practice level， the oversea parks of Qingdao mainly focus on international cooperation in primary and secondary industries， oriented to “the Belt and Road” national layout. Qingdao has created one national overseas park， and 5 overseas parks， which have been included in the assessment list of the national Commerce Department. In terms of the development model， Qingdao adopts the “Qingjian +” construction pattern to form the global distribution model of “Shanghai cooperation +X” through Sino-foreign joint ventures， Chinese-owned construction， and Chinese investment and acquisition. In addition， it has provided security guarantees for the development of oversea parks from four aspects： the implementation of government work， the local cooperation， the financial support and the risk prevention and control.

Key words：oversea parks; “the Belt and Road”; global reconstruction; development model; Qingdao

一、引言

21世纪以来，以政府和企业为主要行为主体，以跨国产业合作为主要内容，具有“飛地式”异质嵌入区位属性的海外园区成为地区乃至国家参与全球生产体系重构的重要空间载体。海外园区突破了国家边界的束缚，推动区域内生产要素在全球范围内的重组，使区域成为参与全球竞争和实现国家财富积累的重要空间单元。截至2018年底，我国商务部纳入统计范围的境外经济贸易合作区已达113家，其中“一带一路”沿线的境外经济贸易合作区80家，经商务部考核确认的国家级境外经济贸易合作区20家。《推进共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出，“探索投资合作新模式，鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区，促进产业集群发展”。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的系列讲话中也提出，发展经贸产业合作园区是未来共建“一带一路”合作的重点。因此，海外园区成为中国“一带一路”倡议下国家间合作的重要载体以及重塑国家和区域竞争力的政策创新实践，受到了国内外学者的关注。

当前学者对于中国海外园区内涵的认识尚未统一，如海外产业园区[1]、境外园区[2]、境外经济贸易合作区[3]等，但均认为其行为主体为政府和企业、合作内容为产业合作，建设地为与中国合作的东道国[4-6]。学者普遍认为海外园区作为推动地区，乃至国家参与全球竞争的平台，具有明显的增长极作用，能够促进对外投资[7]，规避风险[8]，而随着“一带一路”倡议的提出，海外园区成为中国“一带一路”建设的新平台[9-14]，此外，海外园区的发展还兼受国内“推力”与国外“引力”的共同作用[15]。关于海外园区的既有研究显示，我国海外园区的发展起始于20世纪90年代末，且在2005年左右迎来拐点，政府开始为园区发展提供政策保障，但当前我国海外园区的发展仍处于探索阶段[16-19]。诸多学者围绕赞比亚中国经济贸易合作区[20]、尼日利亚奥贡广东自贸区[21]、中埃泰达苏伊士经贸合作区[22]、中国—白俄罗斯工业园[2]，中国—东盟共建海外园区[23]等具体案例，对中国海外园区的发展提出建议，认为政府需要在其中扮演重要角色[24-27]。综上可见，相关海外园区的研究正处于起步阶段，通常为现象描述，较多注重个案分析与总结，倾向对国家这一单一空间尺度的海外园区进行研究，尚未完全延伸至地方尺度。

基于此，本文将基于国家尺度海外园区发展动因与实践历程的宏观分析，聚焦地区尺度，透视青岛海外园区发展实践，总结青岛海外园区的发展模式，以期为中国海外园区的发展提供经验借鉴①。

二、中国海外园区发展动因与实践历程

伴随着经济全球化的进程与中国改革开放的浪潮，中国海外园区的发展顺应了全球性生产要素流动与产业空间重构的趋势，成为“一带一路”倡议下，中国“走出去”的外化表现。

（一）中国海外园区发展的动因

中国海外园区的发展受到了来自经济与政策的双重推动，从而实现了以“一带一路”沿线国家为主要布局点的全球空间生产网络。

1.资本的地域化与再地域化

随着20世纪70年代以来新一轮全球化进程以及新自由主义的发展，全球政治、经济乃至社会重构[28-29]，在这一全球重构（global restructuring）进程中[30]，“流动空间”对“地方空间”的取代日益显现[31-32]，生产要素不再受制于行政边界而开始在全球范围内流动，新地域空间的重构使得资本在相对固定的环境中再生产，就是在这一资本的去地域化与再地域化的过程中[33]，地区乃至国家基于经济互补性[34]，普遍通过产业特区、合作园区等与经济增长有关的空间选择来形成不同空间尺度之间新的经济联系。

通过中国对外直接投资进展可以看出（见表1），2008—2017年中国对外直接投资、境外企业实现销售收入、境外企业雇佣外方员工数总体呈现上升态势，且在“一带一路”倡议提出后，中国对外直接投资实现了质的提升。在经济全球化的背景下，中国的生产要素向海外流动的趋势逐步扩大，在此过程中，中国企业“走出去”成效明显，在创造自身效益的同时，遵循“共商、共建、共享”原则也为当地提供大量的就业机会，实现海外社会效益。与此同时，中国海外园区的建设成为生产要素全球空间生产与经济联系的体现。中国在建海外园区数量从2016年的77个迅速增加到2018年的113个，其中“一带一路”沿线境外经济贸易合作区在2018年达到80个，合作国家从36个增至46个，吸引入驻企业数量从1522个增至4542个，为当地创造就业岗位近30万个，并为东道国每年实现将近30亿美元的税费收入。这充分表明，中国海外园区成为实现生产要素全球空间再生产的平台，以及落实“一带一路”倡议的重要空间载体，是全球化与地方化相互作用下去地域化和再地域化交相融合的结果，是中国参与经济全球化进程中的重要空间选择，具有重要的政策内涵和实践价值。

2.政策支持

中国政府出台了一系列鼓励支持海外园区发展的政策，这标志着海外园区的发展从企业自发“走出去”阶段进入政府扶持的新阶段。商务部在2005年年底提出建立境外经贸合作区的对外投资合作举措，鼓励企业到境外建设经济贸易合作区，在2006年发布《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，标志着政府开始扶持企业建设海外园区。随着海外园区的进一步发展，国务院在2008年颁发《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见》，商务部和财政部印发《境外经济贸易合作区确认考核暂行办法》，由此海外园区建设上升为“走出去”国家战略。

随着“一带一路”倡议的提出，2013年财政部和商务部制定了《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》，确定了海外园区的主要类型及考核的具体要求;同年，《商务部、国家开发银行关于支持境外经济贸易合作区建设发展有关问题的通知》为海外园区的发展提供了投融资方面的具体措施。2015年，商务部印发《境外经贸合作区服务指南范本》制订符合合作区发展的信息咨询、运营管理、物业管理以及突发事件应急等方面的服务指南;国家发改委、外交部和商務部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》为海外园区的全球布局和拓展提供了顶层设计和方向指引。2016年工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部与商务部等五部委《关于深入推进新型工业化产业示范基地建设的指导意见》中指出要加大政策支持，包括加强财政支持以及完善金融保障等，同时鼓励示范基地以“一带一路”沿线国家、境外产业园区为重点，加强国际合作园区的开发与建设。由此，中国海外园区的发展具备了一套较为完善的顶层保障体系。此外，习近平主席在2018年庆祝改革开放40周年讲话中提出，要以共建“一带一路”为重点，同各方一道打造国际合作新平台;他在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛记者会上的讲话中也提出，发展经贸产业合作园区是未来共建“一带一路”合作的重点。因此，中国海外园区成为“一带一路”倡议下国家间合作的重要载体。

四、青岛海外园区的发展模式

經过10多年的海外园区建设，青岛海外园区的发展已经逐渐成形。通过对青岛海外园区发展模式的总结，包括建设模式、总体规划模式以及保障模式，能够兼顾具体化与整体化的海外园区发展模式，为中国海外园区的发展提供思路与借鉴。

（一）青岛海外园区的建设模式

当前学者根据不同划分标准对中国海外园区的建设模式进行了比较宏观的总结，包括层级结构主管与管理模式[4]，以及投资方与建设方类型[15]等。而青岛海外园区的建设模式不仅有具体化的微观园区建设模式，也有从政府层面构建整体化的建设模式（见图2）。就具体化的建设模式而言，在层级结构方面，青岛海外园区已有1个国家级海外园区、1个省级海外园区，在此基础上，青岛还将通过落实责任单位，构建园区建园主体与责任部门的有效联系，全力打造多个国家级或省级海外园区。在企业投资建设方面，青岛海外园区建设模式可分为以巴基斯坦海尔—鲁巴工业园为代表的中外合资共建型，以柬埔寨中启控股斯努经济特区为代表的中方独资建设型，以及以泰国森麒麟罗勇府自治省立盛橡胶工业园为代表的中方投资收购型三种园区类型。就整体化的建设模式而言，青岛政府积极推动海外园区建设，打造“青建+”模式，并建立“青建+”企业联盟，发挥大企业的带头作用，引导中小企业积极参与，从而推动青岛企业“抱团走出去”发展。此外，青岛还在全国范围内首创境外工商中心模式，已在海外设立8个工商中心，为青岛企业“走出去”提供投融资服务。

（二）青岛海外园区的总体规划模式

随着上海合作组织青岛峰会的召开，青岛积极对接“一带一路”建设，拓展海外园区的全球化布局，借助上海合作组织青岛峰会的成果，打造上合组织地方经贸合作示范区，从而为海外园区的全球化总体布局建构平台支撑（见图3）。上合组织地方经贸合作示范区将以胶州欧亚经贸合作产业园为基础，在深化与上海合作组织成员国合作的同时，向外辐射延伸，以构建“上合+X”全球布局模式。该模式将充分发挥以点带面的作用，通过境内先导区的建设，积极吸引外方企业投资与入驻，形成规模产业集聚区，打造境内国际合作园区;同时秉持双向投资主导方向，支持园区“引进来”与“走出去”共同发展，从而实现“双园互动”模式的发展，为海外园区的建设提供境内的合作与服务对接平台。总体而言，青岛海外园区的总体规划，将通过以点带面，双向互动，构建以上合组织地方经贸合作示范区为核心，以上海合作组织成员国为主要合作对象的对外辐射内圈层，从而打造面向全球的国际产业合作网络。

（三）青岛海外园区的保障模式

为推动青岛海外园区在海外的有效建设与运营，青岛市政府就自身工作的落实、地方合作的促进、园区的财政金融支持以及风险防控等方面做了较为详尽的部署，从而为青岛海外园区的发展提供全方位、有效化的保障（见图4）。首先，就自身工作的落实方面，青岛市政府以商务局牵头，多部门参与的工作机制，为青岛海外园区的发展提供有效与便捷的政府服务。其次，就地方合作促进而言，青岛深化落实上海合作组织青岛峰会成果，加强与上海合作组织成员国之间的地方经贸合作，对外扩展经济合作伙伴关系，为海外园区建设打造友好的合作环境。再次，在园区财政金融支持方面，青岛通过政府部门与政策性金融机构的共同参与，在加大政府财政支持的同时，为海外园区的建设提供优惠的存贷款利率以及信用保险政策等支持，并通过争取境内外专项基金，为企业建设海外园区提供投融资服务，此外通过支持海外园区争创国家“一带一路”重点项目，实现高尺度的资金政策支持。最后，在加强风险防控方面，青岛市政府不仅发挥驻外使领馆、商会、境外工商中心等驻外服务平台对海外园区的安全保障作用，还加强与海外投资服务机构的专业化合作，加强风险评估，以有效规避风险，与此同时，通过落实企业第一责任制，强化海外园区安全防范能力，以有效防控与处理突发事件。总体来看，通过构建全面且高效的海外园区保障模式，青岛为海外园区的发展奠定了坚实的基础。

五、结论与讨论

经济全球化背景下，生产要素通过全球流动实现资本生产的地域化与再地域化，在此背景下，中国海外园区经历了企业自发“走出去”阶段、政府扶持阶段以及迎合“一带一路”发展新阶段，在此过程中，中国政府为海外园区的发展制定了一系列指引性政策文件，以使中国海外园区更好地适应国际产业转移与全球重构的趋势。基于此，青岛作为中国重要沿海开放城市，成为海外园区建设的先行者，并结合“一带一路”倡议的提出与上海合作组织青岛峰会的举办，通过“青建+”建设模式与“上合+X”规划模式，以点带面，双向互动，积极推动企业“抱团走出去”，形成面向上合组织成员国，并向外辐射的园区全球化布局，通过构建包含自身工作落实、地方合作促进、园区财政金融支持以及风险防控等方面的全方位海外园区发展保障模式，为企业“走出去”建设海外园区保驾护航，为海外园区争创国家级、省级海外园区助力。然而，在青岛海外园区的实践过程中，仍存在园区布局网络狭隘、产业定位水平较低、园区建设进展缓慢、相关工作停留在表面等问题。因此，在未来海外园区的发展中，青岛应本着“共商、共建、共享”原则，以建设高水平、高端产业合作海外园区为宗旨，以“双园互动”“跨境发展”“园城融合”为导向，推动落实相关工作的部署，创新海外园区支持方式，切实依托“一带一路”倡议，发挥上海合作组织青岛峰会的效应，面向世界，打造青岛海外园区全球辐射网络。

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[责任编辑 张桂霞]