基于“永续发展”理念的地下空间规划创新——以云南普洱为例

蔡宇超 唐依依 孔志鹏

1. 上海大学上海美术学院建筑系；2. 德国SBA设计集团；3. 上海LDG设计集团 ，上海 200444

2016年5月住建部颁布出台《城市地下空间开发利用“十三五”规划》指导各地开展地下空间开发利用规划、建设和管理[1]。2015年8月云南省颁布出台《云南省城市地下空间开发利用管理办法》对云南省地下空间规划、建设、管理等各类活动作出规定[2]。当前，合理开发利用城市地下空间，是增强各项建设有机联系，解决城市发展问题，缓解城市土地资源紧张的必要措施，对于推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变，建设永续城市具有重要意义。普洱是云南省面积大市、生态大市、资源大市、边境大市、民族大市、文化大市，随着普洱城市化进程的加快，主城区地下空间建设的需求不断增长。在此背景下，城市地下空间开发利用的永续发展路径落实与规划编制策略应对，成为解决普洱市未来较长时期内地下空间开发利用问题的突破口。

1 理念阐释

1.1 永续发展的基本含义

1987年联合国环境与发展世界委员会 （World Commission on Environment and Development，WCED） 在《我们共同的未来》报告中提出“可持续发展 （sustainable development） ”的定义：一个满足目前的需要，而不危害未来世代满足其需要之能力的发展[3]。“十八大”报告明确提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”[4]，“十九大”报告进一步指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”[5]。“永续发展”就是既要达到经济社会发展目标，又要切实保护好中华民族赖以生存的自然生态环境，使中国人民能够实现全面和可持续发展。“可持续发展”强调的是发展能够持续的能力和底线，“永续发展”则将持续发展视为目标和过程。相比之下，永续发展具有更多的发展中经济体的视角特点和方式诉求。总之，永续发展是以自然资源和生态环境永续利用为基础，以经济永续发展为前提，并以社会全面进步为目标，最终实现人类长期、稳定、全面的可持续发展。

1.2 永续发展的理念结构

“永续发展”是指以善用生态体系自然资源为原则并坚持不降低环境基本存量，在利用生物和生态体系时仍能维持永远的再生不息，主要有三面向，即“宁适多样的环境生态”“活力开放的繁荣经济”以及“安全和谐的福祉社会”[6]。

其一，环境永续发展是经济、社会永续发展的基础和前提。环境永续发展要求人类与自然和谐共生，在尊重和保护自然的前提下对自然环境进行适度和有计划地索取，集约节约利用自然与生态资源，维持生态环境平衡。其二，经济永续发展是社会、环境永续发展的动力和保障。经济永续发展必须得到充分保障，以满足全人类的生存与发展权利，既要关注弱者与贫困地区人民，也要与社会、环境的承载能力相适应。其三，社会永续发展是经济、环境永续发展的目标和主体。社会永续发展要求全社会公平享有自然环境资源与经济发展成果并承担责任，同时也都有机会参与到全球发展的民主决策中去。

2 地下空间永续发展路径

2.1 环境面：总量科学、流量可控

从环境维度来看，地下空间开发利用是缓解城市地上建设空间压力的重要手段之一，其开发具有一定的辅助性。在开发过程中应注重立足实际，重点关注城市自身的环境容量和承载力，通过多因子分析与多手段比较评估地下空间建设资源量，实现总量科学。另外，由于地下空间开发利用耗时长、难度大、投入大，二次建设对环境影响大，应慎重对待其保留和拆除、改建和扩建、先建和后建、地上与地下的规划协调与控制，强化流量可控。

2.2 经济面：增量有效、存量盘活

从经济维度来看，地下空间开发利用应当通过科学的方法对城市未来地下空间建设需求进行合理预测，结合实际需求前瞻性地系统布局地下空间，提高空间使用率，既要保障满足城市发展需求，也要避免不必要的闲置浪费，确保增量有效。另外，地下空间开发利用应当采取必要的措施，通过对已开发地下空间进行功能置换、连通处理、深层开发、分时管理等，集约节约利用城市地下空间资源，促进存量盘活。

2.3 社会面：质量提高、度量公平

从社会维度来看，地下空间开发利用不仅是数量和种类的增多，更应该是质量和品质上的提升与优化。规划建设应以人为本，不断提升其使用的安全、舒适和便捷程度，改变地下空间联系薄弱的现状，更好地满足使用者需求，实现“质量提高”。另外，应着力增强地下空间布局均好性，摒弃新城开发与旧城改造过程中明显的“双重标准”，保障“度量公平”。同时，还要解决好可开发地下资源余量预留问题，避免对未来开发利用造成障碍，实现代际公平。

3 普洱市地下空间开发利用问题

3.1 开发总量偏低，集约程度不高

当前普洱市地下空间发展与城市建设和人口增长速度不相称。2016年，普洱市主城区地下空间开发总量为138万m2，如图1所示，其中实际建成的仅有66万m2，实际人均地下空间面积仅2.2m2/人，其中人防工程现状总量为29.6万m2，战时人均面积不足0.5m2，缺口较大，历史欠账多。通过估算，普洱市地下空间可供建筑面积约2575万平方米，当前开发量仅占0.05%。根据预测，2030年普洱市地下空间需求量为200～400万m2，目前仅能达到需求的

15%～30%左右。另外，地下空间开发多以一层空间为主，一层以上地下空间仅占总量的7.2%，如图2所示。

3.2 功能类型单一，使用效率低下

普洱市现状地下空间类型以地下停车和地下人防工程为主，占总量的72.7%。地下商业设施占比极低，仅为总量的5.9%，如图1所示。其他地下空间设施类型如地下综合管廊、地下公共服务设施、地下行政办公设施、地下轨道交通尚未统一纳入规划建设体系。另外，以现状地下停车库为例，居住区停车库面积为85.8万平方米，占总停车库面积的85.4%之多，但是由于物业运营管理分割等诸多原因导致利用率低下，与城市公共地下静态交通压力极大相比，大量配建地下停车库却空置严重。

3.3 空间联系薄弱，开发布局失衡

普洱市地下空间开发建设缺少整体规划引导，以点状地下空间开发居多，基本附建于地面建筑，各自独立，缺乏联系，尚未形成立体化、网络化的发展模式。横向各片区、立体各分层之间的功能关系协调程度不够，协调难度较大。另外，主城区空间发展存在明显的分布失衡，其中，北部新城和南部新城现状地下空间60余处，建筑面积约97万平方米，已具有相当开发规模。相比之下，老城区现状地下空间仅30余处，建筑面积约41万平方米，仅占主城区地下空间总建筑面积的30%。

图1 普洱市地下空间现状建设情况分布图

图2 普洱市地下空间现状开发面积及占比图

4 普洱市地下空间规划对策与创新

4.1 规划总体思路

4.1.1 规划体系构建

普洱市地下空间规划体系是在专项规划编制过程中逐步构建并完善的，其是在一定规划期限内具有较强地方适应性地体现地下空间发展需求的规划组织结构。该体系的形成一方面立足实际，强调对地下空间发展现状资源进行条块梳理和分类落实，另一方面适度前瞻，结合各上位规划、专项规划、相关规划对城市远期甚至更长一段时期内地下空间使用需求进行预测，进而形成由地下公共空间、交通设施、市政设施与防灾设施共同构成的“4大类、10中类、24小类”地下空间规划体系，如表1所示。

表1 普洱市地下空间规划体系表

4.1.2 规划技术路线

普洱市地下空间利用规划在永续发展理念框架指导下，从基础分析、空间规划、实施管理三方面开展工作，首先，开展资源评估与需求预测分析地下空间环境资源承载力，其次，基于地下空间设施总体布局展开重点地区控制引导工作并对各层次、各类型、各区块地下空间进行针对性、差异化协调，最后，立足近期建设规划提出面向公众的实施策略与管理保障措施。总体面向 “环境、经济、社会”三维度的涵盖分析、规划、管理于一体的规划编制技术路线 （如图3）。

图3 普洱市地下空间规划技术路线图

4.2 编制技术创新

4.2.1 环境维度——“供+需”双向预测机制，“分类、分层、分区”系统协调

（1） 解决问题：规划基于普洱生态环境承载力分析，以保护优先、合理利用为出发点，对主城区地下空间资源储备量与阶段需求量进行评估预测，界定规划期限内开发建设总量的合理范围，以达到既满足城市当前需求也不影响未来建设的永续利用目标。由于地下空间开发建设项目多、耗时长、难度大、协调难，规划考虑其造成的总量增减变化问题，借助“分类、分层、分区”的技术手段，制定协调原则，促进各项目之间的动态协作与弹性融合，降低开发成本和开发影响，实现多元地下空间的系统协调。

（2） 技术创新一：规划为实现开发总量科学，通过“供给侧+需求侧”双向逻辑思路、多因子分析与多方案比对，有效预测地下空间资源合理化利用目标。一方面，通过重点评估要素的厘清、科学评估标准的制定和评估小区的划分，利用赋值打分加权计算的方法对主城区地下空间进行适建性分析，进而将主城区划分为禁建区、限建区和适建区三个开发管制区，并在此基础上通过开发深度范围的明确对地下空间资源进行系统评估。另一方面，规划采取建设强度、人均指标、地均指标等多种方法预测地下空间需求总量，同时对地下商业、地下公共停车场、地下配建停车场、综合管廊和地下人防工程进行分项需求预测。

（3） 技术创新二：规划立足“4+10+24”的地下空间规划体系，“分类、分区、分层”统筹引导，系统构建集“条状与块状、地上与地下、平时与灾时、保护与利用”为一体的综合性协调体系。根据地下空间形态及功能特点，规划将地下空间划分为块状和条状两大类，并通过相互退让退界、功能分层布局、竖向分布与平面分布的安全距离控制达到协调目的 （如图4）。规划还就地上地下功能适配作出相应规定，对单建式和附件式地下空间平灾功能转换提出引导，并对历史老街、绿地水系、城市环境的保护与地下空间开发进行协调，有效管控地下开发动态进程。

图4 普洱市城市主干道地下空间协调图

4.2.2 经济维度——“重点+一般”地区编制单元划分，新、老城区差异化引导

（1） 解决问题：规划基于普洱市主城区各片区现状发展情况，重点考虑各地块地下空间需求的达标配套和增量有效，将各地块分别归类为重点或一般地区，并以此为下位规划深度的编制依据，实现对地区地下空间开发建设行为的有效控制引导，同时，从新老城区的角度来看，地下空间存量的开发程度和开发难度不同。为保障新老城区地下空间存量开发的灵活性，规划需对新、老城区地下空间存量开发行为提出不同的引导措施。

（2） 创新手段一：为保障增量的有效性，规划以控规编制单元划分为顶层切入，借助“重点+一般”差异化单元指引，系统衔接指引下位控规编制。目前普洱市地上空间控制性详细规划已基本实现主城区范围内的全覆盖，基于此技术基础，主城区划分为6个重点单元和9个一般单元，并针对两类编制单元提供相应的编制指引 （如图5）。其中，重点地区研究编制单独的地下空间控制性详细规划，一般地区在现有地面控制性详细规划成果基础上，补充编制附加图则，从而有效地从地下空间土地使用和容量、建筑建造、设施配套、开发管理、城市安全等五个方面提供系统的增量开发控制引导。

（3） 创新手段二：为实现存量的灵活性，规划针对对新、老城区地下空间存量情况提出“新区促进融合、旧区更新预留”的差异化引导原则。新城区处于城市建设的快速发展阶段，对地下空间的需求量伴随建设项目推进不断增大，规划鼓励已有地下空间的深层开发，强化不同类型地下空间的连通工程建设。老城区现状地下空间开发程度低、改建难度大，规划建议借助城市更新进程，一方面对于可以在近期进行置换改造的空间有序地进行储备与利用，另一方面将老城区已经建成但无地下空间区域、规划期内地下空间需求度较低区域以及目前地下空间开发难度较大的区域有选择地进行保留保护，予以必要的控制以利远景开发。

图5 普洱市重点地区地下空间控制导则图

4.2.3 社会维度——“五位一体”实施管理框架形成，优化城乡统筹与公众参与

（1） 解决问题：规划秉承“以人为本”的理念，着力提高地下空间项目的开发质量，积极汲取先进地区的管理经验，面向城乡，协同新旧，覆盖城区，建立由“实施保障——开发模式、体制、投融资途径”与“管理保障——组织、政策、制度和技术保障”构成的“五位一体”实施管理保障体系。同时，为增强规划公平性，规划积极开展公示公开，保障不同背景公众的参与权利，打造“阳光规划”。

（2） 创新手段一：为保障地下空间建设质量，规划以实施策略为目标导向，重开发，促融资，引导建立实施、组织、制度、政策、技术的全方位质量保障体系。在实施保障方面，基于地下空间开发模式和体制的选择，针对非经营性、准经营性、经营性三类不同的项目，规划建议分别选取利于其开发建设的BOT、TOT、PFI和PPP四种投融资模式。在组织保障方面，建议建立政府、企业和中介三层组织体系，共同参与开发建设与管理。在制度保障方面，提出普洱市地下空间法规制定建议，形成普洱市地下空间实施管理方案，建立监督管理体系。在政策保障方面，规划对开发项目提出了收费、管理、建设和配建标准建议。在技术保障方面，规划提出近期地下空间信息化数据库建立，中期地下空间信息化管理平台搭建，远期地下空间智慧化管理系统形成的“三步走”战略。

（3） 创新手段二：规划依托专项专类规划编制、审批、实施管理的公开公示制度，通过信息公开、规划公示、公众参与、反馈查询等四个途径，多渠道、低门槛、最大化吸纳公众意见，有效保证公平合理配置城市地下空间资源。同时，规划充分考虑城市与乡村、新区与旧区、主城区与周边组团的统筹发展要求，在政策制定上做到覆盖性与实操性的兼顾。例如，主城区地下空间建设采取项目审批制度，外围组团地下空间建设则采取项目备案制度。城中村与城边村的自建房地下空间建设针对不同的情况采取相应的鼓励和限制措施。

5 结语

笔者力求以云南省普洱市为例，对永续发展视角下的地下空间专项规划编制创新要点进行总结。基于永续发展的理论框架，普洱市地下空间开发利用专项规划从理念、方法、技术三个方面进行创新。首先，规划以“多规衔接，统筹规划”的创新理念，强调与上位规划、相关规划、在编规划的系统衔接。其次，采用“总体控制—分类控制—系统整合”的分阶段工作方法，进行定性、定量、定位规划研究。再次，借助“供给侧+需求侧”双向思路预测地下资源利用目标，立足“4+10+24”地下空间规划框架“分类、分层、分区”统筹引导，以“重点+一般”差异化控规编制单元划分为切入系统衔接指引下位控规编制，以规划实施为目标导向建立开发、组织、制度、政策、技术“五位一体”保障体系。笔者希望能够通过进一步地深入样本研究，为滇西南地区中小城市地下空间规划编制提供有益经验。