国外城市社区治理实践对我国政府主导型社区自治的启示

汪 洁

(海南师范大学 经济与管理学院,海南 海口 571158)

社区研究起步于资本主义工业化初期，为解决居住贫困社区的城市弱势群体的住房、治安、环境等问题，政府进行了强力干预，形成了以政府为主导的社区治理模式。二战后，以社区居民、志愿团体和居民自治组织为代表的民间力量不断发展壮大，对公共生活形成了日益重要的影响，成为政府行动的有力合作者，许多国家开始建立政府与社区共治、多种民间力量参与的社区治理模式。20世纪90年代以来，越来越多的国家在实践中认识到，社区治理的目的不仅仅是满足人们的基本生存需求，更应该是建设让公民有归属感和认同感的社群和家园，公民自治的意味愈加突出。随着经济、社会的发展，世界各国已积累了丰富的社区治理经验，为我国社区治理的完善和创新提供了借鉴思路。

一、国外城市社区治理实践

世界各国的城市社区管理各有特色，根据政府的干预强度，大致分三种类型：以美国为代表的自治型模式、以新加坡为代表的政府主导型模式和以日本为代表的混合型模式。

(一)美国的社区治理：公民自治的典型

美国的社区治理被认为是公民自治的典型，政府与社会的责任划分明确，既有分工亦有合作。在社区治理中，政府只是宏观管理者，负责规划指导和资金扶持，具体的社区工作由社区委员会、社区服务顾问团、专业社工、非营利组织、社区企业和社区居民、志愿者具体实施。

在美国，政府对社区治理的引导和影响是通过制定社区运作规则、发展法规和政策，给予社区以财政支持，监督并考核非营利组织的运行等来进行的。目前，关于社区的相关法律在联邦政府层面的主要有《社区再投资法》《国家和社区服务法案》《2000年美国教育目标法案》《授权社区计划和社区项目法》《社区、家长领导行动指南》等。美国各州的法律规定虽然具有一定的独立性且可以有所不同，但为社会公益事业服务的社区非营利组织均可享受免税政策[1]。

社区委员会的主要职能是集合社区成员、任命管理人员、制定社区的发展目标和计划、商议并对社区重要公共事务进行决策等。每个社区委员会最多有50名委员，委员都是兼职、义务的，成为反映社区民意，连接政府和社区的纽带。

社区服务顾问团是社区内部居民的意见整合者和社区方案的主要执行者，负责收集并协调社区委员会主席和居民的意见，执行社区委员会的决策。

美国的非营利性组织是社区居民自治的重要载体，通过表达社区居民意见和在居民中开展服务来发挥它的作用[2]。美国的社区非营利性组织大致分为三种类型：一是以慈善组织为代表的传统的社区服务机构；二是全国性社团，这类组织多有专门的服务群体；三是以满足邻里需要、进行守望相助为宗旨而建立的社区邻里组织。

社区企业是美国社区治理中另一治理主体，包括小企业发展中心、小企业投资公司、社区开发公司和社区微型贷款中心，这些企业通过与政府建立合作伙伴关系，获得资金与政策方面的支持，承担部分原属于政府的社会管理职能。

美国的社区治理中，居民通过社区会议、听证会以及志愿服务等形式参与社区活动，涉及内容广泛，包括养老、济贫、环保、教育、卫生等。以志愿服务为例，据美国国家和社区服务组织的统计数据，2014 年约有6280 万美国人参加志愿服务。历年统计数据表明，志愿者人数的比例在美国人口中占27%[3]。志愿服务文化在美国社会的发扬除历史精神外，在很大程度上还得益于政府的倡导和鼓励。例如，美国政府为鼓励和支持青少年服务于社区，在1993 年签署的《国家和社区服务法案》中明确规定，青少年志愿者若每年服务1400 小时可获得政府4725 美元的奖励金，这笔奖金可作为将来上大学的学费或职业培训的费用[4]。

美国在城市社区治理中还体现了鲜明的地域特色，美国最高法院裁定每个社区在不影响区域或国家整体发展规划的基础上，有权决定自己的发展特色[5]。对社区规划和设计，政府无权直接干预，凡涉及社区建设的相关事项，诸如社区规划的编制、土地利用法规的修改及开发计划的审批等，都要通过听证会广泛听取社区居民意见。

(二)新加坡的社区治理：政府主导与政社互动

新加坡政府通过强有力的法律、制度、组织和财力支持对社区建设进行干预。然而政府并不是唯一的治理主体，随着经济发展和西方民主思想的传入，公民和第三方组织成为社区治理中的新生力量，政府支持其合理地分享部分社会治理权力，分担政府职能。

新加坡政府主导、政社互动的社区建设与治理表现在以下几方面：

(1)在社区建设方面，政府是社区和住宅规划的主导力量。新加坡90%的社区公共基础设施建设费用和50%的日常运作费由政府负责。国家住宅发展局有全日制的联络官员负责与各社区居委会进行沟通，负责具体实施政府建屋计划、统筹物业管理，为社区居委会的运行提供办公设施和场所。

(2)在社区管理方面，新加坡通过严密的社区管理组织体系，自上而下对社区事务进行管理。国家层面有国家社会发展、青年和体育部，是社区发展的领导机构，人民协会隶属于社会发展、青年和体育部，是全国社区组织的总机构，属于半官方的非政府组织。区域层面有市镇理事会和社区发展理事会。除政府组织外，基层社区治理组织体系由公民咨询委员会、居民联络所管理委员会、居委会以及其他居民自治组织构成。社区领袖、社区组织和政府、执政党之间的关系密切。新加坡的社区领袖由政府委派，他们的工作属于义务性的服务，政府依托“国家社区领袖学院”等机构，为社区精英提供专业性培训，提高其工作能力，增强其归属感、荣誉感。政府根据构建服务型社区的标准，对各社区组织的业绩进行评估，依据评估结果下拨活动经费。为进一步推进社区资金来源的多样化，政府对投资社区的社会赞助给予支持。比如，社会赞助每增加1新元，政府的社区投入再配套增加3新元[6]。

(3)在社区服务方面，政府议员每周都要接见选民，每周一至两次逐户走访，社区居民可直接向议员反映问题。政府从执政党和民间社会发掘退休的前政治精英、行政精英、知识精英和经济精英，以及在职的但比较热心参与社区事务的各类精英去担任新加坡社会的基层领袖。每个社区内都有一个专业解决家庭问题的服务中心，政府是主要资金支持者，一般通过外包由志愿团体和社区企业来管理，聘请专业社工和专家为居民提供有针对性的帮助。

(三)日本的社区治理：混合型管理模式

日本的社区管理，体现了明显的混合式特征，在政府主导下，町内会、社区民间组织以及社区居民积极主动参与社区事务。

日本基层政府组织包括市、町、村，是日本基层行政单元和社区治理的主体，为本行政区域内的居民提供综合服务。市、町、村内的行政委员会和政府役所是政府参与社区治理的基层平台。行政委员会下设社区建设委员会，负责社区管理工作。政府役所，内设工商、农林、环境、民生、水产等相关课室，工作范围广泛，涉及社区居民个体及社区的各项管理事务。社区管理资金专款专用，来自国库支出金、都道府县支出金、地方让予税和一部分自主征收的地方税，役所资金的使用情况由专门的独立机构进行监督[7]。

在城市社区层面，其自治组织主要表现为“町会联合会”和“町内会”，带有一定的行政色彩，类似于我国的街道办事处和居委会。日本市民许多社会活动的举办是以町为基本单元的，每个町都有自己的自治组织——町内会(自治会)，町内会设有会长、副会长及各类具有专业职能的委员。町内会人员一般由本区域的退休人员及家庭妇女构成，或者由在职人员兼任，大多是义务工作者。町内会的活动经费来源主要由会费收入、社会募捐、辅助金收入和财产收入构成，其中10%左右的经费由上级政府补贴，其他90%的构成分别是会费收入约占60%左右，社会募捐、辅助金收入和财产收入占 30%左右[8]。为提高町内会之间的联系和合作，町内会与邻近町内会共同组建“町内会联合会”，自下而上最终组建全国性联合会。

作为日本社区民主自治的主要组织载体的町内会兼有居民自治和行政辅助职能。其自治职能包括：(1)举办会员联谊活动；(2)开展互助活动；(3)开展防灾演练，应对突发灾害；(4)组织居民做好环境卫生；(5)管理宗教设施、举办祭祀活动；(6)代表居民与政府沟通，反映居民利益诉求。其行政辅助职能包括：(1)传达行政指令；(2)根据相关行政部门的委托，负责部分社会福利、社会救济事务；(3)协助行政部门做好其他工作。

1998年，伴随着《特定非营利活动促进法》的出台，日本的非营利组织快速发展，迅速成长为居民参与社区发展的另一重要平台，居民通过参与社区非营利组织、社区志愿者组织，增强了公民意识和自治意识，提升了对所居住社区的归属感。

二、我国政府主导型社区自治的形成与局限

改革开放前，我国城市基层社会管理体制的特征主要体现为以 “单位制”为主、以 “街居制”为辅，国家通过一个个相对封闭独立的“单位”来管理内部职工，通过街道、居委会来管理其他没有固定职业、工作场所的社会闲散人员，从而把城市全体社会人员都纳入其管理和控制体系。改革开放后，城市的个体、私营经济不断涌现，农村富余劳动力大量转移至城市，同时，国有、集体企业失业和下岗人员逐渐增多，原来由“单位”所承担的社会管理和服务职能逐渐剥离，造成城市街居组织出现了严重的职能超载。此种情形下，“街居制”改革的必要性逐渐凸显。1986年，民政部首次提出“社区”这一概念，到20世纪90年代社区建设和社区管理在全国范围内广泛开展起来。我国城市社区先后探索出几种有代表性的社区治理实践模式，包括以“沈阳模式”为代表的社区自治模式、以“上海模式”为代表的政府主导模式和以“江汉模式”为代表的混合模式。然而，在自上而下延伸行政权力的惯性下，政府大包大揽社区建设与管理的一切事务，制约了社区的自我管理和自治功能，表现出严重的行政化倾向。之后在全国范围内迅速推开的网格化，其管理通过管理模式上的创新对社区基本要素进行重新组合，运用科层理念和全新的治理技术，在打造“数字城市”、创新社会管理体制以及规范城市管理服务等方面发挥了重要作用，然而，本质上仍然是技术治理背景下行政科层化力量的进一步强化，显现出一种以政府包办与社区动员为主的治理逻辑，社区自治机构的自主性受到严重制约。由此可见，社会力量的不足导致在短时间内难以承载社区居民自治的建构任务，国家行政力量仍是城市社区自治的核心力量，政府主导型社区自治模式作为我国城市社区治理的基本模式将在当前及以后相当长时期存在并运行[9]。

政府主导型社区自治的存在具有一定的合理性和必然性，对于推进基层社会治理和维护社区居民公共利益具有重要作用。首先，政府通过制定法律和政策，保障和规范社区居民自治活动，促进城市社区自治组织的发展，为社区建设和居民自治创造良好的环境。其次，政府以社区居民自治为导向，依托社区这一平台，激发社区成员参与的热情，通过整合和利用社区各种资源，了解社区成员的合理需求，为其提供有效服务，满足社区成员不断变化和日益多样的需要，以增进社区的公共利益。

然而，政府主导型社区自治也存在着一定的局限。首先，政府主导型社区自治导致了自治力的萎缩，社区居民自治参与意愿不强、参与能力不足。其次，这一自治模式需要政府花费大量的人力、物力和财力对社区自治进行干预和指导，导致较高的行政成本，同时，还需要政府拥有充足的资源、合理高效的资源分配能力以及进行有效社会整合、社会构建的能力。第三，从当前实际情况来看，国家行政权和居民自治权的权力界限仍难以明确，而政府主导型社区自治模式的持续可能会进一步模糊其边界。

三、国外城市社区治理实践经验的启示

社会变迁决定了社会治理模式的更迭，不同社会发展阶段中出现的社会治理模式都是因为适应社会现状和生产力水平而得以阶段性存在。我国当前的政府主导型社区自治的存在是历史环境、文化传统和现实条件等众多因素共同作用下的结果。从长远来看，城市社区居民自治仍是社区治理模式的未来发展方向，所以应对当前的政府主导型社区治理模式进行调整，借鉴国外城市社区治理的实践经验，进行符合我国国情的社会治理的改良。

(一)合理界定政府管理与社区居民自治的边界，转变政府职能

为推动城市社区治理的良性发展，基层政府应积极推动政府管理职能向服务职能的转变，充分让渡社区自治空间，减少对居民自治的干预，将部分行政权和社会服务职能逐渐下放，从具体事务的管理者转变为法规政策的制定者、社会矛盾的协调者和治理问题的中介者，加强与社会各主体间的互动合作。

政府职能的转变体现在两方面。一是还权于市场。政府应集中精力致力于维护和培育公平、高效的市场环境，通过有效放权和加强监管真正发挥市场机制的纠错和优化作用。二是还权于社会。当社会组织有能力和意愿承接政府的部分职能时，政府可通过补贴、奖励或项目委托管理等形式来引导和扶持其承接部分社会公共事务，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务的社会化。

(二)城市社区治理亟须提升法治能力

发达国家城市社区治理的法治化发展得相对成熟，政府制定了相关法律法规去调整社区内各个组织、各个家庭及居民之间的关系，对其行为予以规范，确保各社区治理主体的合法权益。比如，为促进社区自治，日本政府制定了《地方自治法》《城市规划法》《特定非营利活动促进法》等，美国政府制定了《住房和社区发展法》《国家和社区服务合作条例》《社区再投资法》《社区噪音控制法规样本》《家庭宠物限养法》等多部关于社区发展建设和管理的法律规范，将社区治理纳入法治轨道。

目前，我国的社区治理法治化建设薄弱。我们应借鉴国外先进社区治理的实践经验，提升我国城市社区治理的法治能力。首先，应补充和完善社区自治的相关立法，明确居民自治组织主体的社区居委会同街道办事处、社区党组织、网格以及其他群众组织，比如业主委员会、物业管理委员会等的关系，科学合理界定它们的职能、角色和性质；其次，强化政府在权限范围内依法行政，改变过去行政命令布置任务的方式，采取民主法治的方式指导社区居委会的工作，政府应将社区自身能管的事务交还给社区，扩大社区自治组织的自主权。第三，完善社区的法律救济制度，落实现有的社区驻点律师制度，引导社区居民合法理性地表达自己的利益诉求，保障社区居民民主参与、群众自治权利的真正落实。

(三)整合社区资源，构建多元协同的社区治理结构

社区治理模式的重塑标志着政府不再是社区建设和管理的唯一主体，自上而下命令式、动员式的管理应被权力共享的多元主体协同治理所取代。社区多元治理主体应包含社区党委、社区居委会、辖区单位、社会组织及社区居民，通过整合社区积极力量共同参与社区发展和建设，充分发挥社区的能动性和自主性。

首先，发挥好社区党组织政治领导、利益协调和价值引导的基本功能，支持居委会依法自治，动员社区积极力量整合利用社区各要素，通过民主协商满足居民的利益诉求，引领社区居民自治。

其次，培育和提升居委会自治能力。完善居委会内部治理结构，把具有不同专长和资源动员能力的居民吸收到社区专业委员会内，为其充分参与社区事务扩大参与渠道；科学界定居委会的职能、职责，为居委会“减负”，减少居委会的行政事务承担；解决居委会财源问题，实行“权随责走、费随事转”，若政府需要社区居委会协办相关事务时，经费应按规定下拨至居委会专款专用。

第三，积极引导辖区单位利用本单位的资源和优势为社区提供人力、物力和设施等支持，针对社区居民提供相关服务，推动共建、共创、共享，充分调动辖区单位参与社区治理的积极性。

第四，培育发展社区社会组织。降低准入门槛，加大政策扶持力度；设立社会组织公共服务中心，积极承接政府公共服务、为各社区社会组织的交流、合作搭建平台；对社区社会组织进行监管，完善评估模式，将社区居民的利益诉求在社区社会组织的服务绩效中体现出来，还可采用第三方独立评估方式进行专业评估，提高其社会认可度和公信力。

(四)培养社区共同体意识，完善居民有序参与

共同体意识的培养首先要挖掘社区共同利益，当居民意识到参与社区活动可以解决问题、保护自身权益，居民才会有热情去参与社区事务。比如，美国的社区活动通过共同利益吸引社区居民积极参加。社区委员会对收集来的居民意见和要求进行整合和论证后向政府提出正式建议，通过社区听证会、社区专业委员会的委员竞选、志愿者服务以及每年4月到10月的丰富多彩的街坊节活动，满足社区居民的生活及精神需求。

其次，建设社区文化，体现社区特色。我国的社区文化活动参与人以老年人为主，形式内容较为单一，多是一些文体娱乐项目，缺乏新意和真正的文化内涵，难以体现社区文化建设的差异性和特色。为促进社区文化建设，我们可学习借鉴国外社区一些比较成功的做法。比如，日本于20世纪60年代开始的社区营造活动并非是庞大的社区建设工程，而是针对不同社区议题的具体行动，其目的是挖掘地区传统文化潜质、保持地域的多样性和独特性。古川町作为日本历史街区营造的典范，其成功被认为主要源于四个方面：全民参与、木匠文化的传承、“老规矩”的形成和条例化以及传统节日和习俗的延续。

第三，引导和鼓励居民参与社区建设和管理。政府要确保对社区公共基础配套设施的规划和投入，为社区居民参与社区活动提供一定的活动空间。同时，积极推进公民意识的培养，可通过各种宣传教育活动和一定的激励措施吸引、鼓励社区居民参与各类社团组织、志愿者组织，提高社区居民参与的广度和深度。拓宽居民参与社区公共事务的渠道，在社交媒体日益普及的今天，社区可广泛运用QQ 群、微信群、社区论坛等形式组织社区活动、发起公共话题讨论，方便社区居民参与治理。