政府-平台-用户：构建一体两翼短视频优化治理体系*

□文│关萍萍

联合国互联网治理工作组对“互联网治理”给予以下定义：是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用，指定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案。[1]这一定义为我们明确了基于移动互联网技术发展起来的短视频行业治理的主要主体、原则与思路，构建“政府-平台-用户”的优化治理体系，以政府治理为体，以平台规范与用户自律为两翼，一体两翼、三方协同，共同创造健康的短视频内容环境。

一、互联网技术变革带来短视频优化治理的新思路

互联网自诞生就以自由开放、共建共享为典型特征，依托移动互联网技术的短视频平台更是为每个用户提供了随时随地进行视频生产、上传与传播的便利条件。短视频生产主体微观化、内容多样化、传播高频化等特征增加了短视频管控的难度，这一切都倒逼监管机制的变革。具体表现在以下三个方面。

1.治理对象发生转变

互联网技术的去中心化、用户创造内容等特性导致短视频平台的利益主体多元化。根据中国互联网络信息中心发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2018年12月，我国短视频用户规模达到6.48亿，用户使用率为78.2%。[2]这些用户既有主流媒体及党政机关，也有品牌企业，更多的是自媒体和普通视频爱好者。同时，技术赋予普通用户更多的权力，包括内容的生产权、传播权、把关权、渠道的控制权等。用户被赋予的权力，不仅仅是参与的权力，更是民主与变革的可能性的增大使得用户生产内容（UGC）模式下的新媒体形式获得重要发展空间。[3]因此短视频行业治理既要涵盖多元化的主体类型，又要兼顾用户权力的分散化。已有的互联网视频内容监管政策对监管对象的定义有不同称谓，如互联网信息服务、互联网文化产品及其服务、互联网视听节目、互联网出版活动等，侧重信息服务提供者、经营者等传播组织层面及其经营性行为。对于用户个体的监管，国务院曾定义过“非经营性互联网信息服务”[4]已经不能适用于当前短视频平台的个体用户行为。当前针对用户个体层面的管理主要依托短视频平台对用户账号进行实名认证管理，具有间接性和滞后性。多元化的利益主体需要搭建一套能够兼顾多元利益、鼓励多元参与的系统性、前瞻性的治理体系。

2.治理手段需要升级

现有的短视频内容管理主要以许可证的方式，对非经营性互联网信息服务则采用备案管理制度，同时辅以内容审查、年检制度和公众监督举报制度的管理方法。[5]其监管手段多以内容渠道为抓手，通过界定可传播的内容标准、加强内容审查、把控平台传播效果等方式，仍然依循“传统规制体系的物质基础——频谱的稀缺性和生产分发流程的组织化”[6]来实现前端、中端、后端多环节管理。然而，互联网技术以大数据与算法为信息把关人，其效率大大优于人工操作，企业在追求效率的同时不可避免地带来诸如过度偏重资本与利润、纯粹以用户偏好为标准而忽视价值导向与社会责任等问题。已有的治理手段不仅无法有效监控层出不穷的移动传播平台，而且因为用户随时随地上传，且内容多样、数量巨大，很难界定审核标准与方式。再加上互联网的跨区域、跨行业、跨部门的特点，不同地区因其历史传统、政治文化、经济水平、社会形态等方面存在的差异，在互联网内容监管的政策价值理念、意识形态、利益取向、监管目标等方面很难相互借鉴，增大了内容监管的复杂性，导致政府失灵现象。“互联网需要偏离传统的自上而下的规制权威，需要走向有更多共识的治理空间，以及更加灵活的自我规制和自我治理”。[7]必须探寻符合互联网技术逻辑、有效应对技术革新的新型治理手段。

3.突显核心价值导向的紧迫性

为了更有效地获取用户偏好、争夺用户资源，短视频平台依赖人工智能编辑技术对内容进行选择、审核与传播，根据用户数据和内容标签计算两者的匹配程度，精准地为用户推荐信息，点击量、点赞量越多，内容位置就越靠前。同时，短视频平台的编辑权普遍交给专业层次参差不齐的新媒体人员，导致平台型媒体不再是内容的生产者与主要把关者，只是内容聚集与展示平台，是内容生产与传播的工具与渠道。大量平台型媒体以此为理由拒绝为平台内容负责，如今日头条的张一鸣就认为该平台是技术公司不是媒介公司，不承担价值观的拷问，[8]妄图以此逃避社会责任。这类问题正是技术带给人类价值体系的挑战与预警，突显了互联网时代核心价值导向的紧迫性：技术不是价值中立的工具，而应以人的根本需求与价值追求为目标，算法必须有价值底线。习近平总书记提出，移动互联网已经成为信息传播主渠道，在全媒体传播格局的构建中，“正能量是总要求”，“要用主流价值导向驾驭‘算法’，全面提高舆论引导能力”。[9]短视频的优化治理体系必须明确价值理念，突显核心价值的导向作用。

应对互联网技术发展带来的新挑战，短视频治理需要构建基于政府、平台、用户三方的优化治理体系。其中政府为“体”，作为顶层设计与政策制定的权威主体，负责核心价值导向与政策供给；短视频平台和用户为两翼，平台担负技术的价值规约与内容监管、风险控制，用户则要加强自律和相互监督。发挥政府、平台和用户三种主体不同功能而实现整体性治理的目标，不是传统模式中单一政府主体的孤立治理或仅仅依靠部分社会力量的有限治理，而是三方协同、功能集成、能量互补的整合治理。这是一个复杂的系统工程，需要三方准确定位自身在治理体系中的位置与作用，把握内在协同关系，实现心往一处想、劲往一处使的合力效应。

二、优化治理之体——政府：及时应对行业变化升级治理手段

为应对互联网内容产业的大发展，我国互联网内容监管体系不断完善，管理思路不断跟进互联网技术发展及其内容生产与传播的新特征，然而互联网自下而上的技术特性与媒介特征要求政府不断更新治理思路与手段。要建构“一体两翼”的短视频优化治理体系，政府需要明确自身的主体领导地位，从宏观统筹层面积极推进治理体系的创新与治理手段的提升。

1.以加强核心价值引导为要义，坚实治理根基

短视频内容生产的个体化与手段的便利性带来价值风险，诸如虚假信息、传谣、假冒伪劣产品销售，以及暴力、低俗、涉及危险动作、未成年人上网成瘾等问题层出不穷。政府治理的顶层设计中就要突显社会主义核心价值观的导向作用，从整体上提高网络用户的媒介素养。特别要关注和疏导那些容易受问题视频影响的重点群体的心理需求，把互联网打造成对内对外推广正面价值观的平台，减少内容安全事件的危害与冲击。

2.注重发挥多元主体的积极性和参与性，构建协同治理机制

互联网技术带来用户主体的分散化，也意味着相关主体的利益多元化，需要治理手段更加多样化且更具针对性。升级治理手段，意味着政府需要在发挥治理主导性作用的同时，为协同治理体系的建设提供合作机制，充分调动行业管理与技术人员、学界研究专家、行业协会成员以及公众等社会多元主体的积极性。

3.抓好法规制定、制度安排和政策供给的顶层设计

坚持问题导向，积极与平台方、用户群体约谈、调研，随时把握产业发展动向，探讨新问题、新挑战，从多方利益角度出发，丰富治理手段、细化治理措施，以提高政策治理的针对性。

三、优化治理之翼——平台：划定价值底线并构建内容监管与风控体系

平台方作为中观规约层面，承担着平台运营、技术改进、内容呈现以及市场发展等重要职责，是链接政策规制与产业繁荣、技术提升与用户使用的桥梁，因而是体现治理效果的关键主体。要达成优化治理的终极目标，平台需要上承国家核心价值导向，下传用户内容生产的价值传播，以算法技术为核心价值观保驾护航。

1.划定算法的价值底线，实现价值导向常态化

技术既然是一种工具的社会应用，就必然具备价值关涉。在马克思看来，技术既是人的实践性的体现，也是人类社会关系的整体显现。因而，技术包括了价值层面的要素。[10]就短视频平台而言，“用户第一次使用某平台或某应用，尚未产生任何用户行为、没有精准的用户画像的时候，平台向用户推送什么样的信息就代表了平台有怎样的价值观”。[11]短视频平台要划定算法的价值底线，就需要上到高层管理者下到普通技术人员都要彻底澄清算法价值中立的错误认识，要认识到互联网的程序、协议以及由此产生的应用行为并不是和规制分离的，它们本身就是规制的一部分。这就要求平台开发者和运营者要加大投入不断改进算法，突出优质内容和正能量价值引导，优先推荐更符合用户兴趣的正能量作品，放大优秀作品的影响力、感染力，从而实现价值导向的常态化。

2.加强内容监管与风险控制体系建设

平台方要成为短视频优化治理体系的两翼之一和重要主体，就不能仅仅在口号上强调企业的社会责任，更需要从操作层面提出治理思路，全方位构建内容监管与风险控制体系。第一，从源头筑起内容监管和风险控制的系统工程。利用大数据技术提取触法违德的关键词和图片，做好机器识别和前置拦截，同时设置用户监督、投诉等功能，尽可能地覆盖更多价值擦边球问题。第二，为了弥补机器审核的不足，平台需要建设一支高学历、高政治素养、多语言背景的审核编辑队伍，以人工审核放大人工编辑在推送中的反算法干预，以层层审查机制力保所有视频都能做到先审后发。第三，进一步落实未成年人保护机制，加强过程监控。2019年1月9日，中国网络视听节目服务协会正式发布《网络短视频平台管理规范》及《网络短视频内容审核标准细则》，明确规定“网络短视频平台应当建立未成年人保护机制”。[12]各大平台需要严格执行规范条款与审核标准，对视频进行分级管理，严格过滤未成年人可能看到的视频内容，同时借助业界、学界与家长的力量，开展相关技术培训和提升数字素养等活动提高视频用户的防范能力。

四、优化治理之翼——用户：构建自律与相互监督机制

短视频平台具有典型的“用户创造内容”的互联网信息生产特征，用户通过移动端智能设备或电脑终端，自己决定生产何种内容，以及上传、传播内容的平台渠道。这使得全球互联网治理都认可自我规制的有效性，互联网本身的特征使自我规制优于立法监管，“在内容让消费者自由选取而不是由传播者强加的环境里，自我规制似乎是合适的，自我规制不仅在技术上合适，而且在文化上合适，互联网用户被赋予的主动权比较多，因而自我管理的目标是既赋予消费者责任，也赋予消费者权力。”[13]在“政府-平台-用户”三方协同的治理体系中，用户既是先进技术的享受者，也是规约政策的遵循者，用户的自律作用居于突出地位，在传统行政规制不断失效、落后于网络媒体发展的同时，用户的自律起到了很好的规范补充作用。

1.用户要加强自我管理

用户作为微观自律层面，是优化治理体系的最终落地处，用户要积极参与各类网络素养培训以增强对违法违规视频内容的识别能力、抵制能力；同时鼓励平台用户制定并自觉遵守自律公约，如抖音用户制定的《抖音短视频社区自律公约》，号召用户合法、遵纪、守德地使用平台，以自身正气营造清朗网络氛围。

2.用户要承担相互监督之责

清朗的短视频环境需要每一个用户的参与维护，用户不仅要规范自身行为，也对其他用户的行为负有监督之责。用户要主动运用平台方设置的监督、举报、投诉、风纪委员众裁等方式协助平台发现规制违法违规行为和有害信息，全程参与内容管理。针对未成年用户，家长需要主动承担起自律义务，如快手平台上线“家长控制模式”，帮助过滤不适宜未成年观看的内容、关闭直播、打赏等功能。

3.用户社群的组织内管理

短视频用户往往以社群化的形式采取行动，一个视频内容链接着生产者、观看者、转发者、收藏者、评论者等多个用户主体，以及相互关注、点赞、转发等社交行为。用户社群看似虚拟和松散，却往往有内在的行动规约。某些用户处于网络的关键结点位置，在维持社群正常运作、规制其他用户行为等方面具有重要作用。因此要注重发挥关键结点对用户群体的引导作用，鼓励他们积极参与网络安全意识的宣传、规范社群行为，以营造健康清朗的网络社区环境。

注释：

[1] Report of the Working Group on Internet Governance[EB/OL] .http://akgul.bilkent.edu.tr/DNS/WGIGREPORT.pdf，2010-11-02

[2] 2019年第43次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL] .http://www.199it.com/archives/839540.html，2019-02-28

[3] Jin Kim.User-Generated Content (UGC) Revolution?:Critique of the Promise of Youtube[D] .Iowa city: University of Iowa，2010:12

[4] 中华人民共和国国务院.互联网信息服务管理办法[Z] .2000-09-20

[5] 关萍萍.媒介融合背景下网络视频产业政策的内容分析[J] .电视研究，2011(8)

[6] 姬德强，杜学志.短视频规制:国际实践与中国对策[J] .中国出版，2017(16)

[7] [13] 詹姆斯·柯兰，娜塔莉·芬顿，德斯·弗里德曼.互联网的误读[M] .何道宽，译.北京:中国人民大学出版社，2014:125，115-116

[8] 张一鸣：今日头条不模拟人性，也不引导人性，你们文化人给了我们太多深刻的命题[EB/OL] .https://www.huxiu.com/article/174510.html，2016-12-14

[9] 加快推动媒体融合发展 构建全媒体传播格局[EB/OL] .http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/15/content_5374027.html，2019-03-15

[10] 马克思.资本论(第一卷)[M] .北京:人民出版社，2004:195

[11] 李思屈.AI时代的人类精神与价值传播[J] .浙江传媒学院学报，2018(2)

[12] 网络短视频平台规范和内容审核细则发布 节目将先审后播[EB/OL] .http://media.people.com.cn/n1/2019/0110/c40606-30513476.html，2019-01-10