大数据时代的政府与市场关系探讨

程承坪，朱明达

(1.武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072;2.武汉大学 发展研究院，湖北 武汉 430072)

一、引言

如何正确处理政府与市场的关系，既是实务界关心的现实问题，也是学术界关注的热点理论问题。党的十八大以来，党和政府非常重视处理好政府与市场的关系，期望通过处理好政府与市场的关系促进中国经济社会高质量发展。目前关于政府与市场关系的研究，主要有以下四种代表性观点[1-3]：一是“强政府—强市场”论，二是“强政府—弱市场”论，三是“弱政府—强市场”论，四是“弱政府—弱市场”论。上述观点认为，俄罗斯等转轨国家呈现的是“弱政府—弱市场”，改革开放前的中国和苏联等呈现的是“强政府—弱市场”，甚至是“强政府—无市场”，西方某些经济发达国家呈现的是“弱政府—强市场”，中国正由“强政府—弱市场”向“强政府—强市场”转变。上述四种代表性观点主要从政府与市场相对能力强弱角度讨论了两者之间的关系，虽然上述观点可以给人一些启迪，特别是在如何提高政府工作效率方面的论述有较大的借鉴价值。但上述文献抽象地看待政府经济功能与市场经济功能，并认为可以清晰地划分它们之间的界线，从而采取非此即彼的态度。对待政府经济功能与市场经济功能采取非此即彼的态度是不可能处理好政府与市场关系的。事实上，政府经济功能与市场经济功能是历史地变化的，相互间有交集，很难清晰地划分政府经济功能与市场经济功能的边界。因此，政府与市场必须“有机统一、相互补充、相互协调、相互促进”，才能处理好两者的关系。

此外，学术界还有从政府视角讨论政府与市场关系的观点，主要有五种代表性观点[4]：一是反政府干预论，二是有限政府论，三是有为政府论，四是相机抉择论，五是社会嵌入论。上述五种代表性观点，主要基于如何规避政府失灵的视角，讨论怎样的政府行为有利于克服政府失灵，从而有利于政府矫正市场失灵，促进经济社会可持续发展。对于如何克服政府失灵，上述观点有较大的借鉴价值。但是，处理好政府与市场的关系，克服政府失灵只是必要条件，不是充分条件。

本文通过对党的十八大以来政府与市场关系的分析，提出构建有效政府与有效市场的关系是处理好政府与市场关系的根本方法。所谓有效政府，包含三层含义：第一层含义是指法治政府、廉洁政府和服务型政府，它是政府克服市场失灵或缺陷的基础或条件；第二层含义是指政府通过公共政策，克服市场失灵或缺陷，从而使市场富有效率，同时构建完善的社会保障制度，促进社会公平；第三层含义是指政府积极介入市场，帮助市场进一步提高效率，进而提高整个经济社会的竞争力。有效市场既是在法治规范下的自由市场，也是有效率的市场。有效率的市场，有两层含义：第一层含义是指矫正了市场失灵或缺陷的市场；第二层含义是指在第一层含义的基础上，市场效率得到进一步提高。有效政府与有效市场的关系是指，用以人民为中心的发展理念作为根本遵循，形成政府与市场“有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”。

二、政府与市场的关系

国际分工体系在1990年代之后经历了巨大的变化，主要表现为价值链在全球范围内充分扩展、国际分工体系逐步形成[5]。自2012年党的十八大召开以来，为了适应国际形势的变化以及推动经济社会持续健康发展的需要，政府—市场关系的科学构建得到党和政府的高度重视。中共中央总书记习近平同志强调：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展”[6]。

2018年7月国务院修订了《国务院工作规则》，明确要求，建设人民满意的法治政府、廉洁政府和服务型政府。至此，政府与市场的关系形成了三个鲜明特点：一是在强调中国共产党为人民服务宗旨的基础上，提出了以人民为中心的发展理念；二是强调法治政府、廉洁政府和服务型政府建设；三是强调市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。由此踏上了建设有效政府与有效市场关系的新征程，扬弃了之前的“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的政府与市场关系。

构建有效政府与有效市场的关系，应当遵循“两论”。一是“有机论”。有机论是指，在遵循以人民为中心的发展理念的基础上，政府与市场的关系不是对立关系或竞争关系，而是互补关系，是有机协调的关系。二是“发展论”。发展论是指，正确处理政府与市场关系的目的在于推动经济社会高质量发展。换言之，政府与市场关系是否处理好了，其检验的标准在于是否有效地推动了经济社会高质量发展。遵循了“两论”的政府与市场关系，既实现了对某些西方国家、苏联和改革开放前中国的政府与市场关系“对立论”的超越和创新，也实现了对1978—2012年间中国政府与市场关系的超越和创新。这种超越和创新是建立在以人民为中心的发展理念基础之上的，当政府与市场的目的都统一于人民的利益时，政府与市场的矛盾便能得到化解，“有机论”才能成立，“发展论”才能实现[7]。

政府与市场的经济功能既有区别，也有交集，无论是从理论上还是从实践中，我们都无法泾渭分明地区分政府经济功能与市场经济功能。在政府与市场不相交集的经济功能部分，政府与市场固然应当做好各自的工作，但在交集的经济功能部分，就必须由政府与市场协调完成。此时，政府与市场就是促进经济社会发展的互补“团队”[8]。假设经济社会的产出为Z，自变量为政府经济功能X和市场经济功能Y，如果政府经济功能与市场经济功能能够有效地互补，那么∂2Z/∂X∂Y>0。譬如，许多准公共产品或服务，就需要政府与市场共同提供，这样比单纯地由市场或单纯地由政府提供更具有比较优势。我们认为，只有坚持以人民为中心的发展理念，排斥非此即彼的思维模式，才能从根本上解决许多准公共产品或服务不能有效提供的困境。

通过政府的帮助提高市场效率，其前提是政府与市场形成有机协调的关系，其基础是政府与市场相互信任。要打造政府与市场之间牢固的信任关系，一方面要建立可信的政府，防止政府陷入“塔西陀陷阱”；另一方面要按照党的十九大报告的要求，坚持以人民为中心的发展理念，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这样政府的目的与市场的目的才能得到有机的统一，政府与市场才能和谐相处，也只有这样政府与市场之间才能建立牢固的信任关系，政府与市场密切配合、有机协调的局面才会出现，这也是中国特色社会主义政府与市场关系的本质特征，也是最具有生命力的政府与市场关系。这种政府与市场之间的关系，不但有助于促进中国经济社会高质量发展，而且也是中国对世界经济理论的贡献，充分体现了中国智慧。

党的十八大以来，通过积极构建有效政府与有效市场的关系，尽管面临全球经济下行压力和国际形势不确定性加大的严峻挑战，中国仍然卓有成效地朝着经济社会高质量发展的方向迈进，表现在六个方面。一是经济保持稳定增长。2018年GDP突破90万亿元，继续保持世界第二大经济体的地位，并不断缩小与美国的差距。二是经济结构更加优化。服务业主导和消费拉动的经济增长方式显现，2018年服务业增加值占比达到52.2%，2018年最终消费支出对GDP总值增长的贡献率为76.2%，超过了投资和出口对GDP总值增长贡献率之和[9]。三是“放管服”大力推进。2013—2017年先后取消和下放的国务院部门行政审批事项的比例达到了44%，工商登记前置审批事项压减了87%[10]。四是通过对民营企业减税降负和消除各种隐性壁垒，进一步释放了民营经济的活力。五是通过推进供给侧结构性改革，初步实现了经济发展新旧动能的转换。六是落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，将“生态文明”写入了宪法，有效地推动了经济社会可持续发展，生态环境得到了大幅改善，正朝人与自然和谐共生的目标迈进。

当然，当前我国经济社会发展也面临一些重大风险，主要表现在四个方面：一是发展方式粗放落后、经济结构不合理的局面与高质量发展的要求不相适应；二是经济发展面临较大的下行压力；三是区域发展不平衡；四是居民贫富差距仍然较大，给新时代社会主要矛盾的解决带来了严峻挑战。因此，要建立有效政府与有效市场的关系，除了要有正确的指导思想以及科学的制度保障以外，还必须借助大数据等新技术新方法。

三、利用大数据完善有效政府与有效市场的关系

根据国际数据公司(IDC)的报告，2018年中国产生了大约7.6ZB的数据，位居世界第一，预计到2025年，这一数字将增至48.6ZB[11]。可以说大数据时代正在到来，大数据将对政治、经济、社会、文化产生革命性的影响。因此，我们应当充分利用大数据完善有效政府与有效市场的关系。

利用大数据完善有效政府与有效市场的关系，应做好三个方面的工作：一是利用大数据助推法治政府、廉洁政府和服务型政府建设，打造有效政府；二是利用大数据在有效政府的帮助下，建设有效市场；三是利用大数据构建有效政府与有效市场之间有机协调、密切配合的关系，促进我国经济社会高质量发展。

(一)借助大数据完善有效政府

第一，有效政府必须是法治政府。借助大数据能够更有效地建设和监督法治政府。一方面，大数据有利于监督政府履行职能情况，防止政府越位、缺位和不作为。另一方面，大数据有利于健全依法决策机制，包括依法决策、科学决策和民主化决策。

政府依法决策主要体现在两个方面：一是决策要有法律法规的依据，二是决策程序规范化。过去政府决策囿于成本，往往限于少数专家或少数政府管理人员参与，虽然他们对政府政策的把握能力较强，有较高的理论水平，但缺乏广泛的经验基础。借助大数据和互联网，可以在上述决策机制的基础上，广泛征求公众意见和建议，集思广益，既可以扩大决策的经验基础，提高决策的科学性，也有利于促进决策的民主化，使公众更容易理解政府政策、自觉自愿地遵守政府政策。当前，重大决策一定要实行现场或网上听证制度，决策制定之后通过网络及时向公众公示。将来，逐渐过渡到所有的政府决策都应当采取这种措施。

大数据有助于深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法。随着大数据技术的发展，互联网和万物联网的普及，使得行政执法可以被严格地监督，这既可以严格地规范公正文明执法，也有利于堵塞执法的漏洞。借助大数据有助于全面推进政务公开，包括政务内容公开、政务过程公开和政务结果公开，实现政务信息可查询制度，使得政务在阳光下运行。

大数据有助于推进行政体制改革、深化简政放权，促进政府法治化建设。借助大数据打通“信息孤岛”，推行互联网+政务服务，实现部门间数据共享，打通行政部门信息壁垒。将大数据运用到行政决策中，可以通过交叉复现、质量互换、模糊推演等手段，有效统合各方面数据资源，使信息趋于系统化，克服由信息不对称产生的治理难题，促进决策科学化和法治化。我国政府实施的工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”“一照一码”登记制度改革之所以能够快速推进，很大程度上得益于大数据的应用。通过建立项目并联审批平台，形成网上审批大数据资源库，实现跨部门、跨层级项目审批、核准、备案的统一受理、同步审查、信息共享、透明公开，大大简化了办理程序，提高了办事效率[12]。

第二，有效政府必然是廉洁政府和服务型政府。通过大数据把政务置于阳光下运行，将促进廉洁政府建设。譬如，2018年以来，辽宁省沈阳市纪委监委将大数据技术植入纪检监察工作中，依靠大数据分析，发现处置了近13万条疑似线索或问题，避免经济损失1.3亿多元[13]。四川省宜宾市利用大数据建设党员干部违法信息交互平台和纪检监察执纪大数据平台，把工作方式从主动发现转变成被动发现，从被动查找转变为主动查找，解决了工作方式单一、效率低下的问题，提升了工作和审查质量。

管理型政府与服务型政府的差别在于行政理念的差别，政府行政人员是把自己置于管理者地位还是置于服务者地位决定了政府的效能。“为人民服务”是中国共产党的宗旨，中国政府是中国共产党领导的政府，服务型政府是贯彻中国共产党宗旨的逻辑结果。历史的经验教训反复证明，中国共产党什么时候遵循了自己的宗旨，党和国家的事业就会兴旺发达，反之则会遭受挫折。正是基于对历史经验教训的深刻洞察，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。在转变政府行政理念的基础上，通过大数据监督和评判政府行为，有助于促进服务型政府建设。

(二)借助大数据完善有效市场

市场的失灵源自市场三个方面的内在缺陷，一是自发性、自利性，二是盲目性、个人性，三是市场调节的滞后性、间接性。大数据难以改变市场的自发性、自利性和个人性，但可以一定程度上改变市场的盲目性，提高自觉性，缩短市场调节滞后的时间，使市场反应更加迅捷。市场受供求关系的影响，供求信息往往不对称、存在供求反应的时滞，但借助大数据可以一定程度上减少供求信息不对称程度、缩短供求反应的时滞，从而提高市场效率。

第一，大数据有助于提供较为精准的供求信息。随着物联网(IoT)、互联网的普及，以及5G高速通信时代的到来，大数据可以帮助我们获得精准的供求信息，有可能实现以需求定供给，按需生产，从而实现精准供给，使盲目供给导致的损失降到最低甚至于避免损失。譬如，江西省鹰潭市建设了全国唯一一个三张NB-IoT网络和两张EVTC移动IoT，显著提高了该市的IoT效率。

第二，大数据有助于使市场的外部性内部化。由市场产生的外部效应，也会因为大数据技术而得到及时监控，从而使市场的外部性内部化。借助大数据，随着监测制度和技术的不断完善，对市场垄断行为能够加以精准地识别和判断，可以使政府及时采取多种形式，譬如对垄断行为加以分级，分别采取预警、警告、处罚和强制等手段，以抑制和打击垄断，维护市场自由竞争的秩序。

对因信息不充分和不对称而导致的机会主义行为，虽然大数据也不能完全消除这种行为，但可以最大程度地减少这种行为。譬如，大数据有助于消除“柠檬市场”的“劣币驱逐良币”现象。对于由于市场的自发性和自利性而引起的市场波动，可以借助大数据建立市场波动监测系统，及时向市场主体发布市场波动状况信息，提醒市场主体理性地面对市场波动可能带来的危害，及时规避损失。同时，对故意制造市场波动而从中谋利的机会主义行为，借助大数据加以监控，根据危害程度及时预警、警告，甚至采取强制措施加以制止。

大数据时代，可以精准地计算提供公共物品或服务的得失，充分实现外部性内部化，使许多“灯塔”由市场提供。

第三，大数据有助于提升微观经济主体运行效率[14]。现代企业大都有决策支持系统，但现行的决策支持系统仅搜集部分重点数据，数据量小、面窄。企业决策大数据化的基础是企业信息数字化，重点是数据的整理分析。对多维度的数据进行提炼整合，在人为影响起主要作用的上层，提高决策指标的信息含量和科学性；在人为影响起次要作用的基层，推进决策指标的量化，从而完善决策支持系统。大数据决策机制具有客观性和科学性，可以减少人为干扰因素的影响，提高企业决策效率。

优化服务体系的重点是健全沟通机制、联络机制和反馈机制，利用大数据优化服务体系的关键是找到服务体系中存在的问题。首先，加强数据收集，对消费者反馈的信息进行分类分析，找到服务体系的问题，然后对症下药，建立高效服务机制，提高服务效率。其次，将服务方案移到线上，打造自动化服务系统。快速分析、比对消费者服务需求信息，比对成功则自动进入服务程序，实现快速处理；比对失败则转入人工服务系统，对新服务需求进行研究处理，并快速将新服务机制添加至系统，优化和完善服务系统。服务体系大数据化，可以实现服务体系的高度自动化，最大程度提高服务质量和效率。此外，大数据能精确分析客户需求，降低风险，提高研发成功率。产品研发大数据化，可以精准分析消费者需求，提高产品研发质量和效率，使企业在竞争中占据优势。

第四，大数据有助于解决市场经济产生的收入分配问题。对于市场产生的收入分配两极分化问题，在大数据时代可以有新的认识。收入的使用可分为生活消费、投资消费与慈善捐赠消费等。投资消费与慈善捐赠消费对经济社会发展是有益的，而生活消费只要把奢侈消费控制在合理的限度内，公众也是可以接受的。通过大数据、互联网和万物联网可以对个人收入使用状况加以监测，施以科学的税收政策，自动调节个人的奢侈消费水平，从而使收入分配两极分化造成的负面影响降到最低程度。

第五，大数据有助于平衡市场主体短期利益与长远利益的矛盾。市场主体难以顾及长远利益的问题，原因在于时间跨度越大不确定性越大，由此引起的风险则越大，追求当前利益甚于长远利益是市场主体规避风险的行为表现。大数据对降低不确定性的作用，主要表现在制度建设上，通过大数据积累的历史经验和教训，可以帮助我们制定更加科学的制度以应对未来不确定性可能导致的风险。未来风险的降低，有助于市场主体理性地平衡当前利益与长远利益之间的矛盾。

(三)借助大数据完善有效政府与有效市场之间有机协调、密切配合的关系

借助大数据，可以促进法治政府建设，一定程度上克服政府失灵现象，同时也可以一定程度上帮助市场克服失灵现象，提高市场效率。但是同时我们也应该看到，仅仅依靠大数据并不能完全消除市场缺陷及其失灵现象，必须通过政府结合大数据的弥补作用，才能最大程度地弥补市场缺陷、消除市场失灵现象，最大程度地提高市场效率。

第一，建立政府与市场共享的大数据平台，实现大数据的政府与市场共享。在我国的海量数据中，20%是互联网数据，80%是组织数据，而组织数据中的80%由政府掌握[15]。政府掌握的海量数据，一方面要用来提高政府效率，另一方面也要与市场共享，用来提高市场效率。大数据时代数据具有重要的经济价值，政府拥有海量的数据，但一定要防止政府垄断数据使用权，这些海量数据要充分为市场服务、为社会服务，形成新的经济增长点。

第二，构建完善的大数据法治管理体系。法治是国家长治久安最有力的保障，大数据技术的可持续发展也离不开法治的保障。一方面，要加快建立大数据安全审查机制；另一方面，要进一步提升大数据相关法律的可操作性。在《网络安全法》的框架下，制定细则解释和提供判例参考，并加快出台专门的大数据法律法规，赋予大数据法治管理体系在经济、政治、文化、社会领域里的权威性和可操作性，彻底消除大数据社会应用的“灰色地带”。

第三，政府利用大数据监测、分析、调控市场行为，维护市场主体的平等地位和自由竞争的格局，提高市场效率。无论大数据、互联网和万物联网发展到何种程度，有些知识和信息是不可能完全数据化的，而创新严重依赖于这些知识和信息，这些知识和信息只能由分散的市场主体拥有，政府无法取代[16]。因此，政府可利用大数据监测、分析、调控市场行为，通过维护市场主体的平等地位和自由竞争的格局提高市场效率。

第四，在市场需要克服交易费用的障碍、利用集体力量才能提高经济效率的条件下，政府应当由时时“在场”转变为及时“出场”。首先，借助政府力量实现市场主体的合作博弈。正如“囚徒困境”博弈所揭示的机理，在某种条件下市场无法克服纳什均衡与帕累托均衡之间的矛盾，此时如果政府能够及时扮演可信的局外人角色伸出援手，就能够有效地克服纳什均衡与帕累托均衡之间的矛盾，从而实现帕累托效率改进。其次，借助政府力量实现数据利益相关者的“帕累托最优”。借助政府力量降低大数据搜集者、使用者与生产者之间的交易费用，保护他们的切身利益，才能在大数据建设和使用中发挥他们的创造性，提高经济效率。

第五，政府利用大数据监测市场产生外部性的程度，及时对市场进行预警，促进市场行为外部性内部化，从而提高市场效率。

第六，政府通过大数据及时、准确地了解市场需要哪些公共物品或服务，以及准公共物品和服务，促进这些物品和服务的供给与需求精准对接。借助大数据，政府可以明确哪些物品或服务应该由政府提供，哪些可由市场提供，哪些应由政府与市场协作提供，从而提高物品或服务的提供效率。

根据江小涓(2019)的研究，过去一些公共服务职能由于市场失灵原因必须由政府或由政府主导来完成，而在大数据时代，则可以充分利用大数据矫正市场失灵，把部分公共服务职能交由市场来完成[17]。譬如，技术教育服务，其生产具有明显的“鲍莫尔成本病” (Baumol’s Cost-Disease)特点，消费对象有限，不具有规模经济。大数据的出现，虽然不能改变技术教育服务生产的“鲍莫尔成本病”特点，但可以改变技术教育消费对象有限性的局限，使许多受教育者可以在线远程观看教学慕课，从而实现技术教育消费的规模经济，因而这类技术教育服务完全可以交由市场来提供。

四、结论与对策建议

通过对大数据完善有效政府与有效市场关系的分析，得出五点结论。第一，处理好政府与市场的关系是促进中国经济社会高质量可持续发展的根本要求。第二，构建有效政府与有效市场的关系是处理好政府与市场关系的根本方法。第三，要构建有效政府与有效市场的关系，必须认识到政府的经济功能与市场的经济功能有交集，而且两者的经济功能是动态变化的。对待政府与市场的关系，不能采取非此即彼的态度，也不能认为政府的经济功能与市场的经济功能是永恒不变的。由于政府的经济功能与市场的经济功能有交集，要充分发挥两者经济功能的作用，就必须使两者的经济功能充分互补，形成“有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”。第四，只有构建有效政府与有效市场的关系，才能形成政府的经济功能与市场的经济功能“有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”。第五，大数据有助于完善有效政府与有效市场的关系。

根据以上结论，提出三项对策建议。第一，构建有效政府与有效市场的关系，必须贯彻以人民为中心的发展理念。只有在以人民为中心的发展理念的指导下，政府的利益与市场的利益才能有机统一，才能消除两者利益的根本对立，政府经济功能与市场经济功能才能互补，两者才能形成“有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”。在政治建设方面，要用制度体系保证人民当家作主；在文化建设方面，要完善公共文化服务体系，满足人民对过上美好生活的新期待；在社会建设方面，要以保障和改善民生、加强和创新社会治理为重点，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

第二，除了要贯彻以人民为中心的发展理念以外，还必须用科学的制度规范政府行为和市场行为。通过科学的制度规范政府，使之形成法治政府、廉洁政府和服务型政府，克服政府失灵，提高政府工作效率。通过克服了失灵的政府来规范市场行为，矫正市场失灵，提高市场效率。

可通过六项措施建设法治政府：一是政府职能设置科学化；二是政府权责法定化；三是规范政府执法程序，促进政府执法严明；四是促进政府决策公开公正；五是促进政府廉洁高效；六是促进政府守法诚信。从宏观调控和市场监管方面而言，一方面要健全发展规划、投资管理、财政税收、金融保险等方面的法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施；另一方面要清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。

可通过六项措施建设廉洁高效政府：一要牢固树立“四个意识”， 讲政治、严纪律、守规矩，牢牢守住廉洁从政的底线；二要坚决落实全面从严治党主体责任和“一岗双责”，要主动接受人大、政协、社会和媒体的监督；三要转变政府职能，深化“放管服”改革，进一步铲除滋生腐败的土壤；四要坚持不懈纠正“四风”；五要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，保持惩治腐败的高压态势；六要狠抓落实、强化督查，加强督查考核问责。

可通过四项措施建设服务型政府：一是加强党性教育，夯实为人民服务的宗旨；二是完善公共服务职能，满足全体公民最基本的公共服务需要；三是加快推进行政审批制度改革，加强监管工作，建设透明行政；四是规范政府职能，防止政府“越位”“缺位”和“错位”。

第三，要建设有效政府与有效市场的关系，除了要贯彻以人民为中心的发展理念以及有科学的制度保障以外，还必须借助大数据等新技术新方法。换言之，必须通过正确的指导思想、科学的制度保障和大数据等新技术新方法，形成“思想—制度—技术”的有机融合，才能构建良好的有效政府与有效市场的关系。