自然资源资产管理：理论逻辑与改革导向

严金明，张东昇，夏方舟

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

自党的十八大以来，自然资源资产管理在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等诸多政策文件中被反复提及和论述[1-3]，党的十九大报告更明确提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，表明自然资源资产管理已然上升为前所未有的国家战略层面[4]。自然资源部的成立，进一步彰显了自然资源资产管理迫在眉睫，表明其必然成为强化国家治理能力的重要标志、加强生态文明建设的核心抓手和助推高质量发展的关键平台。

自然资源资产可以界定为基于自然资源之上衍生的，具备国民福利预期、成本和价值能够货币化计量的自然界各种物质财富要素[5-7]。自然资源资产管理即是按照约定的方式、条件、要求及限制，对自然资源资产实施计划、组织、经营、协调和控制等综合性活动，以期提升价值、降低成本、增加福利的系列过程[8-10]。其概念的提出，是对过往一段时期权利模糊、忽视价值、粗放利用、无序经营、缺乏监管等自然资源资产管理问题的反思和对未来多维、绿色、高效、安全、品质、有序的自然资源资产管理方式的展望[11]。实际上，自然资源资产管理面临着众多理论和实践难题，如何界定和确立自然资源资产权利、如何显化和评价自然资源资产价值、如何实现自然资源资产的安全保障和品质经营、如何实现自然资源资产的系统管理和综合监督等诸多问题依然悬而未决。此外，既有研究主要集中于自然资源资产产权理论[12]、价值与资产核算[13-15]、可持续发展理论和资产管理[16]等自然资源资产管理的各个子系统，且主要关注土地、矿产等各类单一资源资产，缺乏对于自然资源资产管理理论逻辑的系统梳理和宏观建构[17-18]。基于此，本文从自然资源资产管理相关理论出发，系统构建自然资源资产的权利、价值、经营和管理的理论逻辑框架，并据此提出自然资源资产管理三维立体多权化、生态价值具象化、安全品质六量化和系统监管综合化的未来改革导向，以期为推进自然资源资产管理的体系重塑提供参考。

2 自然资源资产管理理论逻辑

新时代自然资源资产管理中，迫在眉睫的基础起点问题是自然资源资产涉及哪些群体、何种权利以及如何保证权利实现，关键支撑问题是自然资源资产到底有无价值、如何显化和具体评估，核心抓手问题是自然资源资产如何协调保护和经营，同时实现底线保障和高品质利用，重要保障问题是自然资源资产应当如何监督和管理、防止无序和混乱。因此，本文尝试构建“权利—价值—经营—管理” 的理论逻辑体系框架，以探索解答自然资源资产权利明晰、价值显化、经营安全、利用品质和管理有序中的诸多理论问题。

2.1 自然资源资产权利的理论逻辑：对象内涵与实现要求

2.1.1 自然资源资产的权利对象内涵

马克思产权理论的“权利束”观点认为，权利是一个可以统一也可以分离的概念[19]，因而自然资源资产权利不仅仅涉及所有权，也包括资格权、使用权、管理权等一系列权利。其中，所有权是所有制的法律表现，所有权形式的正当性应当由生产方式的必然性来说明。中国社会主义政治和经济制度决定了自然资源资产所有权的公有性质，《宪法》更明确规定自然资源归国家所有（全民所有）和集体所有。同时，自然资源资产的价值不仅仅取决于占有者的劳动投入，更受到全社会共同劳动投入的影响，其收益也应继续为全社会所拥有，理应由享受所有权的国家和集体进行统一管理和利用。参考马克思的个人所有制理论，为了既保证土地社会化占有以适应社会化生产的需要、又确保集体成员对生产资料所有权的实现，应当摈弃主张公有而实际上无主所有的虚化所有制，深化探索集体成员个人所有制的具体实现，也就是分离出既体现社会化占有、又确保成员权利的自然资源资产资格权，以确保成员的基本福利底线[20]。此外，马克思产权理论进一步分析了土地国有基础上的所有权与使用权、占有权分离，认为不存在土地私有产权，但仍然存在着对土地的私人和共同的占有权和使用权。类似地，由于所有权专属于国家和集体所有，具有不可让渡、不可处分的特点，当自然资源资产所有权归国家（全民）和集体所有时，仍然可以存在私人个体或共同的使用权（经营权），既能保证公民合理利用获得收益，更能有效提高资产利用效率。值得注意的是，国家和全民并非标准的权利主体，无法行使其所有权利，从而出现权利主体虚化的问题，此时可参考公共信托理论观点，将政府作为所有者的受托人，接受全体人民（包括集体）的委托以政府来管理自然资源资产，即自然资源资产的管理权归政府所有[21]，从而解决了西方私有产权理论无法解决的海洋、大气、水、野生动植物等公共性较强、难以分割的自然资源资产管理问题。

2.1.2 自然资源资产的权利实现要求

2.2 自然资源资产价值的理论逻辑：价值显化与评估实现

2.2.1 自然资源资产的价值显化理论内涵

劳动价值论认为，没有凝结人类劳动的自然资源资产并不具备价值，然而随着生产力的提高，自然资源资产稀缺性逐渐体现，资源浪费与环境恶化问题随之显现，自然资源资产无价值论的观点逐渐为人们所摒弃。供求价值理论认为，自然资源资产的价值源于人与自然环境之间的供求关系。一方面，自然资源资产具有能够满足人的需要的物质属性，另一方面，其有限的数量对人类需要增长来说又具稀缺性，这种供求关系的存在决定了自然资源资产价值存在的必然性。生态系统服务理论认为生态系统为人类福祉提供了生态系统产品和生态服务功能[24-25]：首先，自然资源资产作为人类生产、发展所需的产品而具有经济价值，自然资源资产既是人类（消费者）需要获得以满足生存、发展需求的产品，也是生产者需要获取以保证生产的生产要素[26]；其次，自然资源资产还具有重要的生态价值，一方面各类自然资源资产互相作用，共同维系着人类赖以生存的生态系统的稳定性和可持续性，另一方面，自然资源资产作为人类文化、历史、景观的载体和优美自然环境的组成部分，能够满足人类对美好生活、文化、娱乐的需求，从而具有更高层面上的生态价值[27]。

2.2.2 自然资源资产的价值评估实现要求

由于自然资源资产空间分布的异质性和价值组成的复杂性，且受到长期以来自然资源资产无价值理论的影响，其市场价格机制并不成熟、相对价值也较为模糊，因而要具体显化自然资源资产价值亟需科学合理的评估理论支撑。对于权利明晰、市场成熟的自然资源资产而言，基于市场供求关系形成的价格能够很好的代表其作为产品或生产要素的价值，因此可以使用普通商品价格评估的方法进行价值核算，主要包括收益法、市场法和成本法等，抑或是参照实物期权理论，将自然资源资产视为一种期权，使用现金流净现值和期权价值进行自然资源资产价值估计。而对于权利不尽明晰和市场不尽成熟的自然资源资产，尽管其本身价格机制扭曲，但市场中其相关产品的价格却可能是有效的，因而可以基于具有相同功能或效用的替代产品进行价值估计，相应方法包括旅行成本法、内涵价格法和市场成本法；如无法找到替代产品，则需采用构造假想市场的方法进行价值估计，如参考消费者偏好理论，对消费者支付意愿进行比较和排序从而衡量自然资源价值[15]。此外，通过资源资产税（费）、相关财政和政策也能实现自然资源资产价值评估，例如通过各类矿产资源开采税费、绿色国民经济核算等对相关自然资源资产价值进行具体评估。

2.3 自然资源资产经营的理论逻辑：安全保障与高品质利用

2.3.1 自然资源资产的安全保障

区分于其他资源，自然资源是人类生存和社会存续的必需品，因而在自然资源资产经营的过程中，应当优先确保资源资产安全。首先，自然资源资产利用应充分保障粮食安全。农业劳动特别是粮食生产，是其他一切劳动得以独立存在的自然基础，而耕地资产是构成粮食安全保障最基本、最重要的“底量”。在人口占世界总数1/5的中国，如何解决粮食安全问题、如何设定农用地存量底线、如何约束农业人口流失和土地非农化趋势，是自然资源资产经营需要考虑的必要前提。其次，生态安全问题也不容忽视。尽管生态空间的重要性以及自然资源资产对其稳定性的重要意义早已成为共识，但由于生态空间功能复合型和转用廉价性，在自然资源资产经营过程中，生态空间仍然极易受到城镇、农业空间内部的生产活动的占用或干扰。因而自然资源资产经营亟需识别具有关键意义的元素、位置和联系，设置关键生态“底量”以保证生态过程，以确保生态基础福利和生态服务增值。此外，自然资源资产经营中仍然面临社会稳定、资本投机等诸多风险。自然资源资产的权益分配直接关系着社会整体财富的流动，其经营实际上是对自然资源资产权益和价值再分配的过程，通过经营导致的自然资源资产价值提升也将吸引更多投机资本的涌入，可能引发资本垄断、分配失衡、社会矛盾激化等诸多风险，因而自然资源资产经营应当合理预测和规避风险以确保安全。

2.3.2 自然资源资产的品质经营

杂文和漫画，还有相声，三者相通，都是批评的艺术，也都是正能量。三者都像猫头鹰，使有些人不待见。其原因是有些人眼光短浅、胸怀狭窄，而与这些艺术本身无关。批评的艺术，如同悲剧，比喜剧更深沉，震撼力更强大。我爱看漫画，爱听相声，也爱鼓捣杂文，但批评艺术的造诣尚欠火候。因此，应当时时自我提醒：“革命尚未成功，同志仍需努力。”

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”所谓高质量发展，就是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。根据需求层次理论，人类需求将不断提升，随着经济产出不断提高，人们会更为关注伴随社会总体财富增加而来的生态环境恶化、生产效率低下、社会公平破坏和经济结构扭曲等问题的解决，因而迫切需要高效、和谐、生态、开放、可持续的高质量发展方式转型。在这一过程中，自然资源资产经营方式的转变至关重要：首先，自然资源资产经营本身就是国民经济和生态系统的物质源泉，与人类生活息息相关，其“存量”即体现了综合的经济、生态、社会和文化价值；其次，自然资源资产在经营中同时具备短缺瓶颈的“资源约束”和丰裕数量的“资源诅咒”，更在不同区域体现出极大的“禀赋差异”，亟需系统平衡自然资源资产经营“数量”、“质量”和“结构”，从而实现经营模式创新、技术突破和结构优化；最后，高质量发展、高品质利用本身也是具备不可再生性的自然资源资产经营的发展方向，粗放低质的资源经营方式不仅会导致当前成本过大，更提高了未来发展的成本，还降低了效率，破坏了自然资源资产经营“流量”的可持续性[28-29]。

2.4 自然资源资产监管的理论逻辑：系统管理和综合监督

2.4.1 自然资源资产系统管理

20世纪70年代末至80年代初以来，为破解传统官僚制自身机构膨胀、财政开支加大的困境，世界各国在新公共管理理论指导下，纷纷掀起以调整政府职能、创新管理方式和实行分权改革为核心的行政改革。然而，新公共管理主张的授权和分权模式，尽管在一定程度上解决了官僚制度效率低下问题，但也导致了政府机构和管理职能的碎片化、行政效率下降、行政资源浪费、部门权威降低等问题，反而增加了治理活动的复杂性。因而当前整体性治理理论不断受到推崇，强调通过整合分散碎片化的手段重塑政府与客户之间的关系，使得外部性成本内部化，更能提高政府的灵活性和服务性[30]。因此，自然资源资产管理应当不断加强政府内部部门、层级之间以及政府和社会之间的合作，解决管理体系碎片化问题，统一行使全民所有自然资源资产管理，统一履行所有权职责、统一开展资产评估、统一管理资产处分、统一调节收益分配，提升自然资源资产管理的系统性。

2.4.2 自然资源资产综合监督

在权利系统集中化之后，同样容易产生资源挥霍、权利泛滥、腐败滋生、利益流失、收益独占等各类问题，因而作为接受全体人民委托代理自然资源资产管理的机构，政府应当接受“全民”的监督[31]，以规避“名义上全民所有，实际上谁管理谁拥有、谁受益”的现象[32]。首先，监督机制能够“及时纠错”，解决现存自然资源资产管理中存在的诸多问题，纠正自然资源资产使用者及管理者的不合理行为；其次，监督机制能够“提前纠偏”，自然资源资产往往难以通过事后措施进行补救且纠错成本高昂，因而应通过实时监督实现有效预警和规避未来风险；最后，监督能够实现“权力倒逼”，通过全过程、全空间和全要素的全面综合监督约束，倒逼自然资源资产管理中公权的权力边界，杜绝自然资源资产成为实质上的“地方所有”或“领导所有”。

3 自然资源资产管理的改革导向

在“权利—价值—经营—管理” 的理论逻辑框架下，上文试图回答的是“为什么”，然而在自然资源资产管理具体实践中还需回答“怎么做”，也即是如何切实落实多项权利、促进多元利益实现，如何具体显化资产价值、维护调节分配公平，如何稳妥保障资产经营底线安全、优化编制高品质资产负债表，如何系统统一自然资源资产管理、实现资产的有序监管。

3.1 三维立体多权化

为了保障自然资源资产权利的完整性、明晰性和稳定性，亟需进一步在三维空间尺度上，拓展完善自然资源资产统一登记制度。首先，应通过基础信息调查和法律制度建设保障权利完整性，明确各类自然资源资产权利的价值表达和权能划分，以国土调查为基础统一开展自然资源资产及权利基础信息调查，依托权利法律体系构建充分保障权利束完整性及其权能行使有效性，为统一的自然资源资产管理奠定基础；其次，应以确权登记的形式保障三维立体空间的权利明晰，应当明确各类自然资源资产在三维立体空间层面上涉及的多种权利的完整权利信息，以登记的形式予以记录公示，构建统一的三维自然资源资产权籍数据库，从而明晰各类自然资源资产权利；最后，进行统一的权利登记管理，建立以登记制度对抗第三人的法律机制，保障权利主体、内容和形式上的稳定性，规避权利流转中的各类风险。

针对自然资源资产诸多权利对象，在未来的自然资源资产管理中亟需建设归属清晰、权责明确的自然资源资产权利制度，明晰权利束中的多种权利的权能内容及归属：首先，坚持自然资源资产公有制制度，赋予所有权完整的占有、使用、收益和处分权能，明确国有资产边界、有效遏制国有资产流失；其次，具体落实集体所有自然资源资产的成员资格权，探讨以资格权承担集体所有自然资源资产提供的福利保障，在未来基于多元社会保障制度探索资格权退出与市场化演进的协同路径；再次，完善全民所有的自然资源资产有偿使用制度，探索各类自然资源资产使用权出让、转让、租赁和抵押制度，对于使用权市场化条件尚不明确、涉及公共利益的自然资源资产则应当探索其指标流转机制，并进一步探索使用权市场化路径；最后，推进自然资源资产管理权的细化落地，明确管理权职责、健全相关法律保障体系、完善各类制度与政策体系，统筹实现各类所有权、资格权和使用权的多权化管理。

3.2 生态价值具象化

基于自然资源资产价值的复合性，应在传统自然资源资产经济价值利用制度、模式和政策的基础上，强化建立自然资源资产市场机制，推动自然资源资产价格机制形成。首先，重塑自然资源资产价值观念，培育使用者或消费者使用或消费自然资源资产的支付意愿，尤为强调自然资源资产绿色生态价值的消费培养，放宽高效率、低能耗、强创新的使用者准入门槛和使用限制；其次，深入推进土地、水、矿产、森林、草原等全民所有自然资源资产开展有偿使用制度改革，建立规范的自然资源资产权利出让、流转与收益保障制度，推进专有性、非战略性的自然资源资产供给侧结构性市场化改革；最后，构建完善的自然资源资产交易平台，由市场发挥决定性作用，政府提供监管性服务，建立一批自然资源资产交易中介机构提供价值评估、信息流通、资金融通等各项服务，降低交易成本和风险，保障自然资源资产价格机制有效建立。

此外，由于自然资源资产的特殊属性，其现实价值不能仅由市场价格显现，自然资源资产也不能全权交由市场配置来实现，还应探索税收、规费、利润等其他自然资源资产价值调节和公平分配机制。首先，应建立自然资源资产使用规费制度，基于自然资源资产的生态、社会和经济价值，设定合理的使用规费，对具有重要生态功能、不可再生的部分可以设定阶梯式价格和规费制度；同时，还应建立自然资源资产税收制度，分级分类制定自然资源资产使用税率与税收方式，以引导自然资源资产的经营方向、合理调节资产增值收益的公平分配；此外，还应合理制定自然资源资产经营的利润调节和分配机制，鼓励自然资源资产保护行为，严控自然资源资产破坏性经营行为，尤其是对于生态服务等难以由市场价格具体显化的正向外部性，应当探索税收、规费减免和利润补贴等形式，进行自然资源资产价值的二次调节。

3.3 安全品质六量化

自然资源资产经营应以安全和品质为核心导向，在保障基本社会、经济和生态系统安全的前提下，合理编制自然资源资产负债表，支撑资产核算、审计等诸多制度实施，实现“底量、存量、数量、质量、差量、流量”六量统筹优化。“底量”代表了自然资源资产中保障社会、经济和生态安全的基本底数。首先，自然资源资产经营需以保障粮食安全为前提，充分保障粮食生产所需的土地、水、气候等资源供给，严格划定耕地保护红线和永久基本农田保护红线，保证耕地资源资产数量不减少、质量不降低；其次，自然资源资产经营不能以破坏生态安全为代价，应严格划定生态保护红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，完善国土空间内部各类自然资源资产统一的用途管制和生态保护、修复、监测制度，确保生态资源资产平稳增长；最后，还应考虑经济发展和社会稳定中的诸多具体风险，譬如考虑居住诉求确保一定的住宅用地资产、考虑畜牧业发展需要保障草原资产等，在自然资源资产中留存一定的预防和应急“底量”。

在保证安全“底量”的基础上，为充分实现自然资源资产的高品质利用，还应从自然资源资产存量、数量、质量、差量和流量5个维度上优化编制自然资源资产负债表。首先，以“存量明底数”，自然资源资产负债表编制要“盘点家底”，基于既有自然资源统计数据和统一的国土调查，综合应用各类自然资源资产监测和调查技术手段，测算土地、矿产、水资源等各类自然资源资产存量，构成表中自然资源资产账户的基础内容；其次，以“数量定变化”，将自然资源资产经营过程中的数量变化纳入表中，通过变更登记、动态监测等制度，监测各类自然资源资产因生产消耗、生态破坏等导致的减量和生态环境修复等导致的增量变化，结合存量数据构成表中自然资源资产账户主体部分；再次，以“质量测价值”，通过对自然资源资产的质量情况进行核算和监测，制定质量等级以及对应价值测算标准，依据质量优劣程度并综合存量数量数值，测定自然资源资产具体价值量；进而，以“差量作修正”，通过自然资源资产空间差量的概念引入，突出区域差异导致的价值测算标准差异，即不同区域在不同自然禀赋、经济水平和功能定位下，同等质量和数量的自然资源可能具备不同的价值量，以此提升资产账户价值量测度的科学性；最后，以“流量核成本”，利用自然资源资产流量概念测算负债账户，明确自然资源资产经营利用过程中产生的合理成本和不合理的生态、经济等负债，以资产账户减除负债账户测算权益（净资产）账户，进而严控经营过程中的过度开发、以劣充好、投机倒把等行为，实现高品质的自然资源资产经营。

3.4 系统监管综合化

在整体性治理理论的指导下，自然资源资产管理体系应当是系统化的“四统一”建设：首先，统一履行自然资源资产所有权职责，整合分散的自然资源资产所有者职责，以自然资源部为主导构建全国统一的自然资源资产管理体系，系统整合地方割裂的各项资源资产管理机构，确保关系顺畅、权责清晰；其次，统一开展自然资源资产评估及管理，建立自然资源资产统计和核算制度，明确资产评估基本原则，拟定各类自然资源资产差异化的技术程序与标准体系；再次，统一处分自然资源资产，建立自然资源资产有偿使用制度，制定自然资源资产划拨、出让、租赁、作价入股政策，建立完善的自然资源资产市场机制，配套宏观调控、区域协调和城乡统筹政策措施；最后，统一调节资产收益分配，将自然资源资产纳入国民经济核算体系，制定各类自然资源资产经营及自然增值收益的差异化收益分配制度，采用生态补偿、增值收益调节金、转移支付等资产收益分配机制，协调自然资源增值收益分配，优化区域、城乡、公私和央地之间的利益分配体系。

在管理系统化的同时也引发了权力的过度集中，因此，自然资源资产管理迫切需要配套反馈及时、动态有效的监督机制，实现全平台、全过程、全要素和全空间的综合监督：构建统一的现代信息技术管理、监督平台，进行全平台监督，打破各类自然资源资产管理的信息孤岛，推进公共治理透明化，实现信息的充分共享，提高行政监督、司法监督及公众监督的有效性和及时性；综合监督需要打通自然资源资产调查、登记、规划、审批、利用和保护等利用和管理环节，建立自然资源资产审计与领导干部自然资源资产离任审计制度，实现全过程的综合监督；统合各类自然资源资产监督管理职能，进行全要素监督，开展针对区域生态系统和景观系统的综合性监督；最后，监督行为要求覆盖整个国土空间，实现对城镇、农业和生态空间，陆地和海洋空间，地上、地表和地下空间等各类自然空间的有效覆盖，实现全空间监督，构建针对水资源、野生动物资源等流动性自然资源资产的区域协同治理机制。

4 结论与讨论

明晰自然资源资产管理的理论逻辑和改革导向，是解决自然资源资产定义模糊、权利不清、价值不显、低效高危、监管缺位的核心关键，更是统筹自然资源资产开发、利用、保护与经营，改善生态环境建设“美丽中国”实现高质量发展的重要保障。基于“权利—价值—经营—管理”的理论逻辑体系框架，本文提出自然资源资产权利应当包含自然资源资产所有权、资格权、使用权和管理权等对象内涵，以完整、明晰和稳定作为权利实现要求，力求实现“三维立体多权化”；自然资源资产价值显化应当基于生态、经济等价值的全面认知，全面应用各类价值评估方法，基于市场培育建设、价值调节和公平分配机制突出体现“生态价值具象化”；自然资源资产经营中既要保障安全，又要实现高品质利用，因而应当以“底量”保安全，以存量、数量、质量、差量和流量明确和完善编制资产负债表，实现“安全品质六量化”；自然资源资产管理则应当打破自然资源资产管理割裂的现状，实现系统统一管理并建立全平台、全过程、全资源和全空间的综合监督机制，实现“系统监管综合化”。

值得注意的是，本文构建的自然资源资产管理理论框架是综合考虑多方理论支撑，在宏观层面上探讨的整体性逻辑体系。在此基础上提出的自然资源资产管理改革导向也更多是对改革路径的粗线条概要描述，仍然缺乏诸多制度、政策和工作的具体微观细化。此外，自然资源资产管理这一命题事涉国计民生，错综复杂、千丝万缕，其系统性、复杂性和困难性远远超过了一篇论文所能涵盖的内容，不仅要将中央顶层设计与自然资源资产的具体实践相结合，又要考虑与其他相关领域改革的协同性，还要考虑理论与实践的对应性和有效度。因而，本文所尝试构建的理论逻辑也仅包含权利、价值、经营和管理4个方面，旨在集中解决自然资源资产权利、资产价值显化评估、资产负债表编制、资产管理监督等突出问题，同时也衍生阐释了自然资源资产定义、交易、分配、核算和审计等问题。因此，未来自然资源资产管理研究仍然大有可为，资产资格权、有偿使用制度、资产负债表、品质资产经营等诸多问题依然值得理论学术界和有关管理决策机构继续深入探讨，同时也应积极鼓励探索新措施、新办法，尽快补上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科学发挥自然资源资产管理协调社会经济发展和保护生态环境安全的促进作用。