累退税、土地市场与地权配置

田传浩，方 丽

（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310086；2.佛罗里达州立大学，佛罗里达 塔里哈希 32306）

1 引言

财税制度是影响土地市场运作的重要制度环境，累退税性质的税收制度安排会使得土地通过市场机制向大土地所有者处转移。与土地规模相关的累退税意味着土地面积越大，单位面积土地上的税赋负担越轻。从另一个角度来看，土地面积越大，单位面积土地上的财政补贴越高，起到了与累退税同样的效果。这种累退税性质的财税制度安排扭曲了政府和市场的关系，不仅是理解中国历史上土地市场与地权配置关系的重要制度背景，也有助于重新理解中国目前一些地区推行的农业经营大户补贴政策。

土地私有制在中国有着悠久的历史，战国时期已经普遍存在，到了秦国商鞅变法，私有土地合法化，私人正式取得了政府认可的土地所有权[1]。即使在均田制实施的数百年里，也不是将所有的土地国有化，仍然有一部分田地属于私有，可以继承、转让，如桑田[2]。随着土地私有制度的确立，土地租赁、买卖、抵押市场也逐步兴起，秦汉时期已经出现了土地买卖的契券，到了明清时期，土地产权制度已经非常精细化，出现了田骨（田底权）与田皮（田面权）的分离，土地市场也非常活跃。

不论是豪强掠夺，还是市场交易，在土地初始分配均等的情况下，都不可避免地出现地权集中（土地兼并）。对中国历史上的土地市场与地权配置的研究已经吸引了大量的学者关注，主要的争论在于历史上的地权配置状况、地权集中所产生的后果以及地权配置变化的原因。一些学者指出，“权力戏弄权利”所带来的强取豪夺是地权集中的主要原因[3-4]；另一些学者则认为，土地私有制和土地市场的发育导致了地权集中[5]。近年来对于发展中国家土地买卖市场的研究也表明，由于多重市场失灵，土地通过买卖市场从小农场主向大农场主转移，土地所有权趋于集中[6]，这与中国历史上的经验相呼应。

在传统农业社会中，土地是最主要的生产和生活资料，也是财政税收的主要来源，因此，地权配置的不平等导致了土地税收的流失，并且加重了平民土地所有者（往往也是小土地所有者）的税赋。人民因避役而弃产逃亡或待产投靠权贵，史不经书。很显然，财税制度影响了地权配置。赵冈和陈仲毅[1]、侯家驹[2]都指出财税制度在地权配置中起到了重要的作用。

总体而言，已有关于地权配置的研究缺乏对财税制度的关注，仅有少数学者注意到了财税制度对土地市场的影响；其二，几乎没有学者将目前中国实施的农业规模经营补贴政策与历史上的土地累退税联系起来，事实上这些政策在本质上都是土地规模的累退税，对土地市场与地权配置的影响机制相同，而且都是政府对市场运作的不当干预。只是前者针对的是土地所有权，而后者针对的是土地经营权。

2 土地市场与地权配置的文献述评

土地市场是目前世界范围内配置土地资源的重要方式。而地权配置的均等性程度，对经济效率、收入平等，乃至对一个国家的长期经济增长[7]，都有着重要的意义，因此长期以来受到了学术界的关注[7-9]。在人多地少的地区，较为均等的地权配置有利于提高农业经营效率与缓解贫困[10]。中国从历史上来看大多时间都属于人多地少的国家，近代以后人口的快速增长进一步提高了人地比例，农地不仅仅作为生产资料存在而同时承担了保障功能，这使得地权配置问题更加重要。

中国古代及近现代史上的地权配置，由于涉及阶级斗争、农民战争及朝代更迭，自20世纪20年代开始吸引了大量学者的关注[11-14]。早期的研究认为，中国历史上的土地私有制和土地市场促进了土地集中（土地兼并），如钱穆指出，“正因为土地私有，耕者有其田，才有了自由买卖，才开始兼并，才使贫者无立锥之地。”[15]这些研究结论大多基于历史上的二手文献记载得到，毕竟从汉朝开始，对于土地兼并的担心就不绝于文。

与早期的学者相比，秦晖[3]、赵冈[13]、刘正山[4]、田传浩等[16]学者利用了黄册、鱼鳞图册、满铁调查数据等经验数据，并且利用基尼系数、洛伦兹曲线等方式来测度地权配置的不平等程度，从而可以更好地检验历史上的地权配置状况。研究发现，由于分家析产制度和人口增长，中国历史上的地权配置并不存在无限集中的趋势，在同一个朝代也不存在开始平均、后来集中的趋势[13，17]，在某些地区的某些时点上，土地分配的不平等程度也并不高，甚至可以说是非常平均[3-4]。但是鱼鳞图册所能够利用的数据，大多在明朝中后期和清朝，对于更早时间的地权配置情况，难以通过此种数据加以检验。更重要的是，由于地权配置是多重因素共同导致的结果（市场机制、分家析产等），而分家析产是降低地权配置不平等程度的。因此，如果从时间序列上来看，中国历史上的地权配置基尼系数没有发生明显的下降，就意味着市场机制一定促进了地权的集中。

农地市场是嵌入性的。更准确地说，农地市场的运作有其制度基础，同时受到其他要素市场运作的影响，因此，农地市场对于地权配置的影响更多地是经验问题[17]。近年来的理论和经验研究表明，虽然家庭农场在经营方面比雇工农场更有优势，但是由于大多数发展中国家都存在的信贷市场失灵，大的农场主可以利用在产品销售和信贷方面的优势从而使得土地通过市场向大农场主转移[6-7]。对于传统的农业国中国而言，财税制度是影响土地市场运行的非常重要的制度背景，然而，只有少数学者曾经指出财税制度对土地市场也会产生影响[2]。

侯家驹先生指出，汉朝的田赋征收方式是以一顷为单位，耕地不足百亩之家者，亦须交纳一百亩之田赋，……，“田虽三十，而以顷亩出税”（恒宽：《盐铁论·未通》）。这种累退制的税收制度安排，使得大规模农场更有利，从而“或多或少地鼓励人民兼并土地，以扩大其拥有土地之面积”[2]。

已有的研究已经对土地市场和地权配置之间的关系做了大量的研究，但是大多缺乏对财税制度的关注，因此本文希望能够在这方面有所贡献。

3 土地累退税、土地市场与地权配置的历史案例

中国土地私有产权制度成立非常早。虽然从早期来看，这些私人产权并不能得到很好的保障，尤其是不能对抗国家和权贵[18]，但总体而言，土地私有制的确立毋庸置疑[1]。从产权的角度来看，土地产权应该包括使用权、收益权、转让权与继承权。但是不同时期对这些产权有不同的限制，而且对平民的土地产权保障强度也不一致。比如还授，意味着某些土地不能继承，在人死亡之后要还给国家。同时，秦汉时期豪强可以通过自己的权力强制兼并普通农户的土地，如西汉萧何贱买与强买人民“田宅数千万”，淮南王刘安之太子刘迁、之弟刘赐，东汉窦宪、侯览等，民间富豪也有掠夺普通农户土地的案例，除此之外，国家可以对农户和土地任意征税而不需要人民的同意，这些都意味着普通农户的土地产权得不到有效保障①一些学者据此认为不存在土地私有制，他们可能是以现代宪政国家的土地私有制来比较秦汉时期的土地制度。更有学者指出，因为土地税赋任意加派而无需人民的同意，因此这种制度是土地国有制[19]。。

中国历史上以农业为主，土地是最主要的生产、生活资料，也是最重要的税收来源，耕种土地的农户不仅要承担土地上的税赋，还要承担劳役负担。“秦废井田之制，隳十一之法，任民所耕，不计多少，于是始舍地而税人，征赋二十倍于古”（《文献通考》，卷二，《田赋考》）。据董仲舒所言，秦时的田租和口赋二者均有[2]。至此之后，农业人口需要承担土地（土地税）和人口（人头税）两大系统的税收。由于土地是承担税赋的条件[13]，因此可以将劳役和土地税合并计算单位面积上的土地税赋，如果大土地所有者承担的单位面积土地税赋更低，就意味着存在累退性质的土地税收制度。

3.1 土地累退税的成因

3.1.1 制度上的税收减免特权，形成了累退税

在不少朝代，明确规定了特权阶层减免税收的特权，比如官僚的土地税收减免特权。由于工商业受到了国家的严格管制，因此对于特权阶层而言，土地成为投资和财富积累的主要渠道[19]。由于税收减免特权的存在，形成了土地累退税，这些特权阶层在农业经营上就比普通农户（大部分是小土地所有者）更有优势，从而促进了土地向这些家庭转移。明朝的士人优免制度是一个典型的案例。

3.1.2 豪强与权贵逃税能力更强，导致了实际税收的累退制

中央政府行政能力不强的时期，即使没有制度上明确规定的免税特权，豪强与地方权贵也拥有足够的能力逃避税赋。这些地方豪强和权贵往往也是大土地所有者，在地方土地税收不减少的前提下，他们逃避的税收将由没有能力逃税的小土地所有者来承担，导致了小土地所有者承担了更多的税负，累退性质的土地税收制度安排形成了。这种情况在东汉尤其突出，其他朝代也基本上都存在。虽然这并非正式税收制度安排，而是由潜规则所导致，但在实际效果上，也起到了土地累退税的效果。

3.1.3 人头税与土地税均与土地挂钩，形成了累退税

在中国历史上很长时期，按人开征的赋役和按土地面积开征的税收实际上均与土地挂钩[13]。人头税，可能按照劳动力（所谓“丁”者）来课征，也可能是按照法定的标准户来课征。既可以由政府直接征调劳动力，每年为国家服劳役若干日，也可以是缴纳定量的实物或者现金，称为“算赋”“口赋”“调”“丁捐”，或“丁赋”。在西晋限田以前，由于人头税是定额税，而土地税是比例税，有田产的人将同时进入两个税收系统。

总体而言，土地税不高，而劳役负担很重，这使得摊到单位面积土地上的税赋很重①从这个角度来看，一些学者利用中国历史上土地税收负担很轻而指出专制国家不能提高税收，是基础事实上的错误。。对于5口之家而言，拥有100亩土地和拥有500亩土地，所需承担的人口赋役相同，但拥有500亩土地的家庭其单位土地面积上的人口赋役更轻。这就使得耕地越多的家庭所承担的亩均税赋（人头税加上土地税）越低，从而形成了累退性质的土地税收制度安排。在税负重而又高度累退的租税结构下，小土地所有者如果无法扩充其土地拥有量，则只好放弃土地，以避免纳税，或者将土地献给富豪，以求荫庇，导致地权集中、可征税土地面积减少、单位面积上的土地税赋增加和纳税人口逃亡等一系列后果。在唐朝，“渭南县长源乡，本有四百户，今才一百余户，阌县乡本有三千户，今才一千户：凡十家之内，大半逃亡，亦须五家摊税。似投石井中，非到底不止。”（《旧唐书·李渤传》）在宋朝，“人户惧见稍有田产，典卖与形势之家，以避徭役。……更有诸般恶幸，影占门户田土稍多，便作佃户名目。”[20]

3.1.4 制度上对农业经营大户的补贴，也形成了累退税（负的）

近年来出于对农业现代化和规模经营的渴望，中国政府也开始对农业经营大户进行补贴，比如贷款支持、农机补贴、大棚补贴以及粮食经营补贴。在浙江省台州，粮食经营面积越大，补贴额越高。这些补贴大多属于累退税性质（负的），简而言之，土地经营面积越大，单位面积上所获得的补贴额度越高。毫无疑问，这种方式也影响土地市场的运作，从而促进地权集中。

3.2 明朝的士人优免制度对地权配置的影响

3.2.1 明朝累退税的两种来源：权贵的税收转嫁与士人优免制度

与以往朝代相类似，明朝早期的地方豪强和权贵有动机和能力将本应负担的税收减免。减免的方式之一是低报纳税面积和人口，甚至将自己应当负担的税负转嫁到其他家庭。嘉靖九年（1530年），户部言：“祖宗立法不为不严，而法骫民奸，弊端百出，那移②那移，指将耕地以多报少，或者将私地报为官田；“飞走”与“洒派”类似，也称“飞洒”，指将自己的负担转嫁于他人。、诡寄、飞走、洒派，及故为破析寄顿，妄作畸零带附，或供以投名，或称绝户以影射”[21]。

针对以往的这些流弊，明朝中期实施了“一条鞭法”的税收制度改革。“一条鞭法”主要是赋役合一，仅仅按照土地面积来征税。“总括一州县之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官。……皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭。……万历时，张居正当国，请下制申饬海内通行”（《明史·食货志》）。一条鞭法的实施，虽然减少了地方豪强和权贵逃税的可能性，使得税赋仅仅与土地有关，使得贫富之间的赋役趋于平均。然而，明朝实施的士人税收优免制度，则是从制度上明确了土地税收的累退税性质。

明代的官员与士人优免制度始于朱元璋①公元1377年，朱元璋下诏令：“食禄之家与庶民贵贱有等……；若贤人君子，既贵其身而复役其家，则君子野人无所分别，非劝士待贤之道。自今百司见任官员之家，有田土者，输租税外，悉免其徭役。”[24]。这种优免制度在明朝之后的年份里不断修改细节，扩大优免范围，将优免制度精细化。到了公元1545年，嘉靖年间规定：“京官一品免粮三十石，人丁三十丁。二品免粮二十四石，人丁二十四丁……教官、监生、举人、生员各免粮二石，人丁二丁……。以礼致仕者免十分之七。”（《大明会典·卷二十·赋役》）这种制度化的税赋优免特权导致了不同特权的阶层，它使得士人集团在土地经营上拥有成本的优势，从而使得普通小农户处于不利的地位。

3.2.2 累退性质的土地税赋所导致的后果

第一，税赋不均。大土地所有者承担的单位面积土地税赋更低，而小土地所有者承担的单位面积土地税赋更高。“正德、嘉靖以降，社会风气大变，官豪势要之家纷纷求田问舍，广置田产，土地兼并之风益为盛行。赋税日增，徭役日重，民多破产逃亡。”[22]在湖广，“阡陌其田无升合之税，税数十石者地鲜立锥”。在福建“富者田连阡陌，坐享无苗之利，贫者无力置锥，反多数外之赔”[23]。

第二，鼓励人民带产投献，以求逃税。顾炎武曾说：“一登仕籍，此辈竞来门下，谓之投靠，多者亦至千人”（《日知录》，卷一三）。王士性说：“一荐乡书，则奴仆十百倍皆带田产而来，止听差遣，不费衣食，可怪也”（《广志绎》，卷三）。带产投献使得政府可以控制的课税土地面积进一步减少，从而使得剩下的土地上承担更高的单位面积税赋，进一步又推动了人民带产投献。

第三，带产投献导致了土地所有权的集中和无地农户的大量出现。虽然中国的分家析产机制不断导致地权的分散，但由于累退税的存在，事实上中国土地所有权的分散趋势并不明显。李文治、江太新认为：“明中叶以后，土地主要集中于官宦之家。”[11]明朝万历年间休宁县十一都三图田地分配的数据，在694户农户样本中，无地户206户，占总户数的29.68%，地权配置的基尼系数为0.676[16]。

3.3 当代中国的农业规模经营补贴制度与地权配置

近年来，不少政策制定者和学者开始倡导农地的适度规模经营[25-26]。在实践中，一些地方为了追求规模经营的进度，单纯依靠扶持和过度的补贴来营造规模经营的典型。对苏浙鲁地区的经验研究也表明，大部分地区都对农业经营大户进行扶持[27]。农业经营大户补贴政策主要有以下几类：（1）更低的土地租金；（2）贷款方面的支持；（3）农机补贴②由于农业经营大户更加需要购买农业机械，因此实际上农机补贴主要由农业经营大户获取，是一种累退性质的补贴制度。；（4）农产品销售帮助；（5）良种补贴。

其中一部分专门针对农业经营大户的补贴，尤其是与土地规模相关的累进补贴，使得大农场可以获得单位土地面积上更高的补贴，不仅导致了土地使用权的集中，还会鼓励各种虚假的农业规模经营以套取国家财政补贴的行为。

历史上的土地所有权集中，主要导致的是土地财富（所有权）的不平等，就土地经营而言，倒并不一定就形成“规模经营”。一种情况下，土地所有权集中之后通过土地租赁分散土地的经营权。比如宋代“伪为券售田于形势之家，假佃户之名，以避徭役”。名义所有权集中于形势之家，土地经营仍然通过“租赁”的方式由原来农户经营。不过，也常常在土地所有权集中后出现通过雇工、部曲、家奴等经营的“庄园”，这也是一种“规模经营”，但由于农业监督的困难，这种经营会带来效率损失[17，28]。

而在当代中国农村土地三权分置的背景下，集体拥有土地所有权，承包户凭借社区成员权拥有土地承包权，土地经营权可以与承包权分离，进行市场交易，形成规模经营。与历史上累退税导致的土地所有权集中不同，现代的土地经营权的集中，主要影响的是农业生产效率，而对集体土地所有权和土地承包权几乎无影响。如果存在不恰当的农业补贴政策，比如与土地经营规模有关的累进补贴①比如2009年浙江省制定的粮食经营面积累进补贴政策，“2009年浙江省财政将对按订单交售省级储备早稻谷的种粮农户给予奖励，具体为：种粮大户、粮食专业合作社社员、制种基地农户每交售100斤早稻谷奖励20元，最高每亩不超过140元；一般农户按订单每交售100斤奖励10元，最高每亩不超过70元。”2015年浙江省《新昌县规模种粮补贴资金实施细则》规定：“对全年水稻、大小麦复种面积达到50亩以上的种粮大户、家庭农场等粮食生产适度规模经营主体，按实际复种面积给予每亩125元补贴（省级资金）。”这两个案例都是粮食经营面积的累进式补贴，经营面积更大的农场，可以获得单位面积上更多的财政补贴。，土地经营权可能会过度集中，或者形成“伪规模经营”②笔者2009和2011年在浙江省的农村田野调查中，均发现了这种伪规模经营的案例。：几个小的农业经营户联合起来以农业生产合作社的名义获得土地规模相关补贴，但实际农业生产仍然独立完成。土地经营权过度集中会导致效率损失，“伪规模经营”则导致农业财政补贴分配的不公平。

4 结论与展望

土地市场是嵌入性的，政府的不当干预和错误的财税政策会对土地市场运作绩效造成重大的影响。在中国历史上，财税制度是影响土地市场运作绩效的重要制度背景。由于种种原因，中国历史上的财税制度常常体现出累退税性质，从而使得权贵（往往是大土地所有者）比平民（往往是小土地所有者）在土地经营上更加有优势，从而促使土地从小土地所有者向大土地所有者转移，导致了地权的集中和纳税土地的减少，要么导致国家税收的流失，要么增加平民的税收负担。在传统的农业社会中，土地税赋增加和地权集中必然会导致无地贫民的增加，并且使得这部分农户难以通过“力农致富”，从而登上社会分层的阶梯。

中国目前已经不再是一个传统农业社会，城市化和非农产业的发展为农村劳动力提供了大量的就业机会，不再征收农业税，并且开始推行农村社会保障制度。然而，为了鼓励土地规模经营和农业合作社的发展，政府出台了一系列政策干预市场的运作。这种倾向于“能人”和大规模经营农场的财政补贴政策，不仅导致了土地使用权的集中，使得普通小农在农业生产竞争中处于不利地位，还会导致一系列虚假的土地规模经营和虚假的农业合作社。如何设计公平合理的农业补贴政策，是政策制订者需要认真考虑的议题。

在当代中国，以工补农、扶持农业和主粮发展的财政补贴政策具有合理性，这样的财政补贴政策需要考虑到政策对公平和效率的影响。学者们已经对农业补贴政策进行了大量卓有成效的讨论[29-30]。本文则强调，与土地规模有关的累进式的农业补贴政策是不恰当的，既可能导致经营权的过度集中而损失效率，也可能因为伪规模经营而导致补贴分配的不公平。相对而言，不论是以单位播种面积进行补贴，还是以单位粮食产量进行补贴，都能够更好地实现补贴的公平和效率。就农业机械补贴而言，不仅应该有农机购买补贴，而且对于无需购买农业机械的小农户，也应提供相应的农业机械服务补贴。

从学术研究的角度来看，虽然累退税对地权配置的影响有文献和理论支持，但如果能够在数据的基础上进行量化历史分析会进一步推进学术界对这个问题的认识；从中国农业补贴经营政策研究来看，在众多的农业补贴政策中，如何区分特定的农业规模相关的累进补贴政策对于农业生产效率、农业经营规模等绩效方面的影响，也是非常值得进一步探讨的议题。