论村民自治在征地程序中的运用

2019-01-28□谢伟

浙江国土资源 2019年9期

□ 谢伟

《行政诉讼法》2015年5月1日修订后，浙江省率先将征地决定纳入行政诉讼受案范围。因村民代表会议召开、征地补偿安置协议签订等问题曾引发了大量征地争议。现就征地程序中村民自治程序的运用作一分析。

一、浙江省经由村民自治征求被征地村农民意见的源起与依据

（一）源起

鉴于《土地管理法》及其实施条例在征地批准后补偿安置环节设置的征求意见程序不足以保障被征地农民的意愿和权益，浙江省根据人多地少、经济发展迫需用地、征地难牵涉利益大、长期商业环境形成的契约精神等特点，在征地实践中结合《村民委员会组织法》《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省集体资产经营管理条例》等规定，形成了征地前经由召开村民代表会议、签订征地补偿安置协议等村民自治方式落实上述要求。

一是要求征地前要签订征地补偿安置协议。2002年12月，浙江省人民政府率先出台了《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号），原浙江省国土资源厅也制定了《关于贯彻落实省政府加强和改进土地征用工作通知的若干意见》（浙土资发〔2003〕21号），提出在征地报批前要签订征地协议。

二是明确征地前要召开村民代表会议。2005年，《浙江省人民政府贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理决定的实施意见》（浙政发〔2005〕13号）中明确“四个不批”，其中之一是“征地方案没有征求被征地村村民代表意见的不批”。在《关于印发建设项目用地预审等四个工作规则的通知》（浙土资发〔2005〕93号）中，更将“村民代表会议纪要”列为征地方案的附件之一，并沿袭至今（起初要求附具参会人员签名，2009年后废止）。

（二）依据

如前所述，现行法律法规并无征地前须召开村民代表会议、签订征地补偿安置协议程序的明确规定，浙江省这种经由村民自治征地被征地村及农民意见的方式是结合法律和实践形成的可行做法。现以最具争议性的征地需否村民代表会议三分之二同意为例从相关法律依据予以分析。

1.讨论内容

根据《村民委员会组织法》第二十四条第（七）项、《浙江省实施<村民委员会组织法>办法》第十五条第（八）项、《浙江省村经济合作社组织条例》第七条、第二十七条等规定，“村民会议可讨论决定征地补偿费的使用、分配方案，宅基地的使用方案”。浙江省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第十七条规定，因征地面积较大、国家移民等特殊情形需调整耕地时，需经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员同意。但该法第二十条同时规定，征地应按照土地管理法律法规的程序进行。

需要注意，上述征地补偿费的使用与分配系征地批准后的事宜，宅基地使用方案也指在土地尚未征收时宅基地的分配问题，以及征地后调整耕地的程序，均不是征地事宜必须由村民代表会议来讨论。

2.谁讨论

根据《村民委员会组织法》第二十四条第（七）项、《浙江省实施<村民委员会组织法>办法》第十五条第（八）项、第十六至十八条规定，有关土地的村民会议讨论决定的事项可授权村民代表会议来讨论决定。而且特别规定，人数在三百人以上或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。同时规定，上述法律和《浙江省村经济合作社组织条例》对讨论决定第一款第五项、第六项、第八项和第九项等村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。因此，村民会议、村民代表会议、村经济合作社均为有权讨论征地事项的法定机构。

然而，由于村民委员会的运行较村经济合作社更为规范，而且村经济合作社社员代表和村民代表可以交叉任职，因此在征地中多由村民会议（村民代表会议）讨论。又由于大多数村仅在村民委员会选举时召开村民会议（在流动投票时也不召开），因此村民会议的职权大多由村民代表会议行使，故征地事项多召开村民代表会议。

3.需否同意

我国农村村民实行自治，由村民群众依法办理群众自己的事情。但征地系因国家建设需要征收农村集体土地，属于国家强制行为（尤其在遇有紧急、国家重大建设需要时），并非村民可自由处置或决定的事项，根据现行法律法规的规定，不存在必须同意方可征地的问题。但当被征地村反对征地意见较多时，当地政府应高度重视，若并非必须征地的，可以暂缓；必须征地的，应该通过开会等多种方式继续解释征地原由、补偿安置事宜等，寻求农民的理解。

二、征地中经村民自治征求被征地村农民意见的具体方式及审查要点

（一）村民代表会议

浙江省在征地前设置经被征地村村民代表会议讨论程序的初衷在于，经由村民自治方式最大范围地将征地事项告知被征地农民并充分听取意见。因此，召开村民代表会议一定要实事求是，不可为开会而开会，甚至为报批而假造会议。

1.会议类型

浙江省的建设用地审批规定要求召开村民代表会议，不得以村两委、村委干部会议、户主会议、村民座谈会等代替（除非以上述形式履行告知到被征地农户程序的）。但当有些地方撤村建居后，村民代表会议不再存在（不能出具村民会议纪要）。此时通过保留下来的经济合作社召开社员会议或理事会会议更为合适，当然同时要召开居民代表会议等多渠道传达征地事宜，总之要名实相符。

2.会议效力

（1）数个自然村合并为一个行政村的，村民代表会议应当由行政村召开，但应保证自然村（多已整合为村民小组）的代表绝大多数参加方能有效征集被征地农民意见（除非另行召集被征地农户听取意见作为补充）。

（2）村民代表会议决议的效力来源于《村民委员会组织法》有关规定，因此开会的村民代表人数必须是在任的，而且需达到法定的会议召开要求。

3.会议决议的有效期

在村民委员会和村民代表的任期内（2018年12月29日全国人大修法从3年延长至5年），就某项征地事项所作的决议是有效的，除非有相反的村民代表会议决议。考虑到因经济发展四处经商打工致人数难凑齐增加召开村民代表会议的难度，绝不能生硬要求村里必须配合征地进程开会（这是本末倒置，违背实事求是原则）。

4.会议纪要

（1）一般由村民委员会等会议召集单位在开会后或报批时（常有时间差，因此当天不可能形成）出具。

（2）根据会议记录内容按不同报批需要摘记，同样要坚持实事求是、名实相符的原则，开什么会就出具什么会议纪要（如撤村建居后就不存在村民代表会议）。其内容可以是会议讨论事项的全部（但不能涉及秘密事项），也可以是某项会议讨论事项（因农村开会不易，往往会多事一起讨论），征地时往往只需要征地事项部分。

（3）会议纪要需如实、准确地记载会议类型、开会时间、地点、出席人员、主持人、记录员、村民代表人数、商议事项、会议结论等内容。

（4）在有原始会议记录的情况下，只要能公开，在报批时就尽量（不是必须）提供原始会议记录，并附具签名表（但若移植、张冠李戴其他会议签名就是造假，将导致所涉地块征地决定被撤销，责任人可能涉嫌伪造公文、伪证罪等）。

（二）征地协议

根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《浙江省村经济合作社组织条例》第四条等规定，农村土地一般属于农民集体所有，浙江省农民集体经济组织一般是村经济合作社（极个别地方是村民小组），因此签订征地协议的对象一般是村经济合作社（即使撤村建居一般仍存在），在该村未设立经济合作社时可与村民委员会签订。

在农村整合撤并的情况下，要根据集体土地有无移交给行政村来决定与自然村代表或行政村代表（经济合作社）签订。

在涉及林地时，尤其是当地已发放林权证（其权利系所有权）时，应当与该证持有人（一般是村民小组，甚至个人）签订征地协议，并告知到位，否则会因权属争议而导致征地程序及征地对象错误。

（三）告知、确认、听证程序

1.一般程序

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）确立了告知、确认、听证的征地程序，要求告知到村和农户。由于征地任务的紧迫性、征地行为的强制性、拟征土地权属和利益分配的复杂性以及村民对征地的抵制等原因，要逐户征得同意显然做不到。因此，浙江省在贯彻执行中，将上述程序中的告知、听证放在村民自治程序前进行，即由自然资源部门将拟征地块的范围、面积、补偿安置、意见反馈及听证权等事项告知被征地村并张贴公告（一般是5—10日），并通过村民代表传达、听取农户意见，然后召开村民代表会议，签订征地补偿安置协议，从而落实确认程序。

2.特殊情况

（1）在被征地块仅仅涉及个别农户，而且面积不大时，可以只走告知、确认、听证程序，但对象应包括村集体组织和所涉农户，也要与村集体签订征地补偿安置协议。

（2）因剩余零星集体土地（且由个人使用，如承包地、宅基地等）未征收而撤村建居的，已无法召开村民代表会议，可以只走告知、确认、听证程序，但对象应包括村集体和所涉农户，也要与集体经济组织（一般是经济合作社）签订征地补偿安置协议（无经合社时与农户签订，居委会可见证）。

3.告知、听证程序与村民代表会议、征地补偿安置协议倒置的情形（应提出充分理由、依据并作说明）

在整村征地或大项目大面积征地的情况下，可能一次开会征地（每次报批所用的会议纪要应当绝对一致），然后分年度报批（要注意征地时项目名称与报批地块名称的对应关系，不一致时要进行说明并标示用地范围）。但报批时因征地补偿安置标准作了调整，需要重新告知，此时因村里事先开会同意征地补偿安置按最新标准执行，故无须重复开会。