我国耕地非农化研究进展及展望*

袁晓妮,鲁春阳,吕开云,郭晓冰,文 枫

(1.东华理工大学测绘工程学院，江西南昌 330013； 2.河南城建学院，平顶山 467036)

0 引言

耕地非农化是社会经济发展的必然现象，由我国社会经济体制改革大背景、大问题引申而出，由此带来的影响受到国内外政府和学术界的高度关注。我国关于耕地非农化的理论与实践研究起步较晚， 20世纪90年代以来，学者们关于耕地非农化的研究较多，主要涉及耕地非农化时空演变特征及规律，耕地非农化社会、经济、生态环境等的正负面影响，驱动力及驱动机制研究，耕地非农化体制机制、技术层面的调控等方面。保有一定数量和质量的耕地，降低耕地非农化的外部不经济性，事关我国全面建成小康社会目标。

因此，文章系统梳理我国耕地非农化的研究进展，研判现有研究成效及不足，厘定未来研究导向和重点，为增强耕地非农化成果精准性提供参考和借鉴。

1 耕地非农化现状分析

由于我国各地资源禀赋、经济发展水平、耕地利用程度等存在较大差异，耕地非农化异质性显著。从省域尺度看，浙江省耕地非农化具有时间上的波动性以及空间上的地域性，沿海地区耕地非农化面积远超内陆地区，市辖区属耕地非农化的高发区[1]。四川省18个地级市的城镇化水平可分为高、中、低3等水平区，其中耕地非农化程度在中低水平区和高水平区中差异明显，呈现空间分布不均衡的特点[2]。湖北省各地级市耕地非农化量化评价结果显示：耕地非农化压力在空间上呈现重心向东北方向移动的态势，整体压力相对稳定[3]。有学者认为河南省耕地非农化规模在转型期整体上呈递减趋势，主要集中在人口聚集和经济发达的区域[4]。从市域尺度看，成都市龙泉驿区整体呈西高东低的空间分布格局，且非农化重心扩散路径由2005—2009年间的回旋趋势逐渐转化为2009—2013年间的西北走势[5]。重庆市耕地非农化率变动趋势与耕地非农化面积变动趋势基本一致，且呈现大幅波动变化、总体递增态势，可划分为耕地急剧非农化区、耕地快速非农化区和耕地缓慢非农化区[6]。1990—2010年黄冈市耕地面积大幅减少，主要向林地、建设用地和园地转化，且各区域转化方向差异显著[7]。从乡镇尺度上看，武汉市耕地非农化的空间非均衡发展和空间扩散路径，表明武汉市是典型的单中心城市，其耕地非农化在乡镇尺度上的非均衡程度逐渐减弱，耕地非农化由城市核心区向外逐渐展开。耕地非农化扩散、GDP重心变化、人口中心变化三大路径在空间上具有有序性，并呈回旋状，整体在南北向呈“北—南—北”方向，在东西向上呈“西—东”方向[8-9]。从地块尺度上看，武汉市耕地非农化驱动力的空间异质性分布呈现由内而外减弱、南北差异明显的特征，耕地间的空间依赖效应和建设用地对耕地的空间溢出效应的显著影响力。此外，学者张孝宇、张安录还采用空间自相关分析方法定量研究武汉市耕地非农化的空间关系，揭示了武汉市耕地非农化在空间上相似值的集聚，非农化水平呈现LL、LH、HH 3种空间聚集，其中LH和HH型聚集呈V字型轨迹移动，LL型聚集则呈回旋轨迹[10]。我国耕地非农化从不同尺度上体现出其时空演变特征及规律的异质性，展现出我国耕地非农化的发展现状。

2 耕地非农化影响研究

随着我国耕地非农化的快速发展，其对社会、经济、生态环境等的影响事关社会发展的进程。总体上看，耕地非农化对经济发展的正面影响较为显著，但对社会及生态环境的负面影响更为突出。

2.1 耕地非农化对经济增长的贡献研究

耕地非农化对我国经济增长存正向影响，对经济增长的贡献率因各地区发展差异而有所不同。我国东、中、西部耕地非农化对经济增长贡献的总体差异来源于3类地区的内部省级差异，各地区对总体差异呈现出中东部增大、中部减小以及西部先增后减的态势，而3类地区内部省份之间的调剂是耕地非农化指标的调控重点[11]。山东省17个地级市耕地非农化对经济增长的贡献率基本都在2%～13%，其贡献率上与该地区的经济发展水平基本吻合，但在空间分布上仍存在地区差异，鲁东和鲁中地区差异较大，东、中、西区域差异明显。其耕地非农化对经济增长贡献主要受经济发展水平、城市化水平、产业结构水平、消费水平等因素的影响[12-13]，且有学者从定量角度验证了耕地非农化对经济增长贡献的倒“U”型趋势[14]。学者刘丽辉从阶段和区域两个维度定量分析了耕地非农化对广东经济增长的贡献，研究结果表明： 1994—2014年广东省耕地非农化与经济增长之间相关性较弱，耕地非农化对经济增长的贡献逐渐减弱，并提出二者长期脱钩的必然性； 珠三角、东西两翼及北部山区的耕地非农化对经济增长在空间效率上存在差异[15]。

2.2 耕地非农化对社会、生态的影响研究

我国耕地用途管制的风险主要包括粮食安全风险、区域经济不稳定以及农民利益受损等多重风险，这些风险主要来源于耕地管制运行中各利益主体的机会主义行为[16]。以哈尔滨市为例，从耕地非农化风险维度构建增值收益分配机制，分析出各权利主体投资额及其所承担风险的大小影响了耕地非农化增值收益的比例，两者呈正相关关系[17]。从自然环境角度看，耕地非农化直接导致了耕地面积的减少，耕地质量下降以及生态环境破坏等。国外学者对欧洲发达国家的研究更多地关注由耕地非农化所带来的生态和环境问题[18-20]，对于亚非国家则集中于耕地的量变与质变以及由其所产生的粮食安全问题[21-22]。有学者指出我国土地非农化出现农田大面积破坏、耕地减少，土地开发利用效益低下等一系列问题[23]。还有学者采用回归分析法分别对四川省和河南省耕地非农化面积进行预测，并认为四川省到2030年耕地非农化数量最大值为93.05万hm2； 2020年，河南省还需占用耕地18.30万hm2，这将对两省的耕地保护造成较大压力[24-25]。我国各个地区耕地非农化的过度发展都对生态环境造成了一定程度的破坏，耕地非农化过程中所产生的“三废”污染问题也对生态环境造成了直接影响[26]。从社会经济角度看，整体上，耕地非农化助推了社会经济的快速发展，但由此也造成了经济对土地资源的严重依赖性。耕地非农化的过度发展必然导致我国“吃饭”与“建设”、“发展”三者之间矛盾的日益激化，最终阻碍社会经济的发展进程[27]。在耕地非农化快速发展下，我国粮食自给率、粮食产量均呈下降趋势，粮食生产安全评分不断降低[28]。从政治体制角度看，我国当前的土地非农化制度存在土地产权的不明确性和法律规定的含混性，地方政府对非农用地的垄断供给以及利益至上的问题[29]。从土地产权制度出发，明确指出农地产权不明晰是导致失地农民利益受到侵害的重要原因[30]。由于我国耕地非农化相关制度的不完善出现了城镇建设用地过度扩张，乡镇用地粗放分散，农村居民点用地严重超标，基础设施建设用地无序蔓延等问题[31]。

3 耕地非农化驱动机制研究

耕地非农化驱动机制的研究既有对其正面影响的推动作用，又有对其负面影响的抑制作用。基于不同的科学视角与研究尺度，学者们关于耕地非农化驱动力的认知存在差异。从全国范围看，非农用地需求、比较利益驱动和地方政府行为是我国耕地非农化的本质驱动力[32]。我国东、中、西部地区耕地非农化的驱动力包括城镇人口增长、固定资产投资、经济发展水平及耕地资源禀赋等，其中耕地资源禀赋是东部地区影响耕地非农化发展的显著因素，而固定资产投资对中、西部地区影响更大，且对中部地区的驱动作用大于西部地区[33]。人口城镇化率、经济结构、固定资产投资以及财政农业支出是中低山区耕地资源非农化的主导驱动力，且各驱动力普遍存在区域差异性[34]。从省市域范围看，人口因素、农民人均收入水平、科技水平及第三产业是影响河北省邯郸市耕地非农化的主要因素[35]。安徽省淮南市耕地非农化的驱动因素主要包括城市化发展、农业生产水平、人口数量及居民生活水平等[36]。学者周长江通过分析耕地非农化与经济驱动力、人口驱动力、政策驱动力、人文驱动力等影响因素的相互关系，最终将乌鲁木齐市耕地非农化的驱动力归结为经济驱动、社会相关因素驱动、农业技术驱动、政策驱动及其他驱动力[37-38]。与国内研究相比较，在耕地非农化驱动机制方面，国外学者多基于时空尺度，以经济条件为主，从利润、需求等角度对耕地非农化的驱动因素进行分析研究，认为耕地非农化的重要原因在于用地方式的不同而产生的利润差异，以及建设用地需求的变化是影响耕地非农化的主导因素[39-40]。耕地非农化驱动机制复杂性显著，应加强综合性研究，揭示耕地非农化的内在作用机制[41]。

4 耕地非农化调控研究

耕地非农化调控研究是解决我国耕地非农化问题的关键。从体制机制层面看，有学者认为应积极变革政府的宏观土地管理机制，进一步建立健全社会主义市场经济条件下的土地利用规划体系，加强政策监管力度，不断完善现行的土地管理制度，大力调整与优化不同土地主体的经济利益分配格局，强化非农用地整理，建立可持续发展保障机制等[31、42、43]，推进农地重划和农村集体土地产权制度改革[44]，明确农民的农地产权主体地位[29]，加强农民利益保护制度[30]。从技术层面看，有学者认为应切实保障耕地数量、增强耕地保护力度、落实耕地保护目标责任制，发展“紧凑型”城市化模式，推进农村居民点的合并整理，加强内涵式的土地整理、复垦和开发[45-46]； 加强土地交易市场体系建设，建立土地流转风险基金，强化市场交易失地后农民的社会保障网[30]； 提高农业科技，提升耕地质量，改革耕地征收制度，最大程度上控制耕地非农化外部性[47]； 叫停占用基本农田搞农业结构调整、生态建设和绿化美化的行为，努力还耕和建设基本农田[23]； 转变经济增长方式、优化产业结构、盘活存量土地、确保耕地总量动态平衡和强化土地资源可持续利用观念[27]。国外学者lin通过研究我国的土地资源的政策影响，认为中国的土地利用方式受国家政策的影响程度较大[48]。我国学者张凤荣认为，英国在城市飞速发展的背景下所面临的用地压力剧增，而随之大部分乡村土地则得以安全保留。通过实施计划许可制，对英国耕地非农化进行调控，并贯穿于整个规划体系[49]。美国、日本等都相继颁布了保护耕地的法律法规，严格控制农用土地用途[50]。随着科学、现代化技术的发展，耕地非农化调控需形成一个更为完善的框架体系，无论是从体制机制层面还是从技术层面，都应进行科学系统地分析。

5 结论与展望

5.1 结论

综上所述，我国关于耕地非农化的研究呈现以下特点。

(1)研究内容上，我国耕地非农化研究内容丰富，耕地非农化发展现状主要涉及耕地非农化时空演变特征及规律，发展异质性显著； 耕地非农化对经济发展的正面影响较为明显，但对社会及生态环境的负面影响更为突出； 驱动力及驱动机制对耕地非农化的作用具有两面性； 耕地非农化体制机制、技术层面的调控因地区性发展差异而有所不同； 研究多以耕地非农化的静态为主，动态性不强，对耕地非农化发展过程的控制与管控研究存在不足。

(2)研究尺度上，我国耕地非农化研究集中在以全国和省市域为主的宏观地域上，对全国以及各省份及其内部范畴的耕地非农化做出研究分析，该尺度范围内耕地非农化发展大体呈不均衡态势，而目前我国对于微观层面上的研究相对较少。

(3)研究方法上，学者们多以定性方法为主，采用定性与定量相结合的方法研究土地利用问题，通过数理统计分析研究耕地非农化的驱动机制，并结合遥感与GIS技术对土地利用变化进行动态监测，但多目标、多学科综合集成的智能体技术应用较少。

5.2 展望

如上所述，其成果从不同层面提供了耕地非农化发展研究的范例，并在研究思路和方法上给予很多启示，但已有研究尚存不足，而今后研究方向将为从定性转向定量转变，由大尺度向小尺度转变，从单一主体、单一目标向多主体、多目标转化。因此，应加强以下几个方面的研究。

(1)耕地非农化研究方法的创新。总体而言，关于耕地非农化发展的研究方法多集中于定性研究及静态分析，而耕地非农化是动态发展的过程，且随着我国社会经济快速发展，耕地非农化影响因素愈加复杂多变。应建立定性与定量相结合，集预测、模拟、优化和评价于一体的智能决策模型，为耕地非农化发展研究提供新技术。

(2)耕地非农化的过程管控研究。耕地非农化推进了我国城镇化进程，助推了经济发展。但由于相关法律规定的含混性以及管控的滞后性，致使耕地非农化发展过程中存在诸多风险。因此，应提高相关制度体制与现实耕地空间布局的吻合度，因地制宜地采取一些列政策措施，加大实时监控力度及范畴，增强耕地非农化过程的有效管控，以降低耕地非农化风险。

(3)耕地非农化微观主体特征研究。现有学者对耕地非农化的研究多以宏观主体为主，针对微观主体的研究较少，我国耕地非农化在空间分布上的不确定性及其多尺度多层次的结构特征，助推了耕地非农化在微观主体和微观视角上的研究。因此，应加强从乡镇、地块以及土地权利人等微观层面的研究，以提升耕地非农化研究成果的针对性和可操作性。