专利审查程序中的公知常识证明责任探究

宋 岩 黄 璐

内容提要：在专利审查程序中，审查员是否应当对所提出的公知常识承担证明责任存在一定的争议。考虑到专利审查实践的特点以及行使行政职能的需要，专利审查指南中规定了“异议证明”的责任。这样规定本有利于消除分歧，加快审查程序，避免申请人的利益不当损失。但仍有观点认为这样规定还不够，试图不加区分地适用“谁主张谁举证”的证据规则，由此在法理和逻辑方面产生混淆，进而可能导致审查质量和效率的损失。为此，结合理论分析和实践情况，从公知常识是否需要证明、行政程序相关原则、证据规则以及专利审查指南相关规定等角度进行分析，建议加强依法行政，在审查指南中明确审查员和申请人双方对公知常识证明具有推进责任，引入审查认知的概念，审查员对属于审查认知范畴的事实及推定不当然承担“异议证明”责任。

引 言

近年来，知识产权审查工作的重要性日益凸显，习近平总书记多次指出，要完善知识产权保护相关法律法规，提高知识产权审查质量和审查效率。①参见《习近平主持召开中央财经领导小组第十六次会议》，载http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/17/content_5211349.htm，最后访问日期：2019 年7 月1 日；等等。学习和贯彻落实总书记重要指示，就要坚决贯彻依法行政的理念，在法律法规规定的框架下解决问题，形成依法审查、依法答辩的良性循环，才能真正提高知识产权的审查质量和审查效率。

以专利审查程序中审查员是否应当对所认定的公知常识承担证明责任为例，讨论较多的有两种观点：一种观点认为，为避免公知常识滥用，依据“谁主张谁举证”的证据规则，审查员应对提出区别技术特征是公知常识承担证明责任；另一种观点是，如果针对每一个公知常识都举证，尤其对双方并无争议的公知常识或者大量的常规技术手段举证，将大大影响审查效率，也容易导致申请人滥用证明责任，因此审查员是否举证应当视具体情况而定。这两种观点的交织再加上审查员和申请人往往难以达到公知常识认定主体的标准，进一步导致了该问题的复杂性。由于对公知常识的认定直接关系到专利申请的授权前景，因此合理分配公知常识的证明责任就非常重要。过度地适用“谁主张谁举证”的规则，或者过分抬高本领域技术人员的标准都可能产生不利影响。为此，需要从公知常识是否需要证明、行政程序相关原则及证据规则以及专利审查指南相关规定的角度分析，梳理依法行政的实践做法和建议。

需要说明的是，专利审查程序中的证明责任并非是司法意义上的举证责任，二者的程序性质不同。专利审查程序中的“证明”或者“举证”，通常是指在必要时通过提供一种文献信息的指引，证明所指引的文献信息载体上已经记载了一项或者多项技术信息的事实。

一、公知常识是否需要证明

在厘清证明责任分配问题之前，首先要明确的是公知常识是否需要证明，这就需要梳理一下公知常识及其相关概念，包括公知常识的本质、公知常识性证据以及认定公知常识的主体等。

（一）公知常识的本质

在专利申请的实质审查中，审查员通常要对专利申请是否具备创造性进行判断，判断的基础是现有技术，包括对比文件和公知常识。什么是公知常识呢？专利法和专利法实施细则并未作出规定，《专利审查指南》中仅是在描述发明创造性的判断方法时，对公知常识作了列举式限定。其中在判断要求保护的发明对本领域技术人员来说是否显而易见时规定，下述情况通常认为现有技术中存在上述技术启示：（i）所述区别特征为公知常识，例如，本领域中解决该重新确定的技术问题的惯用手段，或教科书或工具书等披露的解决该重新确定的技术问题的技术手段。②在广义角度上，只要是证明的根据都可以称为证据。因此，公知常识所包含的技术信息或技术内容本身也是一种可以用来证明发明不具备创造性的证据。

由此可以得知，公知常识至少具有以下三个特点：一是公知常识是创造性判断中的一种技术启示，如果区别技术特征是公知常识，则发明是显而易见的，将不具备创造性；二是无论是“惯用手段”还是“技术手段”，其应当与对比文件公开的内容地位一样，也是一种技术事实③如果将公知常识所包含的技术信息或技术内容本身定性为证据，则对比文件公开的内容也应当算是证据，则事实和证据将无法区分。因此，本文采用狭义的事实和证据含义，将技术信息或技术内容本身归入事实范畴，而所谓的公知常识举证或证明是指在审查意见或决定中写明出处或者说理。；三是公知常识应当在教科书或工具书等中披露，即能够通过一定的证明形式予以证明。

除此之外，专利审查指南并未对公知常识本身的涵义进行解释，仅是对能够证明是公知常识的证据载体进行了规定，称之为“公知常识性证据”。例如，在关于复审请求的合议审查中规定，在合议审查中，合议组可以引入所属技术领域的公知常识，或者补充相应的技术词典、技术手册、教科书等所属技术领域中的公知常识性证据。④国家知识产权局：《专利审查指南2010》，知识产权出版社2010 年版，第370 页。在专利无效程序中有关证据问题的规定中对公知常识性证据也沿用了与此一致的表述。⑤在《专利审查指南》第四部分第八章无效宣告程序中有关证据问题的规定：当事人可以通过教科书或者技术词典、技术手册等工具书记载的技术内容来证明某项技术手段是本领域的公知常识。参见国家知识产权局：《专利审查指南2010》，知识产权出版社2012 年版，第420 页。这些规定虽然也间接对公知常识的表现形式作了限制，但主要是规定了证据的载体类型。

由以上的规定可以认为，公知常识的本质是一种能够通过公知常识性证据证明的技术事实。

（二）公知常识的认定主体

对于公知常识的认定是所属技术领域技术人员的一项基本能力要求。《专利审查指南》中规定，所属技术领域的技术人员，也可称为本领域的技术人员，是指一种假设的“人”，假定他知晓申请日或者优先权日之前发明所述技术领域所有的普通技术知识，能够获知该领域中所有的现有技术，并且具有应用该日期之前常规实验手段的能力，但他不具有创造能力。⑥同注释④，第171-172 页。

这一规定要求本领域技术人员应当具有三种能力。一是“知晓”的能力；二是“获知”的能力；三是“具有”的能力。以申请日或者优先权日前为时间结点，“知晓”本领域的普通技术知识，能够“获知”本领域所有的现有技术以及其他技术领域相关的现有技术、普通知识和常规实验手段；“具有”常规实验手段的能力。理论上，既然用了“知晓”和“具有”，则公知常识和常规实验手段和能力就应当属于本领域技术人员无须通过“获知”就能知道或者达到的，否则，再使用“获知”的表述就没有意义，也无法将上述能力相区分。

对比文件通常不属于本领域技术人员不需“获知”就可以“知晓”的知识或者“具有”的内容，而需要通过相关信息的指引来“获知”。如果审查员不能提供足够的信息进行指引，例如什么样的对比文件公开了申请中的事实，则在众多繁杂的信息中，申请人将很难获得相应的对比文件，就无法认定申请中的事实是否被公开。因此，在审查意见通知书及决定中，审查员需要将对比文件的可检索信息提供给申请人，也就是专利审查中所谓的“证明”或者“举证”。

（三）公知常识是否需要证明的逻辑推理

公知常识属于能够证明的事实，但这并不必然意味着其是需要证明的事实。从专利审查指南的规定来看，公知常识虽然并无一个全面、准确的定义，但应当属于本领域技术人员无需“获知”即能“知晓”的技术事实，或者应当“具有”的能力，否则不应称之为公知常识。既然如此，从公平和效率的角度而言，审查员无需对申请人作出证明。这是因为创造性的判断主体是本领域技术人员，公知常识的认定主体也是本领域技术人员，无论是专利审查员还是申请人，都应当能够站位于本领域技术人员这样同一水准来判断专利申请是否具备创造性，任何一方没有达到这一水平，不应由对方来承担证明责任。否则，如果双方都可以对于本领域技术人员应当知晓的内容或者应当具有的能力消极对待，并任意要求对方举证，将会使专利审查程序出现错误导向。

二、基于行政程序相关原则及证据规则的角度分析

（一）基于行政程序基本原则的角度分析

从行政程序基本原则的角度看，行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会所需的基本秩序的功能。⑦姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007 年版，第379 页。因此，行政程序的一个重要的原则是效率原则。在行政程序中，不能过分强调行政效率，从而导致行政相对人合法利益的损失。但是，也不应以公平为由损害基本的行政效率。

如果审查员和专利申请人双方都不能站位于本领域技术人员这一标准来对专利申请的创造性进行评价，而是通过要求对方举证的方式来达到这一标准，无疑是对基本行政效率的伤害。

除了行政程序将效率原则作为一项基本原则，《专利法》第21条第1款也对专利审查效率提出了要求，“国务院专利行政部门及其专利复审委员会应当按照客观、公正、准确、及时的要求，依法处理有关专利的申请和请求。”⑧参见《中华人民共和国专利法》，知识产权出版社2010 年版，第9 页。其中，“及时”就是对行政审查效率的要求。

从官方公布的审查数据来看，2015年发明专利审结55.8万件，复审请求12,678件。2016年，发明专利审结67.5万件，复审请求13,107件⑨参见《2015 年国家知识产权局年报》，载http://www.cnipa.gov.cn/gk/gkndbg/2015ngjzscqjnb/index.htm，最后访问日期：2019 年7月1 日；《2016 年国家知识产权局年报》，载http://www.cnipa.gov.cn/gk/gkndbg/2016ngjzscqjnb/index.htm，最后访问日期：2019 年7 月1 日。，2017年发明专利审结74.4万件，复审请求34,123件。⑩参见《2017年国家知识产权局年报》，载http://www.cnipa.gov.cn/gk/gkndbg/2017ngjzscqjnb/index.htm，最后访问日期：2019年7月1日。尽管不能简单以复审请求量除以发明专利审结量来计算发明实质审查的异议比例，但是，即使是以发明专利审结数量的一半涉及公知常识的使用，全部提出复审请求案件都涉及公知常识异议来计算比例，也可以看出，无论是绝对数量还是相对比例，对公知常识认定异议而提出复审请求的数量仅占全部发明专利申请很小一部分。因此，如果在全部发明专利申请的创造性审查中简单以“谁主张谁举证”的规则而来分配证明责任，必然会影响基本的审查效率。

而且，为了保障行政相对人的行政程序上的权利，行政程序的基本原则还包括参与原则。参与原则的内容集中体现在行政相对人的行政程序上的权利，这些权利主要包括获得通知权、陈述权、抗辩权以及申请权等。⑪同注释⑦，第376 页。如果审查员对公知常识认定不当，申请人可以提出反驳意见。如果申请人的意见陈述是合理的，审查员完全有可能改变审查意见。即使最终审查员由于公知常识认定错误导致专利申请被错误驳回，申请人依然可以提出复审请求进行行政救济。

（二）基于行政程序中听证制度的角度分析

行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。⑫同注释⑦，第385 页。听证制度发源于西方资本主义国家。英国普通法中的“自然公正”原则一般被认为是西方听证制度最早的法理基础。以后美国的“正当法律程序”又深化了这一法理基础。德国的依法治国理论特别是依法行政理论的完善，为大陆法系国家的行政听证制度直接提供了法理基础。⑬叶静：《论我国行政听证程序的排除适用》，西南政法大学2007 年硕士论文，第5 页。

从立法目的出发，行政听证程序的设立在于防止行政权力的滥用，保护个人权益，促使行政行为的公正、公开、民主。但是并非所有的行政行为都必须经历听证程序。如果行政主体作出有利于行政相对人的决定，则不需要事先听取其意见。例如，审查员在发出授予专利权的通知书前，无需对授权通知书进行听证。

无论大陆法系和英美法系采用何种方式确定行政听证的范围，他们都遵循了一定的原则，其中最重要的是成本小于效益原则和个人利益与公共利益均衡原则。前者以降低听证成本，提高听证效益为目的，后者以解决适用听证程序时个人利益与公共利益的冲突为目的。事实上，这也是建立任何行政程序制度必须斟酌的基本原则。⑮马怀德：《论听证程序的适用范围》，载《中外法学》1998 年第2 期，第9 页。根据前文的数据，如果将公知常识证明全部纳入听证的范围，显然不符合成本小于效益原则。

此外，有些行政行为是根据法律明确规定的技术标准，通过计量、实验及其他客观的认定方法作出的，因很少受到行政机关及执法人员个人主观臆想或自由裁量权的影响，无须经过听证程序也能达到公正处理的结果，所以行政机关作出此类行政行为不必履行听证义务。⑯同注释⑬，第28 页。《日本行政程序法》对此作了明确规定。当事人因没有遵守有关的技术标准而受到不益处分时，如果通过客观方式能够认定当事人未遵守有关标准的，可不经过听证直接作出不利决定。⑰同注释⑮，第13 页。

审查员认定公知常识之前，首先要确定发明要解决的技术问题，技术问题的确定是基于区别技术特征客观所起的作用。然后，要确定该区别技术特征及其所起的作用或者解决的技术问题在教科书或工具书等载体上有记载，或者可以有教科书或工具书的记载可以推定。这些因素决定了公知常识的确定应是具有比较客观的标准的，没有达到这个标准不应将区别技术特征认定为公知常识。因此，如果借鉴日本行政程序法的规定，公知常识的认定不属于主观判断，不应在听证范围内，则自然也不需要在任何情形下都进行证明。

（三）基于“谁主张谁举证”的证据规则角度分析

1.“谁主张谁举证”的法律涵义

“谁主张谁举证”是民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼中证明责任分配的原理。证明责任分配的一般规则：“谁主张谁证明”（he who asserts prove），是指当事人或公诉人就自己提出的利己事实承担证明的责任。“谁主张”是指提出或者主张利己的要件事实。在原告方表现为：提出或主张支持其诉讼请求的要件事实。在被告方表现为：提出或主张推翻原告方诉讼请求的要件事实（即抗辩事实）。⑱何家弘主编：《证据法学研究》，中国人民大学出版社2007 年版，第150 页。这个证据规则体现了辩论主义原被告双方的对等性和公平性，避免诉讼请求的“滥用”，有助于实现权益保护和解决纠纷等诉讼目的。

2.“谁主张谁举证”是否应适用于公知常识的“举证”

首先，“谁主张谁举证”是司法诉讼领域的一种证据规则，但是“谁主张谁举证”并非是万能证据规则。例如，在医疗行为引起的侵权诉讼中，原告患者只需对“医疗行为”和“损害结果”之存在承担证明责任，其他的要件事实（医疗行为与损害结果之间存在因果关系、存在医疗过错）却倒置给被告医疗机构来证伪。⑲同注释⑱，第151 页。也就是说，在同一案件中，证明责任的分配规则并非依赖于唯一的证据规则，而是可能在案件进展的不同阶段根据举证能力等不同的因素发生变化。因此，即使“谁主张谁举证”可以参照用于行政审查程序中，也并不必然说明审查员在专利审查的任何阶段都要对认定的公知常识提供证据。

其次，证明责任分配主要解决的是诉讼中争议双方应由谁举证和在案件事实无法查明，由谁承担败诉等不利诉讼后果的问题。在诉讼中，任何一方当事人为了避免诉讼上的不利结果，尽可能提供证据证明自己观点。如果根据当事人提供的证据能够查明案件事实，则根据案件事实作出裁决，这时候证明责任如何分配并没有特别重要意义，而在根据当事人提供的证据无法查明案件真实情况时，证明责任的分配才更具有适用性，成为法院裁决的依据和基础。⑳刘春玲：《行政诉讼举证责任》，吉林大学2004 年硕士学位论文，第9-10 页。

为验证此平面梯形机构在架车转向时存在的车轮侧滑现象，并在其基础上获得满载状态架车转向时的行进阻力，以验证前文所述操作费力的问题，对其进行运动学仿真。

在烟台众力电力节能有限公司与国家知识产权局专利复审委员会发明专利申请驳回复审行政纠纷申请再审案（以下简称众力电力案）㉑参见最高人民法院（2015）知行字第173 号行政裁定书。中，法院认为，“根据《专利审查指南》的规定，专利审查机关在对一项专利申请进行创造性审查时，应当基于本领域技术人员的知识和能力进行评价。本领域技术人员应当知晓申请日前发明所属技术领域所有的普通技术知识，能够获知该领域中所有的现有技术。该案中，专利复审委员会认定使用雾化喷嘴对水进行雾化是本领域的常规技术手段，是基于所属领域技术人员的知识和能力进行的，且在第47456号复审决定中对此进行了充分说明，因此，一审和二审法院未要求专利复审委员会提供该认定是本领域常规技术手段的证据，并无不当；众力公司的该项申请再审理由不能成立，本院不予支持。

最后，在专利审查中，并不存在所谓的原被告双方。审查员指出某一项或多项区别技术特征为本领域的公知常识时，也不属于上述无法查明案件真实情况的情形，申请人完全可以站位于本领域技术人员的水平来进行判断。即使专利审查程序中需要参照执行证据裁判原则，也应当是穷尽规则用原则，在专利审查指南中已经对“异议证明”进行了规定的情况下，不应再作出与此不一致的举证要求。

三、基于专利审查指南相关规定的角度分析

（一）基于专利审查指南对听证原则的规定分析

专利实质审查程序的基本原则包括听证原则。即在实质审查过程中，审查员在作出驳回决定之前，应当给申请人提供至少一次针对驳回所依据的事实、理由和证据陈述意见和/或修改申请文件的机会。即审查员作出驳回决定时，驳回决定所依据的事实、理由和证据应当在之前的审查意见通知书中已经告知过申请人。㉒同注释④，第220 页。由于申请人在接收到授权通知或者驳回决定之前可以不断修改申请文件，因此如果不加区分地简单适用该规则，申请人又不断地修改申请文件包括在权利要求中引入说明书中记载的公知常识，专利审查将无法结案。

事实上，专利审查中的听证实际上属于行政听证程序中的非正式听证，即不采用司法型审判程序听取意见，且不以笔录作为裁决唯一依据的一种程序模式。在非正式听证中，行政机关对如何进行听证具有较大的自由裁量权，它可以根据案件审理的需要决定程序的进展，或者中止、终结程序。它不太强调听证的形式，只要使当事人得到一个表达意见的机会，就满足了给予当事人听证的要求。㉓同注释⑦，第388 页。

（二）审查指南关于效率与公平的平衡

由以上分析可知，审查员对于公知常识的认定本是不需要证明的。但是，以上的分析仅是一种理想的情况，即审查员和申请人都具备本领域技术人员的能力。问题的复杂性在于，无论是审查员或者申请人，都不可能“知晓”所有的教科书或工具书上记载的内容。因此，双方在判断某一技术手段是否是公知常识时，如果没有相应的检索指引信息，就可能有的“知晓”，有的无法“知晓”。因此，理论上不需证明并不能解决实践中的问题。

为了解决这一问题，《专利审查指南》在实质审查程序一章中规定，审查员在审查意见通知书中引用的本领域的公知常识应当是确凿的，如果申请人对审查员引用的公知常识提出异议，审查员应当能够说明理由或提供相应的证据予以证明。㉔同注释④，第235 页。这一规定一方面约束了审查员对公知常识的认定权力，从制度上为避免申请人的利益损失提供了保护，另一方面在一定程度上解决了效率问题。

由此，根据依法行政的要求，审查员应当在申请人对其提出的公知常识有异议时，承担举证或者说理责任，这也是一种比较合理的折中处理方式。

四、建议

无论是从公知常识本身以及其认定主体本身定义的角度，还是基于行政听证范围、专利审查指南对听证的规定以及审查实践的角度，或者是参照证据法学、司法诉讼领域关于证明责任分配以及司法认知的角度，专利授权程序过程中，审查员按照专利审查指南关于公知常识的要求进行说理或者证明足以满足听证、救济等需要，也可以兼顾效率和公平。但是，在实践当中，仍然对此问题存有争议，因此建议对审查员进一步强化依法行政的理念，对申请人滥用公知常识证明责任的行为要加以约束，对公知常识的涵义重新进行解释。

（一）加强依法行政的审查理念

对于公知常识的证明责任，专利审查指南已经进行了比较明确的规定。即，如果申请人对审查员引用的公知常识提出异议，审查员应当能够说明理由或提供相应的证据予以证明。按照这一规定，如果审查员对于引用的公知常识不能说明理由或者提供相应的证据，则对于复审合议组而言，将要增加败诉的风险，对于实质审查员而言，要增加驳回决定被撤销的风险。

因此，对于申请人有争议的公知常识，审查员应严格按照专利审查指南的规定认真予以对待，尽可能通过证明结合说理的方式作出审查意见。不能以一部分申请人可能滥用证明责任的权利而否定另一部分合理的申辩。同时，专利行政部门应对审查员加强依法行政的培训，这也是贯彻落实十九大提出“坚持全面依法治国”基本方略的需要。

（二）明确实质审查程序中“异议证明”的“推进责任”

所谓“证明责任”，并没有明确的定义。通常认为，如果一方当事人不能按照证明责任分配规则进行举证，将承担败诉的风险，此谓“证明责任”。在实质审查阶段，审查员并不存在败诉的风险，因此，实际上并不承担实质意义的证明责任，因为驳回决定通常会由专利复审委员会进行审查，而不是由法院进行审理。因此，专利审查指南中规定的“异议证明”，即对申请人提出的公知常识异议，审查员应当能够说明理由或者提供证明，实际上是一种程序“推进责任”。

这里所谓的“推进责任”是指在证明能力基本相同的情况下，为了加快专利审查程序，由审查员或者申请人对于另一方提出的异议进行证明或者说理的责任，以此来对其提出公知常识的主张加以约束，以避免公知常识的滥用。

引入“推进责任”的概念有利于在专利审查程序中进行正确的法律价值引导，有利于定纷止争，加快推进专利审查程序，满足专利审查及时性的要求。

（三）引入审查认知，规范公知常识证明责任的分配

由于我国专利制度运行的时间尚短，有的申请人对于撰写技巧不熟悉，加之经验不足，在权利要求书中难免加入过多的非必要的技术特征。除此之外，一些专利申请在权利要求中也写入了大量的非必要的技术特征，试图避开审查员检索到对比文件。在意见答复过程中又以审查员不举证为由进行争辩，不正当地消耗了审查资源，对专利审查工作产生了干扰。

为了解决这个问题，建议在专利审查指南中引入审查认知的概念。审查认知的范畴可以包括对于发明要解决的技术问题不起实质性作用的或者众所周知的事实、自然规律、定理以及根据公知常识可以推定的内容。其中，审查认知中众所周知的事实，是指在申请日前工具书、教科书、或者国家认可的或者除此之外的多份正规刊物（含专利文献）中记载的事实。对于审查认知的内容，审查员可以视情形进行简要的说理或证明，不再受到“异议证明”的必然约束。在众力电力案判决中，无论是一审、二审还是最高人民法院显然已经支持了这个观点，而且可以有效避免申请人滥用“异议证明”手段。

类似的做法可以借鉴《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，其中第68条规定，下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实；（二）自然规律及定理；（三）按照法律规定推定的事实；（四）已经依法证明的事实；（五）根据日常生活经验法则推定的事实。显然，这里的自然规律和定理应当包括能量守恒原理等专利审查领域所常用到的自然规律及定理等，这些自然规律和定理在专利审查中也时常会被用作公知常识，既然司法程序中法院可以对此直接认定，作为需要站位本领域技术人员的专利审查员，同样应当可以对作为公知常识的上述内容进行认定或推定。

（四）关于公知常识证明责任问题的衍伸

尽管公知常识的证明问题比较复杂，但从以上分析可以看出，该问题并非没有解决的途径。目前审查实践当中出现争议的重要原因是审查员没有准确认定发明要解决的技术问题，或者申请人没有重视对发明要解决技术问题的争辩，从而导致双方在不同的方向上渐行渐远。因此，产生争议的关键在于如何使双方都能够站位本领域技术人员的水平，确定发明要解决的技术问题，而不在于证明责任如何分配。但这不属于此次讨论范畴，在此不再赘述。

总之，相对于不断出现的新情况、新问题，法律规定总是滞后的。这就要求我们在适用法律时，既要考虑相关法律法规的原则，也要结合国情考虑实际情况；既要加强依法行政，强化依法治国的观念，也要站位全局，平衡好效率与公平之间的关系，从而更加充分地发挥专利制度对创新驱动发展和经济社会高质量发展的制度支撑作用。