关于温州市第三次国土调查工作的建议

□ 温州市土地整治中心 邵子豪 强 薇

根据《中华人民共和国土地管理法》《土地调查条例》有关规定，国务院决定自2017年起开展第三次全国土地调查。2018年，根据机构设置、人员变动情况和工作需要，国务院决定第三次全国土地调查调整为第三次全国国土调查（以下简称“三调”），其目的是在第二次全国土地调查成果的基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，掌握翔实准确的全国土地利用现状和国土资源变化情况，为未来开展自然资源管理和政府其他工作奠定基础。温州市位于浙江东南部，陆域面积11612.94平方千米，海域面积约11000平方米，素有“七山二水一分田”的地理地貌。温州市又属改革开放前沿阵地，土地利用变化频繁，国土调查工作对温州市自然资源管理至关重要。如何做好“三调”工作，是地方政府和自然资源部门近期一项“头等”大事。为此，笔者结合温州市实际，提出若干意见和建议。

一、温州历次调查情况

1984-1996年，温州市开展了第一次全国土地利用现状调查，俗称“土地详查或一调”。受到当时的工作环境、技术手段等约束，一调形成的成果都是纸质资料，不像现在的电子成果能便捷高效地发挥作用。2003-2005年，为了提高土地一调成果的现势性，查清各类土地利用动态变化，促进保护耕地和开发利用土地，浙江省政府开展了土地更新调查工作，温州市也同步开展。更新调查成果相较于一调，已具备电子矢量数据，调查手段和技术更加先进，其成果自2006年起至二调结束一直作为温州市各项土地管理工作的依据。2007-2009年，温州市按上级要求部署开展第二次土地调查工作，无论从组织领导、技术保障、资料基础、质量保证等方面，二调都优于以往的调查成果。二调还区分了农村土地调查和城镇土地调查，建立了四级土地利用数据库，成果被广泛应用于政府各个部门的管理工作中。

二、以往调查存在的问题

1.地方重视程度不足。土地调查工作是一项重大的国情国力调查，是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑，对促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义。部分地方政府对土地调查工作重视程度不足，对土地调查的组织协调、部门力量的整合、调查质量的控制等缺乏有效管理，很多时候仅仅将该项工作视为一项任务，没有上升到地方政府的高度上来。

2.外界因素干预数据。外界因素主要包括人为因素和政策因素。人为因素干扰是基于不同的历史时期，从自身的知识储备以及对未来的预判，人为地干预调查成果。该调查成果很难经得住时间的考验。以耕地数量为例，一调时期，工业化程度不高，上报耕地数量越多，地方政府获得上级补助就越高，很多地方就“应报尽报”，耕地数量远超周边相似地区。政策因素也以耕地数量为例，国家的政策要求耕地占补平衡，区域内的耕地不得减少，导致地方为图便利，将很多实际已抛荒或已作他用的土地依旧在调查中被认定为耕地。

3.部门之间数据打架。土地调查工作涉及全区域全地类调查，难免与原先的农业、林业、水利、海洋等部门有所交织，但是土地资源基础数据数出多门，认定口径不一，互相矛盾，导致不同部门之间的数据差异甚大。还以耕地数量为例，根据2017年度温州市土地变更调查数据显示，温州市耕地数量约为364万亩（不含可调整），而农业部门统计的确权的耕地约为180万亩，数据之间相差足足一倍。

4.过度依赖中介机构。二调之前，土地调查工作主要还是由原国土资源部门的工作人员负责调查汇总，而二调之后随着地理信息技术的介入，很多调查工作尤其是内业建库工作需要依托专业的中介机构,但随着中介服务的不断深入，很多原本需要部门去承担的业务也都转移给了中介，慢慢地演变成中介几乎包揽了全周期业务，造成很多部门人员业务不熟，见表签字缺乏对成果质量的审核把关，没有尽到部门人员应尽的工作职责。

5.其他调查存在问题。一是调查时序待调整。近几年的年度变更调查，受国家下发影像时间的影响，往往留给县级调查的时间仅一周左右甚至更短，但却要花半年以上甚至更长时间进行复核，时序安排不合理。二是地类认定待完善。如很多原有耕地实地已被破坏，但仅因地面未固化而依旧按耕地保留认定。三是缺乏纠错机制。历年的变更过程中，除国家下发的监测图斑以外，未纳入用地管理平台的变化图斑或历史不一致图斑不给予纠正修改。四是其他个别问题。如苍南县二调影像偏差，造成部分乡镇数据错误，影响当地人民用地审批；如瑞安市验收入库的旱地因上图错误按水田上报，导致其损失大量的旱改水资源；如受二调精度限制，零星农村宅基地被误划入永农无法审批等；行政界线更新不及时，温州行政区界线频繁地进行调整，但调查还是按照二调界线继续执行。

三、三调工作相关建议

1.去伪求真忠于现状。三调工作是一项纯粹的土地利用现状调查工作，遵循所见即所得的原则，不能过多地掺杂其他影响因素，如耕地保有量红线、建设用地总规模、永久基本农田红线、违法用地总量、森林覆盖率、水域面积等等，不要以个人对未来事物发展的判断去左右三调调查成果，要立足当下忠于现状，对三调过程中发现的弄虚作假行为零容忍，第一时间进行通报，形成求真务实的工作氛围，为未来政府决策提供一个真实可靠的现状基础数据。

2.充分宣传全民参与。三调工作是一项普惠民生的基础调查工作，其成果关乎每个人的利益。要充分利用电视、广播、报刊、网络等传媒手段以及微信公众号等媒体渠道，大力宣传三调工作的意义、任务、内容、动态，提升全社会对三调工作的认知度和参与度，回应地方关切问题，加大经验交流，营造良好的工作氛围。

3.部门联动强化配合。三调工作涉及的部门众多，预测未来三调工作成果汇总时，部门间数据确认将是非常煎熬的博弈过程。不过有赖于本轮政府机构调整，将原国土、海洋、林业等资源型部门进行了整合，极大地缓解了数据冲突后协调的难度。个别部门应在调查初始阶段就选派工作人员介入到三调工作中，有助于后期成果的衔接，同时希望上级尽快完善顶层设计，协调好认定标准和制定化解冲突的方案。

4.妥善处置历史遗留。二调成果运用至今，发现的历史遗留问题，包含耕地问题、行政界线、影像偏移、变更上错图斑、比例尺改变产生的问题、政策调整出现的问题、地类交叉问题等等。在三调过程中，要从历史背景出发，在现有政策制度下，以开放的视角尽可能地解决历史遗留问题，如界线问题，边界调查要确保精准及时更新，现有调查成果的行政界线因频繁的行政区划调整发生了重大改变，要及时更新调整，以利于后续的政府管理。

5.队伍建设严控质量。三调调查队伍建设是按时保质保量完成调查工作的基础。本轮三调工作个别地方的中标单位没有参与过二调以及历年变更调查业务，对三调工作相对陌生，同时本轮三调工作因机构改革，从土地到国土调查的转变，因内容、深度、要求不断在变化，调查方案也一直在不断调整完善中。调查队伍的业务培训不是一步到位的，需要持续学习和不断交流。要重视最基层外业人员的业务水平尤其是外业水平培训，重视县级调查队伍的数据生产和数据自检过程，要建立县级成果评价制度，强化县级层面的成果负责制，尽量在制度层面强化质量把控。

四、展望

三调是一项浩大且艰巨的工程，三调成果的产生将会经历各种博弈，同时三调成果也将在未来一定时期影响规划、耕保、执法、审批等方面的政府管理工作和相关政策制定。建议在三调成果完成后，探索形成日常变更机制，组建专业的调查队伍，改变以往年度变更中存在的不足，在三调形成的土地调查数据库的基础上，利用自然资源一张图、用地管理信息平台，结合大数据、云计算和互联网等技术，将日常发现的土地利用现状的变化实时更新到平台中，定期对更新数据进行考核检查，让土地调查数据更具现势性。