市场监管视角下产品质量安全监管的理念、目标和路径

文丨张同秀

产品质量安全是市场安全的必备条件，市场安全是产品质量安全的机制保障。在市场监管视角下，应以产品质量安全与市场安全的这一关系为基础，进一步分析和明确产品质量安全监管的理念、目标和路径。

产品质量安全监管的市场理念

理念是经人们上升到理性高度思考及实践所形成的思想观念，是指导行为的依据和原则。任何有计划、有组织的行为、活动都有其行动理念，产品质量安全监管也不例外，监管理念的确立是有效监管的基础和基本保障。没有正确的监管理念，难以建立适当的监管制度；没有正确理念的引导，再完善的监管制度、再严格的监管措施在实际实施中也会出现偏差甚至背离。在市场监管视角下，产品质量安全监管应遵循两个基本规律：一是政府与市场的关系规律。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。正确处理政府与市场的关系是国家经济体制改革的核心，也是国家市场监管的基本遵循；二是产品质量安全与市场安全的关系规律。市场安全是产品质量安全的机制保障，产品依存于市场，产品质量安全依存于市场安全。两个基本规律的遵循产生在市场监管视角下的产品质量安全监管理念。

一、使市场发挥决定性作用

市场机制的基本规律是价值规律，主要功能是围绕价值的自动调节功能，这种调节通过市场各种要素互相适应、制约、协调实现，其集中表现是供给与需求通过竞争形成一定的市场价格，供给与需求都是动态的，二者通过竞争形成的价格也是动态的，动态的价格反过来影响着市场供求的不断变动，引导着资源在各生产部门之间流动，从盈利低的部门流向盈利高的部门，从供给过剩的部门流向供给不足的部门，从而达到资源在各部门之间的配置适应需求的变化。使市场发挥决定性作用就是要使市场机制有效发挥其自动调节功能，对产品质量安全及监管而言表现在两个方面：

（1）充分的市场竞争产生质量安全的产品。市场中，符合质量安全要求的产品是消费者需求的产品，随着人们生活水平和对产品质量安全认知水平的提高，质量安全水平高的产品越来越得到消费者的青睐。这些产品具有其应有的市场价值，并通过市场的竞争机制得到应有的市场价格和市场份额。市场机制于产品质量安全而言是通过充分的市场竞争一方面推动符合安全要求的“优质”产品通过市场发展壮大；另一方面遏制不符合安全要求的“劣质”产品进入市场和在市场流通，形成安全产品在市场上的“优胜劣汰”。通过竞争产生的“优胜劣汰”是最好的产品质量安全市场自动调节机制。

（2）政府监管的目的是促使市场机制恢复其自动调节功能。现实中，充分竞争的市场是一种理想状态，市场失灵的存在要求政府应当对市场进行监管。但由于市场对于政府作用的“需求”程度具有弹性，它不仅取决于市场一方的缺陷，也取决于整个社会的政治结构、公众意识及各种利益的博弈，政府监管应确定在什么样的范围之内无法有准确的边界答案，形成理论上和实际操作过程中政府与市场边界的复杂性和不确定性。面对这种不确定性，政府监管应当把握的原则是促使市场机制发挥其应有的功能，而不是去代替市场。对产品质量安全监管来讲，应把握两个方面的原则：一是审慎监管，在市场机制能够有效发挥作用的领域不要介入。如，由市场竞争产生或者由市场中介可以进行的名牌产品、著名商标评价等交给市场；二是“拾遗补缺”，在市场机制不能有效发挥作用或者应有的市场秩序因种种原因被打乱的领域实施监管，监管的作用是弥补市场的缺陷和不足，促使市场机制恢复其调节功能。如，对劣质产品的查处一方面让劣质产品生产经营者受到惩处，遏制劣质产品的生产；另一方面为优质产品扫除市场障碍，促进优质产品生产。两方面的作用都是对市场机制的“拾遗补缺”，并通过“拾遗补缺”促使市场机制恢复其功能。

二、更好发挥政府作用的主要职责是构筑产品质量安全底线并依法维护

西方经济学通常以“弥补市场失灵”来界定政府的作用，包括：克服市场机制缺陷与建立宏观调控体系、提供公共服务、维护市场秩序等。我国是社会主义市场经济，社会主义市场经济中的政府作用具有资本主义市场经济政府作用所没有的全局性和能动性优势。在产品质量安全监管方面，除弥补信息不对称、削弱经济外部性等纠正市场失灵职责外，强化顶层设计、系统构筑和依法维护产品质量安全底线是政府监管的主要职责。

（一）构筑产品质量安全底线。安全是产品可以在市场流通的质量“底线”，因产品质量的非直观性和信息不对称，单凭消费者的直观判断无法全面掌握产品的质量安全情况，而产品生产者的明示承诺和中介组织的评价也有可能因种种原因失真。即，单凭市场机制无法对产品质量安全划出底线，达不到底线要求的产品很容易损害消费者的人身财产安全和国家经济发展，政府应当承担构筑产品质量安全底线的职责。“底线”是对产品质量安全的最低要求，底线之上的产品是质量安全的，底线之下的产品应当被挡在市场之外。产品质量安全底线包括产品自身的质量安全指标底线要求和相关市场主体在产品质量方面的行为底线要求两个部分。前者是产品自身的技术底线，一般由产品质量安全标准规定。其中，国家标准特别是强制性国家标准应当承担为产品质量安全构筑技术底线的主要职责；后者是相关市场主体的行为底线，由法律法规规定，我国已有《产品质量法》《食品安全法》等对所调整产品规定了行为底线。底线要求中，技术底线之间、行为底线之间、以及它们相互之间是有机联系的，不能孤立存在而形成各要求之间的相互矛盾。相互矛盾的底线要求不仅起不到底线的作用，甚至会产生对产品质量安全效果和相关科技创新成果的损害。我国政府监管应当更好发挥全局性作用，统筹协调，系统规定产品质量安全的底线要求，形成有机联系、相互协调的底线要求体系。

（二）维护产品质量安全底线。法律法规和标准对底线的要求需要监管制度和措施维护和保障，政府监管应当在两个方面发挥作用：一是禁止劣质产品流入市场，维护产品质量安全的技术底线。对重要产品的许可、强制性认证等市场准入从技术上遏制不安全产品生产。监管中的监督抽查、执法检查发现、处置劣质产品，并形成劣质产品的市场禁入机制；二是禁止对市场秩序的破坏，维护产品质量安全的行为底线。市场经济是法治经济，相关市场主体在产品质量方面行为底线的法律要求是市场秩序要求的组成部分，禁止对市场秩序的破坏也就维护了产品质量安全的行为底线。如，查处不正当竞争行为维护公平竞争的市场秩序，查处垄断行为维护充分竞争的市场秩序，用公平竞争和充分竞争维护产品质量安全的行为底线。

市场监管视角下的产品质量安全监管目标

目标是对活动预期结果的主观设想，是想要达到的对活动的预期标准。在市场监管视角下，产品质量安全监管的目标包括直接目标和保障目标两个部分。

一、直接目标是保障市场上的产品质量安全

就产品质量安全监管来讲，不同时期、针对不同的产品质量安全危害现实，会有不同的监管目标：假冒伪劣产品泛滥时，打击假冒伪劣是监管的主要目标；环境污染严重时，对可能污染环境产品的质量监管是主要目标等等。但不管阶段性的监管目标有何变化，监管的对象都是产品质量，总目标是明确的，就是保障市场上的产品质量安全，这是产品质量安全监管的直接目标。

二、保障目标是维护产品质量的市场秩序

因产品质量安全与市场安全的依存关系，要保证产品质量的长久、持续稳定和提高，就必须有使市场机制有效发挥作用的市场秩序。使市场起决定性作用的监管理念决定了在市场监管视角下产品质量安全监管要遵循产品质量安全与市场安全的关系规律，维护有序的产品质量市场秩序成为产品质量安全监管的保障目标。

两个目标中，直接目标的实施对象是产品，围绕产品的监管可以发挥直接效果，但这个目标在很大程度上只能起治标的作用，是一个治标的目标。保障目标的实施对象是市场和市场行为，市场行为是产品生产经营者的主观意志，市场是产品生存的土壤和环境，对市场行为的监管可以改善产品的生存环境，这种改善是长效的，可以起到治本的作用。因此，保障目标是一个长效目标，也是一个治本的目标。两个目标是相辅相成的，通过标本兼治实现市场上的产品质量安全。

监管目标的实现路径

路径是达到既定目标的方法和途径，确定了目标，相应的实现路径也就确定。产品质量安全监管应当紧紧围绕监管目标确定监管路径。

一、围绕直接目标的监管路径

围绕产品的监管方式、监管侧重点可能有所不同，但基本的路径是相通的，包括三个步骤：（一）制定明确科学的产品质量安全标准，使监管有据可依。因产品质量的非直观性，特别是其安全性能需要用科学的技术指标表达。产品质量安全需要明确科学的技术标准，并形成互相联系的标准体系。（二）对产品实施监督检查，发现不符合要求的劣质产品。《产品质量法》、《食品安全法》等规定的监督抽查、抽样检验制度是发现劣质产品的重要手段，其它执法检查也是发现劣质产品的渠道。同时，政府的随机抽查、监督检查本身是一把高悬的利剑，对劣质产品的生产经营者是一种威慑，起到从舆论和认识上遏制劣质产品生产流通的重要作用。（三）对劣质产品及其相关责任者依法处置，消除和遏制劣质产品。对不符合要求产品的处置可以直接消除和减少市场上的劣质产品，对相关责任者法律责任的追究可以从提高违法成本角度遏制劣质产品生产经营。

二、围绕保障目标的监管路径

维护市场秩序的监管路径是纠正市场失灵。对产品质量安全监管来讲，即是从市场失灵对产品质量安全的影响因素中确定监管路径。

（一）弥补信息不对称。产品质量的非直观性决定了产品生产经营方具有绝对信息优势，而买方，特别是普通消费者对产品质量安全信息的了解渠道少、了解能力弱，处于信息劣势地位。建立全面系统的产品质量安全信息系统，形成信息体系，并以有效的方式进行信息披露和公开，是弥补信息不对称的有效措施。其中，政府监管信息的公开是弥补信息不对称的直接手段；利用政府制度提供者的身份和地位建立和完善产品质量安全信息收集和公开制度并监督实施是弥补信息不对称的长效机制。

（二）削弱经济外部性。假冒伪劣产品的存在是经济外部性的典型表现：假冒产品因其没有技术研发、市场营销及相关投入的成本，在市场上可以以低价格冲击合法厂商的品牌产品，品牌产品生产企业的品牌收益被仿冒者收取，因而造成经济外部性；伪劣产品因其低质量、低成本而在市场上具有一定的价格优势，但伪劣产品容易造成对消费者人身、财产安全的侵害，伪劣产品的侵害成本实际上由消费者承担。查处制售假冒伪劣产品行为不仅维护合法厂商和消费者的合法权益，而且加大违法企业的违法成本，从两个方面削弱经济外部性。

（三）净化市场秩序环境。一是市场准入避免劣胜优汰。在关系人身健康和财产安全的特种设备、食品、重要工业产品等设立生产许可和强制性产品认证等市场准入制度，规定产品的生产设备、生产环境、检验能力、人员素质等方面的必备条件，设置准入门槛，将一部分不符合基本生产条件的企业挡在市场之外，为合规企业提供更高层次的竞争平台，可以降低低水平恶性竞争和劣胜优汰现象的发生概率。二是查处垄断和不正当竞争行为避免无序竞争。垄断和不正当竞争行为是国家法律明文禁止的行为，垄断行为使市场资源集中于垄断者手中，遏制市场竞争，滋生不安全产品。不正当竞争行为扰乱市场秩序，无序的市场竞争损害合法合规企业的权益，助长非法和不合规行为，为不安全产品提供市场环境。

（四）维护产品的公共品牌。产品的国家品牌如“中国制造”，地域品牌如“杭州龙井”，产业品牌如“中国高铁”等均可称为产品的公共信誉品牌。这些品牌在一定的范围和产业领域内具有公共产品的非竞争性和非排他性特征，某些市场主体的非法使用可能会严重损害公共品牌的信誉，单靠市场机制不能支持这些公共品牌的健康成长和发展，需要政府出面对公共信誉品牌进行维护。

（五）提高产品质量安全“公共服务”水平。公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，狭义的基本公共服务不涉及产品质量安全领域。但在产品质量安全领域有需要建立为公众和市场服务的“公共服务”系统和平台，如消费者维权系统、市场主体信用公示系统、国家质量基础设施系统（NQI）等。这些服务系统的建立和完善有的可以弥补信息不对称，有的通过为产品提供检测和认证助力遏制假冒伪劣等。应当进一步完善已有的服务系统和及时建立需要的新服务系统，通过服务系统和平台的建立提高政府在产品质量安全方面的“公共服务”水平。