论以人民主义为核心的政策文化

□ 王春福

当代中国正处于实现两个一百年奋斗目标的征程中，政策作为执政党和政府的政治行为选择，在建设现代化强国的过程中发挥着极为重要的作用。政策文化是影响政策实践活动的决定性因素，打造以人民主义为核心的政策文化，不仅能够有效发挥政策的作用，加快建设现代化强国的步伐，而且能够引领政策文化的发展，在国际社会赢得更多的政策话语权。

一、 政策文化研究的缘起及其意义

政策学是从政治学母体中分离出来的一个学科。它在研究理念、研究内容和研究方法上无法摆脱政治学的影响。传统政治学的研究对象，一是政治制度发展的历史；二是与政治制度密切相关的法律体系。20世纪40年代后期，这种以政治制度和法律体系为主要研究对象的传统政治学饱受诟病，行为主义政治学开始大行其道。受此影响，政策学诞生之初就一改政治学制度研究的传统，举起了行为主义的旗帜，力图回答在同样的制度背景下为什么会产生不同的政策行为。尽管行为研究视角一定程度上克服了制度研究视角的某些缺陷，但是脱离制度来讨论政策问题，仍旧无法回答为什么在不同制度的国家里政策行为会呈现出不同的特点。于是政策学又开始重新关注制度问题，形成了政策学的新制度主义流派。然而，无论是制度主义还是行为主义都无法克服自身的局限性，于是才有了政策学研究的文化视角，政策文化研究由此兴起。

国外的政策文化研究重点涉及如下内容。第一，政策文化研究视角与概念界定。政治文化研究的开拓者阿尔蒙德在1956年发表了《比较政治体系》一文，首次提出政治文化概念，开辟了政治学研究的文化视角。此后，林德布洛姆告诫人们在政策分析中要注重文化因素。1958年，他在《政策分析》一文中，批评了传统的理性政策分析方法，认为由于受文化和意识形态的影响，纯粹的理性分析是不可能的，文化对政策分析的影响不容忽视。1963年，阿尔蒙德与维巴合作出版了《公民文化》一书，按照社会成员对政治体系、政治输入输出以及成员自身所持态度，将政治文化分为村民地域型文化、臣民依附型文化和公民参与型文化三种类型。这一分类推进了政治文化的跨国比较研究，同时也为政策文化研究提供了分析模型。1966年，阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，依据政治体系的结构功能层次，将政治文化分为体系文化、过程文化和政策文化；并对政策文化作出了如下界定：政策文化是人们对政策的倾向模式，主要指特定认知和价值取向模式，这种模式在政治体系行为选择过程中，表现为对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择倾向。政策文化概念开始进入政策学研究的视野。1970年代，由于受到来自各方面的质疑和批评，政策文化研究一度式微。

第二，政策文化的作用及类型。1985年，威尔达夫斯基在美国政治学会上的主席致辞，力图展示人类学家玛丽·道格拉斯的文化理论对政治学的价值。这标志着政策文化研究重新回到人们的视野。斯瓦德洛指出：“威尔达夫斯基转向文化理论的原因，就是它可以有助于他分析公共政策。政策学者们已经阐明了该文化方法对政策分析的普遍意义，也已经运用文化理论去理解、解释和预测与下列领域相关的各种政策”。[1]威尔达夫斯基运用道格拉斯的文化分析框架，来解释文化上的差异和偏见对政策的影响。他以“集团性”为横坐标，以“网格性”为纵坐标，并分别以强弱或高低加以区分，由此构建了“网格-集团模型”。其中，集团性表示个人对集团的归属程度，归属程度越强，个人的选择就越容易依赖集团的决定。“网格性”象征网状的社会规范，表明个人行为受外部规范界定的程度。规范的范围越广、程度越强，个人所能协商或妥协的领域就越狭窄。根据强弱或高低的不同组合，威尔达夫斯基归纳出了网格性和集团性两个向量均强的等级制文化、网格性弱和集团性强的个人主义文化、网格性和集团性均弱的平等主义文化、网格性强和集团性弱的宿命论文化等四种典型的文化类型，并用来解释在不同文化背景下政策运行所呈现的不同特点。[2](PP88-89)安德森借鉴政治学家丹尼尔·伊拉扎对政治文化的分类，把政策文化分为个人主义文化、道德主义文化和传统主义文化三种类型。个人主义文化强调个人利益，认为政府只是用来实现民众需要的功利性工具；道德主义文化把政府看作是发展公共利益的工具；传统主义文化下权力掌握在少数人手里，认为政府是维护既有社会秩序的工具。安德森还用阿尔蒙德关于政治文化类型的观点，来说明不同政治文化背景下公民对政策产生影响的差异。他认为，“在教区性政治文化中，因为政府与多数公民之间的关系不大，所以公民参与政策制定在本质上是不存在的。在服从性政治文化中，不管个体喜欢与否，其对公共政策的影响都非常有限。这一认识可能导致公民对权威型政府行为的被动接受。在某些情况下，当失望和不满达到顶峰时，人们就会通过暴力手段来寻求补偿和变革。在参与性政治文化中，个人组成团体，通过影响政府行为来排解心中的不满，因此，公民认为他们可以对政府及公共政策进行控制。也可以说，较之于生活在教区性或服从性政治文化中的公民而言，生活在参与性政治文化中的公民对政府的要求更高。”[3](P50)R·M·克朗在《系统分析与政策科学》一书中，对政策过程的文化因素进行了归纳，并较为深入地分析了政策文化在政策过程中的作用。他认为，在不同的文化背景下，人们对同一现象或问题会有不同的解读，有时可能会大相径庭。不同的文化冲击和碰撞，会对政策问题的界定和政策方案的拟定、确定和评估等产生很大的影响。[4]

第三，政策文化研究的发展趋势。20世纪后期，由于受后现代文化的影响，西方政策文化也呈现出后现代主义倾向，其最突出的特征就是消解权威、超越理性、分化权力。政策话语分析的兴起，标志着政策文化研究从现代主义向后现代主义的转向。话语作为一种符号是文化的载体。政策话语也是政策文化的载体。政策话语分析一定意义上反映了政策文化研究的一种趋势。

国内的政策文化研究主要围绕如下内容展开。第一，政策文化研究的主要内容。国内对政策文化的研究始于1990年代初。1993年，孙正甲的《论转轨时期的政策文化变革》一文，首开国内政策文化研究之先河。他认为“政策文化的研究范畴可以充分显现政策学的文化属性”，并对政策文化范畴作出了初步界定：“政策文化是政策、政策载体、政策生态环境的文化属性及其有机互融的综合范畴体系。”政策文化研究的内容主要包括：政策体系自身的诸文化范畴，政策载体的文化素质，政策运筹、制定、实施、反馈的系统过程的文化氛围等。[5]1998年，他又在《参与型政策文化与政策发展》一文中，进一步对政策文化作出了界定：“政策文化是指引导政策的制定、实施、反馈、调整的全过程的综合精神体系”。在文中，孙正甲还依据阿尔蒙德对政治文化的分类，提出了参与型政策文化概念，认为“参与型政策文化是具有较强的沟通、约束与协商机制的政策文化。”并对参与型政策文化的特点、理论模式和操作模式，参与型政策文化对政策运作的影响，参与型政策文化的载体等问题进行了探讨。[6]

第二，政策文化的结构及其建设。2003年，宁国良在《公共政策文化分析：公共政策分析的一个重要向度》一文中，对公共政策文化的一般特征、基本结构，公共政策文化建设的主体、途径、目标等问题进行了探讨。他把公共政策文化分为公共政策主体文化与公共政策对象文化。“公共政策主体文化在公共政策过程中分别外化为：公共精神(即在公共政策过程中的利己或利他的态度)、科学精神(即在公共政策过程中尊重科学的程度)、民主精神(即在政策过程中的与他人合作态度及对待政策对象的态度)以及法律意识和责任心，等等。公共政策对象文化是指公共政策对象的价值观、信仰、思想、规范等文化因素综合作用而形成的对公共政策的倾向模式，在公共政策过程中分别外化为参与精神和合作态度，在行为上表现为或支持公共政策或反对公共政策”。在政策文化建设上，政府是公共政策文化建设的主体，公民在政策全过程的政治参与是公共政策文化建设的重要途径，公共政策主体与公共政策对象之间的文化互适和文化包容是公共政策文化建设的目标。[7]2017年，张欣在《网络公共领域中的政策文化创新》一文中，提出了网络公共领域政策文化创新的具体方向，即打造以公共精神为价值内核、以民主参与为构建形式、以法制规范为保障的政策文化。[8]

第三，政策文化的作用及内在机制。2004年，陈世香等在《公共政策文化及其影响的系统探析》一文中，重点分析了公共政策文化在政策过程中的作用。“公共政策文化主要是由社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于公共政策系统的总体价值观、功能结构观、政策过程观与政民关系观等四方面基本价值取向模式所共同构成的一个有机系统。它对不同历史时期社会公共政策系统的价值重心、功能范围与分工发达程度、公共政策运行机制及公民与系统间的互动关系都发挥着直接的影响与制约作用。”具体表现为：一是社会关于公共政策系统的总体价值观，直接影响与决定着公共政策系统的价值定位或者说功能重心；二是社会关于公共政策系统的功能结构观，影响或决定着公共政策系统的职能范围及其内部结构特征；三是社会关于公共政策系统运行机制的认知与价值取向模式，影响与制约着公共政策系统的基本运行规则与运行方式；四是社会关于民众在公共政策系统中所承担的角色方面的认知与价值取向模式，直接影响与制约着社会民众对公共政策过程的态度与参与方式。[9]2011年，曾望军等在《论文化在公共政策过程中的内在张力与作用肌理》一文中，重点探讨了公共政策文化作用的肌理。他指出：公共政策文化通过政策主客体所持有的关于公共政策的价值观念、思想信仰、利益取向、精神态度等形式释放独特的文化张力，作用于公共政策运动全程，直接或间接影响公共政策的质量和效果。一是社会主体的价值观、利益取向和行为规范主导政策问题形成的心理认知；二是政策决策者的科学精神、规则意识、民本思想、法制观念直接影响到政策方案本身的属性；三是公共政策执行者的价值取向、手段方法、职业道德左右着执行结果的优劣；四是公共政策相关机构和人员的立场态度和心理倾向影响着政策评价的进程和实效。构建具有公正、公平、民主、科学和人文关怀内涵的公共政策文化，有利于提高公共决策质量，促进公共利益的实现。[10]

第四，中国传统政策文化及现实意义。2006年，窦正斌等在《政策文化的成因及创新分析》一文中，对中国传统政策文化的核心特征进行了归纳，并着重对传统政策文化的成因及影响进行了分析，以此为基础提出了政策文化创新的策略。他们认为，传统政策文化的核心特征主要包括：政策基础是自给自足的自然经济；在政策取向上重农抑商；在政策问题的观察上坚持以国家为本位；在政治与经济的关系中突出政治的首要地位。传统政策文化产生的主要原因在于，国家本位主义立场与封建中央集权制的统治密切相关；独特的自然环境和心理基础形成独特的政策文化；传统的家族和继承制度制约了积极创新意识的发展；不稳定的社会结构导致政策文化的乡村化；以价值理性为基础形成对世界合理性适应的政策意向。政策文化创新主要是孕育并确立以民主为基础的法治文化与契约精神。[11]2017年，胡象明在《中国传统政策文化及其对政策科学本土化的价值》一文中，阐述了中国传统文化中最具代表性的政策观，分别阐述了道家自然主义政策观、儒家中和主义的政策观、法家权治主义的政策观及其对政策科学的启示。传统文化对政策科学本土化的价值，主要体现在：一是为政策科学本土化研究提供翔实的思想资料；二是为政策科学本土化研究提供丰富的历史经验；三是为政策科学本土化研究提供可资借鉴的行为模式；四是为政策科学本土化研究提供中国人特有的价值伦理；五是为政策科学本土化研究提供中国特色的话语体系。[12]

第五，政策文化研究的转向。2009年，朱勤、王前在《科学政策文化中的人文主义转向》一文中，针对西方传统的实证主义政策文化观的弊端，提出了人文主义转向问题。他认为，“由于传统的实证主义政策文化观带来了事实与价值、科学合理性与社会合理性的分离，科学政策研究有必要在政策分析中通过引入人文学科的视角，将价值分析包含在政策制定过程中，以形成一种‘人文政策’。人文政策的实践是科学政策文化从实证主义向人文主义的转变，这种转变的目的在于回归拉斯韦尔等人所倡导的科学政策的理想目标：给人类带来美好的生活”。[13]

综上所述，对政策文化的研究，西方国家在20世纪50年代就已开始，并取得了一定的研究成果。研究的重点放在了政策文化的内涵、结构、作用和分类等方面，尤其是对政策文化类型的研究取得了一系列重要成果。当前，后现代主义政策文化正在成为一种新趋势，这表明西方以人本主义为核心、以个人主义和理性主义为本位的现代政策文化，伴随着西方现代文化的全面危机也陷入了困境，力图从后现代主义文化中寻找出路。国内政策文化研究，主要围绕着政策文化的一般特征、内在结构、作用机制等展开。近年来，对中国传统政策文化的研究开始兴起，学者们力图从传统政策文化中寻求启示，进行政策文化创新，创立本土化的政策学。综上，国内不少学者尽管已经看到了西方现代政策文化的种种弊端，提出了通过政策文化创新打造新的政策文化的任务，但对如何超越西方现代政策文化，打造中国当代政策文化，以引领政策文化的发展方向，争取更多的话语权还缺少较为深入的研究。

二、 打造中国当代政策文化的内在根据

要打造中国当代政策文化，必须首先搞清楚政策文化的内在结构。根据已有研究，西方学者往往把政策文化看作是人们对政策的倾向模式，包括特定的认知模式和价值取向模式；而国内学者往往把政策文化看作是指导政策过程的精神体系。虽然不同的学者对这个精神体系构成内容的理解不尽相同，但也不外乎包括心理认知、价值观、利益取向、态度、信仰、思想、观念和规范等内容。立足于政策实践活动，借鉴已有的研究成果，以一般的文化研究理论为指导，可以进一步挖掘政策文化的内在结构。对政策文化内在结构的考察，构成了打造中国当代政策文化的内在根据。

文化应该是历史积淀下来的特定理念、价值和规范的总和。“文化是一套共享的观念，是人们在社会互动中发展和学习的一套观念。实际上，我们发现可以把这套观念划分为三类：(1)什么是真的(我们的真理)；(2)什么是值得的(我们的价值和目标)；(3)什么是行动的正确方式(我们的规则)。”[14](P95)文化所要回答的问题，实际上就是人们在社会生活中经常遇到的“是什么”、“为什么”、“怎么样”等最一般、最普遍的问题。“对‘是什么’问题的回答，形成了什么是真实的、真理性的理念；对‘为什么’问题的回答，形成了关于什么是值得的、有意义的价值观念；对‘怎么样’问题的回答，形成了应如何正确行动的行为规范。”对上述问题，不同的国家、民族往往会做出不同的回答，这样就形成了各个国家、各个民族的各具特色的文化。政策文化作为文化的一种具体形态，不同国家也会呈现出不同的特点，即使同一个国家在不同的历史条件下也会形成不同的政策文化。

对政策文化应如何界定？借鉴已有的研究成果，依据一般的文化内涵，我们可以对政策文化作出如下界定：所谓政策文化，是指政策主体、政策对象与政策环境相互作用过程中积淀下来的政策理念、政策价值和政策规范的总和。它要回答什么样的政策是正确的；什么样的政策是有意义的；什么样的政策规范是合理的。不同的回答会形成不同的政策倾向模式，也会导致不同的政策文化。在政策实践中，政策文化要通过政策运行方式展现出来，或者说政策运行方式构成了政策文化的外在表现形式。政策作为一种政治现象，伴随着国家的产生而产生。政策现象一经产生也就开始了人们对其进行研究和探索的过程，政策文化的积淀也由此开始。一个国家在政策运行的过程中，逐渐形成了一系列绝大多数人公认的政策理念、政策价值和政策规范，从而形成了一个国家特定的政策文化。一系列被大多数人公认的政策理念会内化于人们的政策信念中，构成人们判断政策正确与否的标准；一系列被大多数人公认的有关政策意义和重要性的观念，构成了人们普遍接受的政策价值体系，决定政策选择的价值取向；一系列被大多数人公认的合理的政策规范，成为政策体制建构和运行所遵循的原则。在不同的国家，不同的历史积淀，不同的生产方式，不同的经济制度和政治制度背景下，形成了不同的政策文化，同时也使政策文化呈现出空间上的多样性。在同一个国家，在不同的历史时期也会形成不同的政策文化，使政策文化又呈现出时间上的多样性。

政策理念所要回答的核心问题是“什么样的政策是正确的？”要回答这一问题首先必须搞清楚什么是政策，在此基础上才能确定判断政策正确与否的标准。从一定意义上说，政策是政治实体所选择的政治行为，也可以说是政治系统作出的权威性输出。对政策进行静态考察，政策是由政策目标和政策工具构成的政策文本；对政策进行动态考察，政策是由政策制定、政策执行、政策评价、政策调整等行为构成的政治活动。由于在不同的国家，或在同一个国家不同的历史发展阶段，会形成不同的政策文化，因此判断政策正确与否的标准也会有所不同。中国传统社会是一个皇权至上的社会，形成了封建专制主义的政策文化。政策作为政治统治工具的特征非常突出，而且更多地表现为维护封建统治的策略或谋略。此种政策文化所形成的判断政策正确与否的根本标准，那就是凡是对巩固皇权统治有效的政策就是正确的政策。西方现代社会是一个资本统治的社会，理性经济人构成了资本的人格特质。理性经济人一切行为的根本目的，就是追求自身利益的最大化。因此凡是能够有效实现资本自身利益最大化的政策就是正确的政策。无论是政策目标的确定，还是政策工具的选择，都要围绕着理性经济人的自身利益做文章。理性经济人突出了理性的作用，理性地制定政策、理性地执行政策、理性地评价政策、理性地调整政策，似乎一切政策行为都在理性的控制之下。政策是否正确必须通过理性来审视、来判断。这一切构成了西方现代政策文化的基本特征。当代中国是一个具有中国特色的社会主义国家，人民应该是这个国家的主人。政策目标的确定、政策工具的选择必须以人民为中心。以人民为中心制定政策、以人民为中心执行政策、以人民为中心评价政策、以人民为中心调整政策。中国当代的政策文化应该是以人民主义为核心的政策文化。人民满意不满意应该成为判断政策正确与否的根本标准。

政策价值所要回答的核心问题是“什么样的政策最有意义？”要回答这一问题必须搞清楚政策的本质是什么。政策的本质是以资源权威性分配的形式对社会利益关系的反映。政策所分配的资源是包括政治资源、经济资源、文化资源、社会资源和生态资源在内的及其广泛的资源。资源分配的权威性来自于政策主体的权威性。不同形式的资源分配形成了不同的分配结构，进而反映不同的社会利益关系。政策作为社会利益关系的反映，任何政策都承载着某种利益。人生活在这个世界上，总是要同其他人结成一定的社会关系，脱离了社会关系人就无法生存。也正因此马克思把人的本质就界定为社会关系的总和。在对人的界定上马克思还有一句话，那就是人的需要就是人的本性。体现人本性的“需要”在现实的社会生活中就转化为人的利益。人在社会生活中所形成的社会关系，归根结底就是利益关系。人类所能掌握的任何资源都是有限的，而由需要所决定的利益诉求却是不断发展和无限丰富的。为维护正常的社会利益关系，就需要通过政策对资源进行分配。如何进行资源分配，主要是由政策的价值取向决定的。政策的价值取向是政策文化的重要组成部分。政策的价值取向不同，对承载什么利益的政策是最有意义的回答也不同。在中国传统社会，所形成的政策文化是以家庭、家族为核心的群体本位的政策文化。历朝历代都是“家天下”，皇家的利益是国家的最高利益，承载皇家利益的政策才是最有意义的政策，由此形成了以皇家利益为核心的政策价值取向。尽管中国古代的思想家也提出过“以民为本”的思想，甚至某些较为开明的君主也成为民本思想的推行者；尽管民本思想在中国历史上起过重要的积极作用，但是“民本思想的出发点在于维护君权，是为统治者设计的一套‘外圣内王’的统治术。”[15](P135)当然，某些朝代在某些时期也推行过某些休养生息、改善民生的政策，但其最终目的还是为了维护皇权的统治，实现皇家的根本利益。西方近代以来所形成的人本主义传统，构成了西方现代文化的突出特征，同时也打造了以人本主义为核心的政策文化。人本主义的这个“人”是一个受自然属性支配的个体，是个人主义的“人”，其最突出的特征就是利己。个人的权利、个人的自由、个人的利益，成为人本主义政策文化关注的核心。以个人权利、个人自由、个人利益为价值取向的政策，能够保证个人权利、个人自由、个人利益实现的政策才是最有意义的政策。西方现代社会所形成的各种利益集团只不过是放大了的个人而已，而且利益集团就是最强大的利己主义力量。在当代中国，人民的利益应该高于一切，只有以人民利益为取向，能够保证人民利益实现的政策才是最有意义的政策。人民的根本利益应该成为政策的最高价值追求。

政策规范所要回答的核心问题是“什么样的政策规范是合理的？”要回答这一问题必须搞清楚政策的主要功能是什么。政策是社会利益关系的调节器的论断，揭示了政策的主要功能。任何国家的任何社会形态，都存在着不同的群体、阶层甚至阶级。由于他们所处的社会地位不同，会产生不同的利益诉求，由此形成了不同的社会利益关系。受经济社会发展状况的影响，不同群体、阶层、阶级之间的利益诉求不可避免地存在着矛盾甚至冲突。如果这种矛盾和冲突激化起来就会影响社会的稳定，严重了还可能导致社会解体甚或政权更迭。政策作为社会利益关系的调节器，责无旁贷地承担着平衡矛盾、化解冲突的职责。政策对社会利益关系的调节，主要是通过政策的导向功能、控制功能、协调功能和分配功能实现的。政策在发挥上述功能的过程中不是任意的，而必须遵循相应的政策规范。遵循什么样的政策规范才是合理的，在不同的政策文化背景下会作出不同的界定。在中国传统社会，与宗法制相联系的伦理道德原则等等都成为了衡量政策规范是否合理的根本依据。所谓宗法，主要是指以种族血缘关系为基础，强调祖先崇拜、亲情维系、长幼尊卑，规定不同地位的宗族成员享有不同的权利和义务的法则。宗法后来又以礼教与政权、神权、夫权、族权相结合的形式存在，并一直延续到封建社会结束。三纲五常、忠孝节义成为中国传统社会伦理道德的核心，也是衡量政策规范合理性的根本标准。在西方现代社会，个人主义和利己主义成为政策文化的核心，与私有制相适应的私有财产神圣不可侵犯；与市场经济相适应的契约自由；与民主政治相适应的法律面前人人平等；与人道主义相适应的人权保障等法律原则，成为衡量政策规范是否合理的根本依据。私有财产、契约自由、人人平等、人权保障，归根结底都是同资本的逐利性联系在一起的。在当代中国，正在打造法治和德治相统一的治理结构。社会主义的道德原则和社会主义的法律原则，应该成为判断政策规范是否合理的依据。

由政策理念、政策价值和政策规范构成的政策文化，要通过政策运作方式展现自己。对政策运作方式可以从组织结构、权力配置、运行模式三个方面进行分析。组织结构是指不同政策主体在政策运行过程中结成的相互关系。近现代社会由于大多数国家实行代议民主制，政策主体通常由立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、社会团体和公民个人组成。在不同的政策文化背景下，它们之间会结成不同的相互关系，从而形成不同的组织结构。权力配置是指政策运行过程中各种权力在不同政策主体之间的分配和设置。与政策运行过程相联系的权力，主要包括表达权、制定权、执行权、监督权、评价权和调整权等。各种权力由于受不同政策文化的影响，在各主体之间的分布及其相互关系会呈现出不同的状态。运行模式是指政策运行过程中不同政策主体和各种政策权力之间相互作用的方式，组织运行方式、权力作用方式、信息传递方式构成了其中最主要的内容。

不同的政策文化决定了不同的政策运作方式，因此政策组织结构、政策权力配置和政策运行模式也大相径庭。在中国传统社会的政策文化下，形成的是高度集中型的组织架构，由政策主体构成的组织核心集中在金字塔的最高层，不同层级都要不折不扣地为最高核心服务，向最高核心负责；从权力配置来看，专制集权成为权力分配和设置的最基本特征，决策权、执行权、监督权、评价权和调整权完全集中在统治阶级的上层，尤其是决策权牢牢地掌握在最高统治者手中，权力配置长期处于凝固的状态；在运行模式上形成了单向命令式的运行模式，其主要特点是自上而下的强行指挥机制非常强，而自下而上的反馈机制极其薄弱。在西方现代社会的政策文化下，形成的是层级型的组织架构，组织内部职位分层、权力分等、分科设计、各司其职；权力配置的主要特征是层级授权，即决策权、执行权、监督权、评价权和调整权按层级适当分开，决策权属于立法机关，执行权划归行政机关，监督权主要由司法机关行使，立法机关、行政机关和司法机关又可以互相监督、互相制约；在运行方式上是一种双向指令式的运行方式，政策指令传递为自上而下的层级节制式。而在沟通渠道上，既有自上而下的沟通，也有自下而上的沟通，以自上而下的沟通为主。中国当前的政策文化，由于受现代化转型步伐不断加快的影响，政策文化也在加快转型。由政策文化决定的政策运行方式在组织结构、权力配置、运行模式上都呈现出非常复杂的特征。只有加强以人民主义为核心的政策文化建设，才能进一步优化政策运作方式。

三、打造以人民主义为核心的政策文化

中国当代政策文化应该是以人民主义为核心的政策文化。要打造以人民主义为核心的当代中国政策文化，必须立足于当代中国的政策实践，从政策运行的实际出发，以马克思主义人民观为指导，继承和弘扬中国历史上以民本主义核心的传统文化中的精华，批判地吸收西方以人本主义为核心的现代文化中的合理因素，完成政策文化的当代转型。

第一， 打造以人民主义为核心的当代中国政策文化，必须从当代中国的政策实践出发。由于中国正在向现代化迈进，到2035年才能初步实现现代化。中国的政策实践呈现出来的特点，既有先进性的一面，也有过渡性的一面，很多领域还处在全面深化改革的推进期。“四个全面”的战略布局，一定意义上反映了政策实践的过度性特点。反映在政策运作方式上，组织结构、权力配置和运行模式均存在不同程度的异质化倾向，尽管表面看来呈现出集中的趋势，但政策运行的隐性碎片化暗流依然存在，致使政策运行中不同程度地存在着扭曲、变形、打折扣等现象。究其原因，中国传统文化中封建专制与等级特权的糟粕残余，西方现代文化中的个人主义与功利主义等消极因素的影响不可低估。打造以人民主义为核心的政策文化，必须清除上述因素的不良影响。在政策实践中切记，不能以官员的好恶作为判断政策正确与否的标准；不能以少数人或少数群体的私利作为政策的主要价值取向；不能把封建主义、资本主义的道德和法律原则作为判断政策规范合理性的标准。要通过打造以人民主义为核心的政策文化，进一步完善政策制定的民主协商机制、政策执行的有效推进机制和政策评价实事求是的实现机制，以解决政策运行过程的隐性碎片化问题，保证政策运行的高效率。

第二，打造以人民主义为核心的当代中国政策文化，要以马克思主义的人民观为指导。马克思主义人民观主要包括以下基本内容：社会生活本质上是实践的，人民是社会实践的主体，是历史的创造者，是历史发展的动力，因此人民的根本利益同人类历史的发展规律是一致的。上述内容同时也揭示了马克思主义人民观的内在逻辑。这一切为打造以人民主义为核心的当代中国政策文化提供了理论基础。打造以人民主义为核心的政策文化，必须在政策理念、政策价值和政策规范方面立足于人民的主体地位，坚持以人民为中心。在政策理念上，树立“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”的观念，真正把人民群众满意不满意、支持不支持、答应不答应作为判断政策正确与否的根本依据；在政策价值上，要始终把人民利益摆在至高无上的地位，保证改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，把实现全体人民共同富裕，作为政策的价值取向与评判政策价值的根本依据；在政策规范上，要把以为人民服务为核心、以集体主义为原则的社会主义道德和保障人民当家作主，始终把最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点的社会主义法律，作为判断政策规范是否合理的根本依据。

第三，打造以人民主义为核心的当代中国政策文化，要继承和弘扬以民本主义为核心的中国传统文化的精华。中国传统政策文化按照阿尔蒙德的分类，应属于以臣民依附型为主的政策文化；借鉴威尔达夫斯基的研究，是网格性和集团性两个量向均强的等级制政策文化；参照安德森的观点，可以称为传统道德主义政策文化。中国传统政策文化的核心是维护君主的统治。然而，中国传统社会自始至终是君本位的政治与民本位的理念相伴随。“以民为本”构成了中国传统文化的重要内容。“所谓‘民本’，就是把民众作为国家的根本，它包含着‘立君为民’、‘民为国本’和‘政在养民’这三层最基本的意思。”[15](P21)培育中国当代先进政策文化，要吸纳中华传统文化中民本思想的精华。主要包括：一是以“民”为中心的思想。“民本”二字始见于《尚书》，民为邦本，本固邦宁。其意是说民是国家社稷的本体，民稳定了，国家社稷才能安宁。春秋时期的诸多思想家都阐述过以民为中心的思想。老子就曾指出，“贵以贱为本，高以下为基”。[16]君王尊贵高高在上，但其“本”和“基”则在民众。“孟子政治思想中，以‘民’为中心之论，实不胜繁举”，[17](P66)被后人引用最多的是：“民为贵，社稷次之，君为轻”。[18]明末清初思想家黄宗羲的“天下为主，君为客”[19](P8)的观点则更为深刻。难怪金耀基对此作出了如此高的评价：“从他‘天下为主，君为客’的观念推衍开去，便是肯定了人民为政治之主体，而逼近了西洋近代‘主权在民’的思想，这不能不说是中国政治哲学中极精彩的一页。”[17](PP154-155)二是注重民心民意的思想。《尚书》就有“天惟时求民主”，[20]如何求，根据民意，可谓“天视自我民视，天听自我民听”。[21]由此说来，天意即是民意，民意即是天意。老子说：“圣人恒无心，以百姓心为心”。管子也提出：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”[22]荀子指出：“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”。[23]孟子把天下更替归于民心，“桀纣之失天下也，失其民也。失其民也，失其心也。”[24]不仅如此，“孟子贵民，故极重视民意，而认民心之向背为政权转移及政策取舍之最后标准。”[25](P96)在孟子看来，国之要政亦在民心民意。三是养民利民富民的思想。孔子的民本思想主要体现在他的“仁者爱人”和“为政以德”的思想中。为政以德的根本在于爱民、富民、利民。为此他强调治国重在养民。以民为本必须解决民的生计问题。“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”[26]黄宗羲的公天下思想的核心也是惠民利民。“有仁者出，不以一己之利为利，而使其天下受其利”。[19](P6)四是服务于民的思想。君王“之勤劳必千万于天下之人，夫以千万倍之勤劳而己又不享其利，必非天下之人情所欲居也。”[19](P6)“故我之出而仕也，为天下，非为君也；为万民，非为一姓也。”[19](P14)五是以德爱民和立法为民的思想。儒家主张以德治国。“内圣外王”、“王道仁政”是儒家追求的最高境界。“内圣”就是修身养德，要求做一个有德性的人；“外王”就是齐家、治国、平天下。孔子说:“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星共之。”[27]为政以德的核心就是爱民。“故君人者，欲安，则莫若平政爱民矣”。[28]“以德服人者，中心悦而诚服也”。[29]法家主张以法治国。“法家不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”。[30]“君臣上下贵贱皆从法，此谓大治也”[31]“法不阿贵，绳不挠曲”。[32]在黄宗羲看来，“三代以上有法，三代以下无法。”[19](P21)原因在于三代以上之法为天下之法，而三代以下之法成为一家之法。一家之法已经不成其为法了。立法的最终目的是为民。上述思想，在打造以人民主义为核心的政策文化过程中需要大力弘扬。

第四，打造以人民主义为核心的当代中国政策文化，要批判地吸收西方以人本主义为核心的现代文化中的合理因素。西方现代政策文化，依据阿尔蒙德的研究，应属于与公民参与型为主的政策文化；按照威尔达夫斯基的分类，应该属于网格性弱和集团性强的个人主义文化；参照安德森的观点，应该属于强调个人利益，把政府看作只是用来实现民众需要的工具的功利主义文化。西方现代政策文化是以人本主义为核心的政策文化，它导源于文艺复兴和启蒙运动以来所形成的西方现代人本主义文化。确立人的主体地位和权利，张扬人的理性和自由，尊重人的价值和尊严构成了该文化的主要特征。根据天赋的自然权利，理性地追求自身价值的人，在市场经济的形塑下，成为追求自身利益最大化的理性经济人。正是这个理性经济人打造了西方现代文化。西方现代所形成的一切制度、具有代表性的理论，包括主导的话语体系，都是由这个理性经济人造就的。剔除西方现代文化中的个人主义和功利主义的消极因素，可以为打造以人民主义为核心的政策文化提供重要启示。一是西方现代人本主义文化把人的理性放到非常突出地位，提倡用理性来重新审视一切。启蒙运动把理性推上了至高无上的殿堂，打造了一个理性的时代。使人们形成了一种信念，改造人类生活的力量不是外在的，而来自于人自身。人借助理性的力量，通过科学认识自然，通过技术改造自然，让自然界更适合于人类的生活。理性崇拜造就了西方的科学主义传统，强调政策运作的科学化构成了西方现代政策文化的一个重要特征。二是西方现代人本主义文化把人看作是理性经济人，所以需要民主政体的制度设计。每个人都是理性经济人，都要自由、平等地追求个体利益，靠什么来保证？每一个人都追求自己的利益，社会的公共利益如何实现？启蒙主义者提出由“一只看不见的手”来确保。英国的自然神论者认为，这只看不见的手就是具有自然神意义的“上帝”；亚当·斯密则从经济学的角度把这只看不见的手归结为“市场”。实际上，无论是“上帝”还是“市场”都无法解决上述问题。所以洛克认为，这就需要订立契约、组建政府、建立国家。而政府公务人员也是理性经济人，因此需要多数决定和分权制衡的民主制度。因此，斯宾诺莎认为，在所有的政体中民主政体才是最自然与个人自由最相合的政体，在民主政体中所有的人都是平等的，与自然状态没有区别，所以民主政体也是最符合人性的政体。洛克和孟德斯鸠都明确提出三权分立、相互制衡的制度设计，从而形成了西方现代政策文化中强调政策运作方式民主化的特征。三是西方现代人本主义文化非常突出地强调人的权利问题，而且这个权利是人人都应该平等享有的天赋的自然权利。人所享有的最高层次的权利就是自由。在启蒙运动中，法国人更多地强调政治上的自由，突出了政治上自由选择的权利；德国人更多地强调思想上的自由，强调自由运用理性的权利；英国人更多地强调的是经济自由，追求自身经济利益最大化的权利。正是这种天赋的权利，最终演化为主权，形成了西方现代文化中主权在民的思想。孟德斯鸠认为，为了保障人的权利，除“自然法”之外还要制定“人文法”。卢梭认为，自由和法律是统一的，人要享受自由，没有自由人就会丧失人性；遵守法律，不遵守法律社会就无法运行。两者统一的条件就是主权必须来自全体人民；法律必须表达普遍意志。法律至上的理念，打造了西方现代政策文化突出政策运作方式法治化的特征。剔除了各种消极因素的科学化、民主化、法治化，也应该成为中国当代以人民主义为核心的政策文化的基本特征。

第五，打造以人民主义为核心的当代中国政策文化，必须着眼于政策文化发展的未来。政策文化的未来发展同人类社会由工业社会向信息社会转型相关联。西方人本主义为核心的政策文化，实际上是与现代工业社会和市场经济相联系的政策文化。以人民主义为核心的当代政策文化应该是与信息社会相对接的政策文化。在信息社会，信息将成为最有价值的资源和最主要的生产资料。信息的最大特点就是共享性，通过信息垄断制造“信息孤岛”所付出的成本越来越高，随着信息社会的发展，终有一天信息垄断所要付出的成本会超过它所能带来的收益，真正信息共享的时代也就到来了。到那时，共享经济将会取代交换经济成为主要的经济形态。由共享经济决定的政策文化，必然要超越与工业社会和市场经济相联系的西方现代人本主义的政策文化。超越它的个人主义和功利主义、超越它的自利性和工具理性对人性的扭曲。打造以人民主义为核心的政策文化，就是要完成这种超越。以共同体为本位，在尊重个体的基础上超越个体本位，彰显人类的本质属性；以公共性为依归，超越自利性对人性的扭曲；以超理性社会人超越理性经济人的局限性，实现人本性的更高层次的回归。超理性社会人的突出特点，就是诉诸理性的基础上超越理性的局限性。超越启蒙运动以来被片面化了的工具理性和科技理性的局限性，突出价值理性和人文理性应有的地位；更加注重直觉和灵感、洞察力和价值观、信仰和信念等超理性因素的作用。以这种超越重新审视政策理念、政策价值和政策规范的评判标准，重塑政策运作方式。