全面依法治国是天下归心的事业

韩春晖［中共中央党校（国家行政学院）教授］

一

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚持全面依法治国，深化依法治国实践。并且强调，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。习近平总书记的这些论述非常清晰地表明，我们已经成功地探索出了法治的中国道路，并且基于法治实践逐步发展出中国特色社会主义法治理论。

我们可以毫不夸张、并且充满自豪地说：在一个有着14亿人口、960万平方公里土地的大国坚定地追求、奉行和推进依法治国，这是世所罕见、前所未有的光荣事业，也是实现强国富民、国泰民安的崇高事业，更是实现众志成城、天下归心的伟大事业。它既展现了我党为促进国家崛起、民族复兴、人民幸福，实现“中国梦”过程中的使命、勇气和和执着，也标志着我党治国理念、策略和技术更加理性、智慧和成熟。

古人云：“礼法正则人志定，上下安。”如果一个国家法度明晰，那么百姓就有了共同的追求，国家体系就能够运转顺畅有序，社会各界也就能够维持安定和谐。历朝历代，天下归心都是国家治理者最高的政治追求，而法治正是一种天下归心的事业。党的十九大报告指出,当今中国社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。我们此时所处的时代背景更加凸显了法治事业的必要性、紧迫性和艰巨性，同时也赋予了中国特色社会主义法治道路更加独特、明确和具体的时代内涵。

所谓“天下”，是指国家、社会和个人三个层面的综合体，包括生活在中国这一地理国度上的各种阶层、各种类别、各种族群的主体。它既包括政府官员，也包括普通百姓；它既包括工人、农民、知识份子，也包括商人和民营企业主；它既包括中国共产党，也包括中国共产党以外的民主党派、无党派和所有拥护党的方针和政策的其他组织；它既包括汉族，也包括和谐生活在960万平方公里土地上的各少数民族；它既包括中国公民，也包括长期居住在我国的外籍友人。

所谓“归心”，是指所有人对基本国情、所处阶段、发展道路和民族未来具有类似的判断、持有相同的理解，坚持正确的方向，抱有共同的追求，达致了较高的共识，形成了比较一致的价值取向。具体来看，它包括“主体归心”“道路归心”和“价值归心”三个方面。“主体归心”是指党和政府具有高度公信力，人民坚持党的领导地位，对党和政府的政策方针给予充分的信任、理解和支持，相信党和政府是实现国家崛起、民族复兴、人民幸福的原动力。“道路归心”是指所有成员普遍赞同并且坚定不移地走中国特色的法治道路，对以法治强国的历史规律具有高度的共识，对法治安邦的未来发展具有坚定的信仰。“价值归心”是指法治将所有人的价值取向引导并统一到社会主义核心价值观上来，让这些价值成为政府、社会和个人的前进方向、评判标准和行动指南。

“归心”的最终目标是实现国家崛起、民族复兴、人民幸福的“中国梦”。中国的法治道路是实现“中国梦”的应有之义、重要内容和必由之路，它服务于国家崛起、民族复兴的总体大局。“中国梦”既是国家的梦，也是人民的梦。同理，“法治中国”既是我党对民族腾飞的追求，也是人民对美好未来的向往。

二

民无定志必乱，国无法度则衰。两千多年前，法家思想就倡行一种服务于国家发展大局的国家主义法治观。当今中国，党的领导、人民当家作主与依法治国已经实现有机统一，法治已经成为党领导人民当家作主对国家、社会和公民进行有效治理的治国方略。它必须全面服务于我党所面临的战略发展大局。

第一，深化改革需要天下归心。改革的特点是“变”，它意味着可能突破和逾越既定的规则和秩序；法律的特点是“定”，它意味着必须维护和保障现行的制度和秩序。改革始终是社会主义制度的自我完善，必须也只能在社会主义法治体系的框架和规范下进行。这就要求我们要正确处理改革与法律之间的辩证统一关系，在改革的“变”与法治的“定”之间保持正确的“度”。既不能因为强调依法治国而影响改革的进度和力度，更不能由于推进改革而损害法律的权威和尊严。

第二，科学发展需要天下归心。在实践中，有些地方的领导干部把依法治国与经济发展对立起来，认为依法治国束缚手脚，妨碍经济发展，通过片面强调经济增长速度来追求局部利益和眼前利益，导致牺牲人民群众利益的问题比较突出。我们必须认识到，法治也是生产力，是最持久、最稳定、最富效率的生产力。

第三，保持稳定需要天下归心。改革开放以来，中国用短短三十多年的时间创造了西方几百年才实现的经济奇迹，完成了社会的多次跨越式发展。这种超常规的发展速度在激发了超常社会活力的同时，也更快地激发了人民内部的矛盾，使得原本在西方几百年的不同发展阶段中逐步展现的各类社会矛盾，却在当今中国这一“压缩时空”涌现。所以，我们必须以法治方式来消除导致矛盾产生的深层次因素。一方面，我们需要引导百姓正确认识自身的合法、合理利益，纠正一些不当、无端的利益诉求，鼓励百姓采取合法正当的制度化途径去解决问题，避免采取非法手段激化矛盾。另一方面，我们需要增强百姓对党和政府的信任，避免形成“塔西佗陷阱”。

三

“法者，治之正也。”法治是治国之正道，是一国之内各方主体能够实现利益最大化的治理机制。它对于国家建设是如此，对于社会治理也是如此，对于个体发展更是如此。

从国家建设层面来看，法治是构建现代国家的强国之路、富国之策和定国之方。纵观中国历史，“大变法”往往是“大发展”的揭幕曲。因“抱法处势”而为的“商鞅变法”，不仅使得秦国强大并一统天下，而且确立了封建集权制的基本体制，自此往后“百代皆行秦政治”；明朝张居正推行的“一条鞭法”，不仅使得政府岁入显著增加，而且促进了工商业的发展；宋代的“王安石变法”尽管未取得完全成功，但客观上仍稳定了宋朝的统治基础，为总体上已显颓势的王朝注入了一股清新之风。

从社会治理层面来看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和长久之道。其一，法律作为一种制度文明，它是公共精神的载体，是集体智慧的结晶。其二，法律是社会关系的调节器，核心是调整权利义务等利益关系。奉行法治就是通过整体、全面、合理的制度安排，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，是治理天下的公平之道。其三，法律是明确的、稳定的、可预期的、符合民心所向的规范体系。反之，其他个体化、权宜性和应对性治理方式要么难以持久、要么标准不明、要么矫枉过正，带来的问题甚至比解决的问题更多。惟有法治，是实现天下长治久安的长久之道。

从个体发展层面来看，法治是现代社会成本最低、机会最均等、和谐度最高的生活方式。在专制体制下，个体的生活成本较高，而且机会不均等，和谐度也不足。在礼治秩序中，个体的生活成本较低，和谐度也较高，但机会严重不均等。在现代法治社会中，规则的确定性降低了公民之间的交易成本，制度的公平性赋予了公民平等的发展机会，救济的有效性防范了人民内部矛盾激化。对于公民而言，学法、尊法、守法、用法就是一种最优良的生活方式。

四

中国特色的法治道路，其本质就是“天下归心”之路。这一发展过程应当遵循“先规范个体，再统一社会，继而归于国家”自下而上不断升华的逻辑步骤。具体为三个方面。

第一，以法律规范“立规”，重在划定行为底线。也就是说，以法律规范规定、倡导或确认某些行为标准和行动模式，以调整社会成员的行为方式，起到为天下“立规”的作用，进而对个人“归行”。法治在社会转型中最重要的作用在于为所有社会成员划清行为底线，它构成了社会和谐的基础。对于官员而言，最基本的底线是法治思维；对于百姓而言，最基本的底线是公民责任。

第二，以法治精神“立公”，重在倡导公共精神。法律是公共利益的载体，法治是公共精神的源泉。社会主义法治精神可以引导、认可或强化某种价值观念和思维方式，为社会共同体确立正确的价值取向，起到为天下“立公”的作用，进而对社会“归德”。最为重要的是，必须以法治来呵护公共精神。同时，对损害公共精神的行为按名责实，将其法律责任落在实处。

第三，以法治建设“立信”，重在树立政府权威。 “法者国家所以布大信于天下。”法律本身就是一个政府向所有社会成员发出的有国家强制力保障执行的公开承诺。“行必信，信必果。”政府的公信力也最终来源于政府积极、主动、坚定而忠实地奉行法治，兑现它向社会成员的公开承诺，起到为天下“立信”的作用，最终实现整个社会“归心”。