减税降费背景下保持地方财政可持续的思路与对策

唐晓旺

（河南省社会科学院，郑州450002）

1 减税降费背景下地方财政收支状况分析

1.1 财政收入增速下滑明显

减税降费政策最直接的影响就是财政减收，地方可支配财力下降。以河南为例，2019年前三季度，河南全省财政总收入、一般公共预算收入，与上年同期相比较，增速均呈现下降的态势。前三季度，全省财政总收入增速同比下降10.1%，一般公共预算收入增速同比下降5.8%，税收收入增速同比回落11.3个百分点。分税种看，国内增值税增长5.7%，同比回落10.4个百分点；企业所得税增长0.3%，同比回落15个百分点；个人所得税同比下降30.3%，财政收入下降非常明显。

1.2 财政支出刚性增长压力大

财政支出尤其是民生支出具有刚性增长的特征，尽管财政收入增长大幅下滑，但是财政减支的空间却很小。以河南为例，2019年前三季度，全省一般公共预算支出同比增长10.8%，同比增速下降0.6%，表明财政支出刚性增长的特征。在财政支出中，民生支出占比较大，通常占总支出的近八成。前三季度，全省民生支出同比增长10.3%。在收入下降较大的情况下，教育、医疗、卫生、社保等民生支出的刚性增长，成为危及地方财政可持续的重要因素。

1.3 财政收支紧张矛盾突出

受一系列减收增支因素叠加的影响，当前地方财政收支矛盾十分突出，存在着财政“双缺口”。以河南为例，2019年前三季度，全省一般公共预算收入3133 亿元，一般公共预算支出8319.6 亿元，财政缺口是5186.6 亿元。在现行财政体制下，这一缺口主要有中央财政转移支付弥补。从增长速度上看，一般公共预算收入同比增长7.4%，一般公共预算支出同比增长10.8%，可以看出一个明显的增速缺口，达到3.4%。

2 减税降费对地方财政可持续发展的影响

2.1 地方政府宏观调控的能力下降

当前，随着经济下行压力增大，中央提出了一系列减税降费的政策。随着降低增值税税率、扩大企业所得税减免范围、增加个人所得税抵扣等政策的实施，地方财政收入增速持续放缓。与此同时，环境保护和民生保障等支出需求不断增加，地方政府收支矛盾凸显，财政可持续性面临着巨大挑战。政府财政收入的下降，将会影响政府基建投资。

2.2 地方对中央财政的依赖性增加

近年来，我国财税体制改革不到位，中央与地方在财权与事权上存在不协调问题，地方财政承担着过重的压力。从减税降费本身看，很多减的都是地方的收入，地方受到的压力更大。因此，财政的可持续性问题不在中央而在地方，财政可持续性问题的实质主要是地方财政的可持续性问题。随着地方财力的减少，地方对中央转移支付的依赖程度将会增加，这一状况对于国家治理体系现代化是不利的。

2.3 地方有可能重回土地财政老路

地方政府面对财政收支困局，最现实的思路是开源节流，增收节支。然而，由于近年来财政体制改革的深入，原来的一些财政增收的办法难以为继。目前，地方政府债券的发行受到中央的严格管制，难以成为地方财政收入的主要来源。同时，由于地方国有企业比重已经很小，国有资本经营收入数额较小，依靠增加国有企业利润上缴解决财政紧张问题，恐怕车水杯薪[1]。

3 推进地方财政可持续发展的对策与建议

3.1 改革创新财税管理体制

事实上，减税降费的压力不在于中央，而主要来自于地方，财政可持续问题主要在地方政府。由于调整改革中央与地方财权与事权关系的主动权在中央手里，因此，需要在国家层面，推进财税体制的根本性改革。未来一个时期，改革创新财税管理体制的总体思路是：保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，从根本上解决地方财源不足的问题。

3.2 提升财政支出结构和效率

面对当前地方财政收支矛盾突出的问题，中央要求地方政府开源节流，压缩一般性支出和“三公”经费，优化财政支出方向。一是要大力压缩“三公”经费。进一步推进地方机构改革，实行“精兵简政”，降低行政运行成本。二是优化民生支出结构。合理安排支出结构和支出顺序，控制民生支出过快增长。三是加强全面预算绩效管理。对所有财政支出都进行绩效预算、绩效评价和绩效考核。四是优化财政资金的使用方式。积极发展产业投资基金，大力发展PPP，撬动社会资本参与民生项目建设。

3.3 建立健全地方税制体系

本次减税降费来说，减税主要是减的增值税和个人所得税。事实上，在地方税体系中，还应有更多的税种，积极培育其他税种，成为地方财政“开源”重要途径。一是资源税。要扩大资源税范围，将更多资源纳入征税范围。二是房地产税。积极研究物业税立法，考虑在物业持有环节征收。三是遗产税。加快遗产税立法，研究建立我国遗产赠与税制度。此外，要加快研究实施社保费改税制度，逐步完善地方税体系，增强地方财政可持续发展能力。

3.4 扩大地方政府债券发行规模

地方财政收入来源除了税收和中央对地方的转移支付外，还包括发行地方政府债券。根据全国财政决算数据，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.46 万亿元，地方政府债务率为77%，低于IMF 提出的政府债务率控制标准区间（90%～150%），表明我国地方政府仍有一定的举债空间。面对当前地方政府收支矛盾，地方政府要争取扩大政府债券发行规模，有效增加财政收入来源。