殡葬管理基本制度的法律设计

□ 孙 杰

新中国的殡葬管理工作起源于1956年毛主席带头签名倡议实行火葬。1985年，国务院发布了《国务院关于殡葬管理的暂行规定》（以下简称1985年《暂行规定》），这是我国殡葬管理工作的第一个行政法规。1997年7月21日，时任李鹏总理签署第225号国务院令，发布了《殡葬管理条例》（以下简称1997年《条例》），一直施行至今。这两个行政法规是殡葬管理领域真正意义上的法律，从国家法律层面为殡葬管理基本制度作了顶层设计，使殡葬管理工作有法可依。

一、殡葬管理的方针和步骤

“积极地、有步骤地”的方针。1985年《暂行规定》第二条规定：“殡葬管理的方针是：积极地、有步骤地推行火葬，改革土葬，破除封建迷信的丧葬习俗，提倡节俭、文明办丧事。”1997年《条例》第二条规定：“殡葬管理的方针是：积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事。”

“推行火葬”殡葬改革的步骤是，先党内后党外，先干部后群众，从首都开始，逐步推向大中城市和有条件的小城镇、农村。

二、殡葬管理的路径

划定地区。殡葬管理的第一步或者前提是划定地区。1985年《暂行规定》第三条规定：“凡人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应逐步推行火葬；其他地区允许土葬，但应进行改革。推行火葬和不推行火葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定。”1997年《条例》第四条规定：“人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬；暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。实行火葬和允许土葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定。”上述条款表明，划定“推行火葬”或“实行火葬”地区的标准是“人口稠密、耕地较少、交通方便的地区”，划定的主体是“省、自治区、直辖市人民政府”。

实行火葬地区的管理路径。“推行火葬”或“实行火葬”的路径是，建设殡仪馆（含骨灰寄存区域）、或单独建设骨灰堂等骨灰寄存设施，遗体火葬后骨灰寄存或通过撒散等方式不保留骨灰。1985年《暂行规定》第四条规定：“在推行火葬的地区，市、县人民政府应制定推行火葬的具体规划；建立火葬设施和殡仪馆的费用，列入地方基本建设计划。”1997年《条例》第一章总则第五条第一款规定：“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划。”上述条款表明，火葬是“以火化的方式处理遗体的全过程”，而不是“火化墓葬”。上述条款也明确了实行火葬地区的殡葬设施只有殡仪馆、火葬场和骨灰堂，没有公墓。

允许土葬地区的管理路径。建设公墓和农村公益性墓地，推行遗体公墓化集中埋葬，克服散埋乱葬，同时提倡平地深埋、不留坟头的葬法。1985年《暂行规定》第五条规定：“凡不宜推行火葬或尚不具备推行火葬条件的地区，当地人民政府应本着有利于发展生产建设的原则，规划土葬用地。可以乡或自然村为单位，利用荒山瘠地建立公墓。提倡平地深埋、不留坟头的葬法。”1997年《条例》第一章总则第五条第二款规定：“在允许土葬的地区，县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当将公墓建设纳入城乡建设规划。”上述条款均表明，公墓是允许土葬地区才有的殡葬设施，是为集中规范埋葬遗体的。这也是公墓原本的法律内涵。

1997年《条例》第八条第三款规定：“农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。”第九条第二款规定：“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”第十五条规定：“在允许土葬的地区，禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。”上述条款表明，农村公益性墓地是为本村村民埋葬遗体、建造坟墓而设置的，并非现实中事前建好水泥墓穴、准备安葬骨灰的农村“公益性公墓”。

三、殡葬管理的“实然”问题

尽管法律对殡葬管理的基本制度作了明确的设计和规定，但实际发展中却存在一些偏差和问题。

对法律制度的执行不够好。不少地方人民政府没有执行1997年《条例》关于“划定本行政区实行火葬和允许土葬的地区”“制定实行火葬的具体规划”“规划建设殡葬设施”等方面的规定；也没有很好地遵循“积极地、有步骤地”的方针，“积极地”扩大了实行火葬的地区。在此需要解释一下“火化率”这个概念，其是指“在一定时间内，同一区域火化量与死亡人数的比率”。如果追求高“火化率”，就需要增加遗体火化量，手段则是不断扩大实行火葬的地区。这可能就违背了“积极地、有步骤地”的方针，导致一些问题的出现。如一些地方不切实际把全域划定为实行火葬的地区，个别地方强推火葬引发老人为土葬而提前自杀的问题。

对公墓法律内涵的理解存在偏差。1992年8月25日，民政部通过民事发〔1992〕24号文件印发了《公墓管理暂行办法》（以下简称1992年《暂行办法》）。在上述法律依据严重不足的情况下，其第二条却规定了“在火葬区……也可经批准有计划地建立骨灰公墓”。这个“也可”条款，把我国殡葬管理工作引向了法律制度设计另一面：在实行火葬的地区建立了大量的骨灰公墓，而且好像只有实行火葬的地区才有公墓，公墓也应该是水泥硬化的，削山建墓也是建设殡葬设施的积极作为。需要注意的是，“加强殡葬基础设施建设”并非只是“在实行火葬的地区”和广大农村地区大力推进安葬骨灰的水泥公墓建设。其实，水泥公墓才真正意义上侵占了土地资源，违背节约殡葬用地和保护生态环境的初衷。

配套管理政策没有及时修订。1992年《暂行办法》，是根据1985年《国务院关于殡葬管理的暂行规定》制定的。1997年《条例》第二十四条规定：“本条例自发布之日起施行。1985年2月8日国务院发布的《国务院关于殡葬管理的暂行规定》同时废止。”目前，1992年《暂行办法》通过部门公告的形式公布其为继续有效的部门规章。殡葬管理的上位法作了调整，却没有及时跟进配套制度的制定完善，尤其公墓管理政策在1997年《条例》施行22年后依然没进行有真正意义上的修订。

四、殡葬管理的“应然”路径

新时代，殡葬管理追求保障和改善民生、生态文明建设、传承发展优秀传统文化的价值取向，要遵循完善其法律设计的应然路径。

首先要回归到殡葬管理基本制度的法律路径上来，不然殡葬管理特别是安葬管理将会在偏差的道路上越“偏”越远。认真遵循殡葬管理“积极地、有步骤地”的方针，各地要根据“人口稠密、耕地较少、交通方便”的标准，科学合理地划定实行火葬和允许土葬的地区，避免出现急功近利、不尊重群众丧葬习俗、违背民意引发不稳定等问题。

在实行火葬的地区，地方政府负责（负责即政府财政全额保障建设运营）按照标准建设完善殡仪馆（含骨灰寄存设施）、（或单独建设）骨灰堂等骨灰寄存设施、不保留骨灰的纪念设施等殡葬设施。政府财政须全额保障其建设运营经费，包括人员工资。同时，抓好2013年中办、国办《关于党员干部带头推动殡葬的意见》的贯彻落实，遵循“先党内后党外，先干部后群众”的原则，制定出台党员干部带头推动殡葬改革切实管用的政策措施。

在允许土葬的地区，地方政府负责建设完善安葬遗体的公墓和农村公益性墓地，坚持坟墓不硬化的原则，以此解决散埋乱葬、破坏生态环境的问题。同时根据实际建设实行火葬的殡葬设施，满足党员干部和其他群众自愿实行火葬的需求。

深入实行惠民殡葬政策。在全国范围内，无论是实行火葬的地区，还是允许土葬的地区，全面深入实行减、免困难群众去世后基本殡葬服务费用的惠民殡葬政策，在扩面增项提标上下功夫，更好履行殡葬领域基本民生保障的职责。以此解决“死不起”的问题。

提高殡葬管理法制水平。遵循殡葬管理基本制度的法律设计，积极推动修订《殡葬管理条例》或制定殡葬法，健全安葬管理、遗体运输、无名遗体处置等事项的法律制度，完善殡葬管理的法制体系。