行政执法三项制度：法治政府建设的加速器和稳定器

解志勇（中国政法大学比较法学研究院院长、教授）

王晓淑（中国政法大学）

行政执法三项制度的全面推行有助于规范行政执法行为，深入推进依法行政，加快建设法治政府，能够全面提升执法能力和执法公信力，保护公民、法人和其他组织合法权益。这就需要对其构建意义、关键内容、法治要求等进行全面考量。

一、约束行政执法更有效

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度，有效规范公正文明执法，对实现公开、公平、公正执法等方面有重要的意义。此次国务院通过以规范性文件的方式，将行政执法三项制度进行规范化、科学化、标准化，有效规范了行政执法活动、减少了行政争议。

深入推进依法行政、加快建设法治政府，要求规范行政执法行为。换句话说，需在法治框架内充分发挥行政执法三项制度的作用，健全权责统一、权威高效的依法行政体系，能够从根本上维护社会公平公正，保证营造良好发展环境，关系到全面正确履行政府职能，关系到经济发展、社会进步、民生改善的方方面面。此外，法治政府建设也要求增强政府公信力，建设人民满意的服务型政府。行政执法三项制度中将信息公示划为重点，强调政府运作不仅应结果公开，而且应过程公开、执行公开、服务公开，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。

行政执法三项制度是提高行政执法整体水平的抓手，分别针对行政执法中的不同问题切实保障人民群众的合法权益：全面推行行政执法公示制度，增强执法透明度，力图解决行政执法信息公开不及时、不规范、不透明等问题；全面推行执法全过程记录制度，营造更加规范有序、公平高效的法治环境，争取改善执法行为不严格、不文明及执法过程记录不全面、不标准等情况；全面推行重大执法决定法制审核制度，保障和监督行政机关有效履行职责，确保消除法制审核机构不健全、审核力量不足、审核工作不规范等隐患。

另外，如相关行政执法机关及其工作人员若违反行政执法三项制度的规定也应依法承担相应责任。行政执法机关主要负责人是推动落实本机关重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本机关作出的行政执法决定负责。要结合实际，制度应确定法制审核流程，明确送审材料报送要求和审核的方式、时限、责任，建立健全法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时的协调机制。行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因行政执法承办机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批行政执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政执法决定错误，相关人员应被依法依纪追究责任。对在推进工作中造成不良影响的单位和人员，也不能缺少批评教育，并需被依法依纪问责。

二、破解关键环节更精准

为了遏制随意执法、以权谋私等诸多执法乱象，最大限度地保护行政执法相对人的合法权益，行政执法三项制度聚焦主要任务，对不断健全执法制度、完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督起到关键作用。

行政执法公示制度，是行政机关依法及时、主动公开有关行政执法的信息，接受社会和人民群众的监督，重在打造“阳光政府”。国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《意见》）要求行政执法机关事前设立执法统一公示平台，实现行政执法信息系统共享、共用、互联互通，公开执法主体、权责清单、程序和救济等信息；要求行政执法人员在执法过程中主动表明身份信息，主动出示证件文书并告知执法事由依据、权利义务等内容；行政机关在事后将执法决定和结果向社会公开，督促当事人自觉履行，接受社会监督等。行政执法公示按照“谁执法谁公示”的原则，是规范行政执法的关键，是保障行政相对人和社会公众的合法权益，建设法治政府、阳光政府的实际举措。

执法全过程记录制度，是行政机关工作人员从受案初始开始完整录入办案获取的一切材料，对执法全流程进行监控和可回溯管理，重在确保程序合法。《意见》要求行政执法人员通过文字、音像记录等形式，对行政执法全流程各环节进行书面记录；要求对如查封扣押财产、强制拆除等涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的执法活动和执法办案场所，要实现全程音像记录。这就要求行政执法机关规范制作相应的法律文书和材料，做到执法全过程留痕，督促和规范案卷归档，完善执法信息采集、存储、分析、归档等规范化建设制度，能够从程序上切实保障人民群众的合法权益，维护政府的公信力。其中，规范文字记录主要是要求以纸质文件或电子文件形式，对行政执法活动进行全过程记录，将执法行为的种类、性质、流程等内容完整地保存下来；音像记录主要是通过执法记录仪等记录设备，对行政执法活动进行实时记录，客观真实地记录执法场景，全面还原执法经过、事实真相，使执法行为更规范、执法过程更公开透明。执法全过程记录制度有效规范了执法行为，为解决执法争议提供了客观证据；在某些突发情况和恶意行为发生时，能够保护执法人员和相对人的合法权益。

重大执法决定法制审核制度，是行政机关在作出重大执法决定前，对拟作出决定的合法性、适当性进行审核，重在确保合法执法，保障执法决定符合法律规定。《意见》要求未经法制审核或者审核未通过的决定不得作出。行政机关在执法过程中作出重大执法决定时应当守住法律底线，精确把握审核要点，落实审核主体，明确重大执法决定的范围、内容，规范法制审核工作方式和处理机制。这同时也要求法制审核标准应受到更为严格的限定，应当综合考虑要素的多元性、复杂性，结合行政执法过程中相对人权益影响、执法程序的具体情节、审核结果的责任追究等，对重大执法决定的合法性与合理性进行定性和定量分析。重大执法决定法制审核能够及时发现执法问题，降低执法风险，使执法决定合法合理。

三、履行法定职责更规范

行政执法三项制度应坚持行政法基本原则，坚持依法行政理念。行政执法行为不仅必须符合法律的规定或授权，满足“法无授权不可为”的要求，而且必须遵循正当、公开的程序。习近平总书记强调：“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”在依法行政的要求下保证政府依法全面履行职能，实现政府有效管理的目标，并有效纠正政府滥用职权等违法行为，能够切实增强人民群众的法治认同感与获得感。

强调坚持依法行政，要求行政机关法定职责必须为、正确为、高效为。行政机关在制定行政规范、实施具体行政行为时，准确适用法律、法规，在法律的框架内决策，杜绝违法、越权、滥权行为，合法行使法定职权，为加快建设高效廉洁的服务型政府注入强大的法治动力。行政执法人员严格约束自己，有效规范执法行为，规范制作和使用行政执法文书，充分告知相对人救济途径，并接受社会监督，这不仅能够促进执法水平的提升，更能够让行政执法相对人切身感受到改革带来的便利和效果，带动全民守法，使法治政府建设的成效不断显现。

强调正当程序原则，需要行政执法机关通过权力清单化、运行程序化、监督信息化，来抑制失信风险，提升监管效能，建立可评价、可追溯的具有实际操作性的责任制和责任追究制度，防止权力任性、执法扰民等问题的发生，杜绝行政不作为和乱作为。规范使用执法记录仪、按要求记录行政执法文书、严格执行重大执法决定法制审核、依法公开行政执法结果等一系列制度的实施，可以最大程度减少行政争议，有力维护行政执法部门的执法公信力。

强调信息化建设也是《意见》中的一大亮点，执法创新和科技创新有效结合，是行政机关提高行政执法质量和效率的重要途径。行政执法的信息化要求严格规范执法过程的信息收集、保存、管理、使用，充分发挥全过程记录信息在案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作中的作用。具体体现在：第一，促进规范公正执法，在程序上实现全程记录、证据保存、信息一致，保障行政执法过程的公开透明，极大地避免了选择性执法、随意执法、人情执法等现象的出现；第二，推进执法信息互联互通共享，有效整合执法数据资源，为行政执法更规范、群众办事更便捷、政府治理更高效、营商环境更优化奠定基础；第三，实现各级政府及部门对行政执法的实时监督，保证政府内部监督职责的有效履行；第四，同时执法全过程记录还规避了行政执法人员在执法过程中的执法风险，一定程度上保护了执法人员。

强调具体的救济机制来约束行政执法中的自由裁量权，保障基本原则的实现，能够体现出行政法中从公共利益最大化的角度出发的根本指导思想。救济的基础是完善正当程序的设置，保障行政相对人享有获得告知、陈述和申辩的权利，对于保护其合法权益和保障行政机关作出公正的裁决都意义重大。

《意见》已对行政执法三项制度的关键事项提出明确要求，行政执法机关要确保履行实施行政执法三项制度的主体责任，将行政执法三项制度作为规范行政执法的重要手段，研究制定有针对性的具体实施细则，明确实施要求和职责，并抓好落实。具体而言：要建立行政执法公示材料清单包括执法依据、执法标准、执法结果等；要明确执法全过程记录的内容、方式、载体和记录的管理使用等；制定法制审核办法，编制法制审核流程，建立重大执法决定目录清单；要做好相关程序衔接工作，与其他改革任务相结合，实现统筹协调推进。

四、营造法治环境更健康

大力推行行政执法三项制度是深化行政执法改革、创新行政执法方式的重要任务，也是贯彻落实党的十九大精神、加快建设法治政府的重大举措。行政执法三项制度通过严把公示、记录、审核等关键环节和重要关口，加强事中、事后监管，有效地倒逼行政执法行为规范化，提高了行政执法人员法治素养和依法行政能力，更是解决了行政执法领域社会反映强烈的突出问题与薄弱环节。

法律的内涵和精神通过执法人员的行为直接展现在老百姓面前，因此法治成效与执法水平有十分密切的关系，这也对行政机关的执法能力提出了更高的要求。落实行政执法三项制度要求规范记录归档、发挥记录作用，要求行政机关综合提高全过程记录的信息化水平。行政机关应充分运用新媒体，结合传统公示渠道搭建信息公示平台网络，实现实时公开执法信息；应积极推动执法信息公示平台的互联互通，实现信息共享与高效使用；应加强执法数据的统计分析，充分发挥执法大数据在政府决策、行政管理、优化服务、监督权力等方面的作用。同时也要求行政机关对执法人员严格进行资格化管理，加强对执法人员的培训，提高执法人员的法律素养和业务能力。

加快建设法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治国的重大任务。各级政府和执法部门是推进全面依法治国的践行者、推动者、保障者，行政执法是落实以人民为中心的法治理念的关键所在。行政执法三项制度的全面推进能够大幅提升行政执法能力和整体水平，显著提高行政执法的社会满意度，与其他法治改革部署在改革成效上相互促进，不断提高法治政府建设水平。接下来，相信各地区、部门在制定全面推行行政执法三项制度实施方案的过程中，能够在有关部门的指导协调、监督检查和跟踪评估下，不断地进行细化与规范调整，以实效见证严格规范公正文明执法、建设法治政府目标的实现，切实优化、改善法治环境。