沿海船舶治安管理信息备案制度思考

姜先峰

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

党的十九大报告中指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府[1]。深化“放管服”改革以来，沿海船舶治安管理工作的管理模式、措施手段和服务水平发生了较大的变化，信息备案制度取代证件签发审批成为新形势下沿海船舶治安管理的主要形式。

一、沿海船舶治安管理信息备案制度概述

(一)信息备案制度产生的时代背景

随着改革开放和海洋大开发的不断深入，沿海地区经济社会形势逐渐变化，传统的证件核发管理制度已经无法满足动态化、信息化工作的需要，在实际工作中存在的审批程序不科学、证件作用重叠，签证不便、年审变更不合理等问题一直也没有得到有效解决。在国家深化改革、政府部门简政放权的大背景下，“放管服”改革的举措不断深入，广大渔船民和船东公司呼吁改革、取消渔船民证件审批程序的呼声越来越高。2019年3月6日，国务院发文取消了出海船舶户口簿、出海船民证、合资船船员登轮证、对台劳务人员登轮作业证等证件核发的行政许可[2]，开展以深化行政审批制度改革为重点的简政放权，换取海洋产业活力和社会创造力释放。

(二)信息备案制度的概念和主要内容

《中华现代汉语双序大辞典》中对“备案”一词的定义为：向主管机关报告事由存案，以备查考[3]。信息备案制度是现行沿海船舶治安管理工作的主要内容和重要手段，即在我国领海海域内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶(中国军用船舶、公务执法船舶及国有航运企业船舶、外国籍船舶等国家另有规定管理的除外)所有人、经营人或代理人以及年满16周岁未持有中华人民共和国海员证或者船舶服务簿的出海船员、渔民，应当向船籍港或船舶所在地公安派出所报备出海船舶、人员基本信息，发生变更的应在变更后7日内向备案单位报备变更信息，以备公安机关追查考实。其核心内容为“三报备”(报备出海船舶信息、报备人员信息、报备进出港信息)、“一服务”(为出海船舶、人员提供帮扶、救助服务)。其中船舶信息包括船舶船名、吨位、船籍港、船舶类型、作业方式、船舶照片，主要负责人(船主)及联系方式(手机、卫星电话等)。人员信息包括姓名、公民身份证号码、照片，家庭住址，联系方式、紧急联系人。进出港信息包括备案船舶进出港时，船上负责人在出港前及进港后24小时内向港口所在地公安派出所报备进出港时间、事由、作业海区范围，随船人员数量、姓名、公民身份证号码等信息。

(三)信息备案制度的特点和实践意义

1．信息备案制度的特点

(1)许可性。沿海船舶治安管理工作虽然从原有事前审批转变为事前备案，取消了行政审批设定行政许可的环节，但信息备案制度依然保留了许可性。主管部门通过对备案船舶、人员和进出港时间的信息审查，对违反备案程序或者不符合备案要求标准的船舶和人员要求补全材料或不予通过，从而保障船舶及人员安全和合法权益，实现维护沿海地区及海上治安秩序、防范打击违法犯罪活动的目的。

(2)确认性。通过获取相关事务的具体信息，进行后台数据核查，确认作业船舶、从业人员及作业时间是否符合相关规定，发现可能存在的治安隐患，排除风险，提高事中事后监管的针对性和目的性。

(3)监督性。现行沿海船舶治安管理采取事前备案、事中事后监管并重的管理模式，信息备案的目的是为事后监管提供信息线索，公安机关根据事前已经备案的信息开展事中事后的监督检查，督促船舶和人员依据相关政策法规从事海上航行和生产作业等活动，从而做到有据可查，有章可循。

2．信息备案制度的实践意义

(1)为审查提供依据。沿海船舶和相关人员通过备案存留下的大量数据和活动信息，能够为信息备案受理机关依法审查船舶信息提供有效的法律依据，依法追究未按照报备规章备案或者未按照规定时限报送备案信息的单位及相关人员的法律责任。

(2)为决策部门提供信息支撑。掌握沿海船舶的相关必要信息是科学决策的基础。公安机关通过对备案信息的梳理、分析，掌握“放管服”背景下沿海船舶治安管理的特点和规律，并根据这些特点和规律，制定更加完善的社会综合治理方案和防控措施。

(3)为优化服务提供信息指引。有利于公安机关、应急救援、民政和海警等部门为社会提供更优质的海上救援、社会救助和指导帮扶等服务，同时引导沿海船舶提高参与经济建设、改善民生、维护国家安全、保护环境的能力，更好地服务经济建设和社会发展。

二、沿海船舶治安管理信息备案制度存在的问题

(一)法律修订滞后

沿海船舶治安管理适用的法律依据主要是全国人大常委会制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国出境入境管理法》，国务院行政法规《中华人民共和国船舶登记条例》，国务院规范性文件《关于清理、取缔“三无”船舶的公告》，公安部规章《沿海船舶边防治安管理规定》，农业部、国务院、公安部联合制定下发的《港澳流动渔船管理规定》以及各地方性法规、地方政府规章[4]。原有行政审批制度下使用的出海船舶户口簿、出海船民证以及各类船舶档案虽然对“三报备”的相关内容有所涉及，但在国务院“放管服”改革取消渔船民证件行政审批程序之后，新的管理办法没有出台，原有的相关法律法规修订工作严重滞后，无法适用信息备案制度下的沿海船舶治安管理需要。由于没有现行的法律法规为信息备案制度提供有效法律支撑，目前基层执法部门只能遵照公安部发布的《关于做好取消出海船舶户口簿核发等4项行政许可事项的落实和衔接工作的通知》开展信息采集和监督管理工作，缺少法律强制执行效力，仅靠开展宣传解读，无法保证报备信息的真实性、系统性和时效性，严重影响信息备案制度的落地落实和实践效果，现行沿海船舶治安管理工作仍处在被动、僵化、低效的管理模式中。及时修订完善指导性、针对性、操作性强的相关法律依据和执法规范，重塑沿海船舶治安管理法律体系迫在眉睫。

(二)管理缺乏连续性

1．事前备案、事中事后监管的管理链条断裂

现行信息备案制度只对备案信息的内容、报备形式、主管机关进行了规定，尚未明确处罚措施、责任体系，无法满足事中事后监管的执法需求。信息备案制度的实施效果取决于报备信息的准确性和时效性，由于公安机关无法对未按规定报备信息的责任人员采取相应处罚措施，导致原本处于监管地位的主管机关处于被动的地位，港船管理职能不断弱化，出海船民、“三无”船舶底数不清、情况不明、动态管控能力较弱，基础工作不扎实，取消4项行政许可后，公安机关管理缺失抓手、难度加大，极易漏管失控，难以发挥管理效能。

2．各部门缺少协同配合

当前沿海地区的各类违法犯罪活动和犯罪手段已呈现出现代化、专业化、智能化的发展趋势。各管理部门因船舶作业性质、行业管理和监督职权的不同，在强化资源整合，全面推进立体化防控体系过程中仍然存在执法权高度分解、相互制约的情况。一些执法部门在执法过程中只关注本部门、本单位利益，发现船舶有非本部门管辖范围的违法违规行为，往往不互相通报，听之任之，有时甚至相互推诿，造成管理脱节，无法形成管理合力[5]。仅靠公安机关一家之力难以对沿海船舶的活动轨迹、作业方式、运转模式和情报信息进行全方位掌握，多部门间的警务合作、资源共享和情报交流机制尚处在摸索和建设当中。

(三)备案信息缺少数据整合造成混乱

各涉海职能部门和各级机关出于自身队伍建设发展和业务工作的需要，大力推行科技信息化建设。海事、渔政和公安等部门相继建立了基于AIS发展建设的UAIS通用船舶自动识别系统、基于北斗导航建设的定位救助系统和基于渔船民信息采集为核心的“沿海船舶渔船民边防治安管理系统”，江苏海事部门推出的“船员版”手机APP、山东威海公安推出的“经区PUS”警务APP、以及“船管云”“管船易船端”等各类手机APP纷繁复杂，通过推行“互联网+”服务，为出海船舶、人员提供帮扶、救助服务。由于缺乏顶层设计和资源整合，各部门和各级政府在建和已推行的各类业务信息系统和APP在为管理部门和船舶行业提供信息与服务的同时，在内容和功能上虽然存在高度重叠却无法实现数据交互，彼此之间无法兼容和流通。原公安部边防管理局研发且使用多年的“沿海船舶渔船民边防治安管理系统”在改革后已经废弃停用，各部门在工作中积累的宝贵数据没有得到最大化的利用，广大渔船民作为数据源的提供者面对众多信息平台也只是疲于应付，导致数据库更新不及时，备案信息时效性不强，没有实现“应采尽采、全面覆盖”的目标要求，报备信息的价值没有得到真正体现，造成数据资源浪费。沿海船舶在公安、海事、渔政等多个部门间提交的各类交叉覆盖信息，不仅加重了从业者和管理部门的负担，同时也造成了监管的无序和混乱。

三、沿海船舶治安管理信息备案制度完善对策与思考

(一)做好立法与改革的衔接，发挥法治引领作用

国家在向深海发展过程中受到限制和阻力，出于自身资源权益的维护和发展衍生出相关法律法规，而每一部涉海法律背后都有一个相对应的行业主管部门。行业单行立法特征明显，一方面是由部分法律的性质决定，另一方面也符合人类开发利用海洋资源的发展规律，这也是历史必然的选择。虽然各涉海部门根据自身实际需要颁布了许多部门规章，但大多属于业务指导类法律规定，行业性、局限性明显，法制和体制的改革应该并驾齐驱、同步推进，通过修改相关法律做出授权决定，支持和推动相关领域的改革，积极发挥立法的引领、推动作用。在法律中明确领导机构的职责和权力，以及主管部门与其他部门的关系，用法律的形式明确主管部门的执法和协调地位。在推进“放管服”改革的过程中要通过先行试点总结可行性经验，通过修改完善相关法律予以优化和推广。坚持依法改革、科学创新，对于必须先行开展的尝试性改革举措，依法授权开展试点工作；对于已经证明行之有效且具有复制和推广条件的改革举措，应当及时总结经验，修改和完善相应的法律。建立健全政策法规咨询机制，深入了解人民群众的现实需要和市场经济发展需求，正确把握船舶行业的未来前进方向和最新形势，吸收政策法规、行政管理等领域的专业人才参与立法，引进民间智库参与政府决策，围绕沿海船舶治安管理和海洋开发中存在的问题开展田野调查，为有关部门制定法律法规、政策提供指导性意见、建议，拓宽工作信息获取渠道。

(二)完善信息备案制度，实现管服结合

1．广泛拓宽信息收集渠道

通过社会化采集、公安基础信息收集等渠道采集完善沿海船舶治安要素信息。

通过民警登船采、村居协同采、船方自主报等多种渠道对出海船舶、人员基础性信息进行收集整理。深入村居、企业、码头、港口、船舶，逐船逐人开展政策解读、法律宣讲，面对面采集信息，组织发动群众积极参与、配合船舶治安管理工作。收集整合各部门现有出海船舶船体数据、船籍港、作业类型、行动轨迹，船主、船员等相关人员身份、户籍、紧急联系人，船东公司和代理公司的法人代表、从业人员等一系列数据资料，完善信息备案要素结构，更新核对数据库。合理规划数据采集区域、明确各级各部门职责分工，采取以船籍港为主、临时停靠点为辅的覆盖方式实施信息采集工作，避免出现群众多次报备、多头报备的情况。

2．刚柔并济，强化事中事后监管

(1)明确处罚措施做到放管结合。简政放权绝不是放任不管、一放了之，应借鉴房屋租赁登记备案制度，效仿《中华人民共和国治安管理处罚法》《租赁房屋治安管理规定》中对旅馆业和出租房屋的相关管理规定和处罚措施，对未按照事前报备制度报备相关信息的个人、船主、船舶公司、代理人采取收取罚金、停止作业、限期整改等措施，督促引导相关人员主动报备，加大船舶治理管控力度，化被动为主动，提高管控效率。

(2)引入信用评价机制实行柔性管理。市场经济是信用经济，契约经济，也是法制经济[6]。探索建立长效船舶信用评价机制，纳入社会征信体系。结合海事部门实施的船舶安全信用管理制度，制定统一的评价标准和程序，根据船舶事前备案的信息和主管部门检查反馈情况，对船舶实行分级管理模式，建立数字信用档案，将信息备案制度完成度与船舶航运资格、人员从业资格、油料补助等经济利益相挂钩，利用市场调节的力量推进社会信用体系建设。

3．健全合作机制，优化管理结构

构建政府牵头、公安机关主导、多部门参与的联合执法合作机制，建立健全综合治理模式，引导船舶检验机构、渔业协会、自治组织加入群防群治体系，建立跟进指导帮扶培训工作规划，通过定期联合执法、工作例会和重大行动联合指挥等形式，形成重大决策通报、情报信息交换、矛盾纠纷联调化解、统一协调调度等制度，破除传统地方保护主义观念和辖区意识、属地意识，形成党政军警民合力管控格局。

(三)整合优势资源，提升服务民生水平

打破数据壁垒，充分利用5G发展契机，加快推进“港口、船舶与渔船民信息管理系统”升级改造，引进智能化人脸识别、视频结构化处理、大数据云计算等新一代信息技术推进智慧警务，并以此为基础整合各主管部门、各级机关自行设计开发的各类信息系统、即时通信工具，消除各个平台间的数据壁垒，吸收、筛选、整合各类数据资源，打造一个多部门联合办公、多项数据获取渠道、信息变更及时性强的集存储、分析、预警、服务、指导等功能为一体的数据应用平台。整合现有资源、集中优势力量，通过对各部门资源的优化整合和集约利用，发挥沿海资源要素的组合优势，尽量避免同一区域内海防管控设施投资建设重复、管理无序的局面，通过协调机构和协作机制，进行充分整合共享，最大限度提高资源利用率，向科技要警力、要效率、要措施，努力打造“智慧型”服务体系。参考借鉴江苏省公安厅“蓝信”APP，建设实现互联网手机提交信息后经过筛选检查最终实现向公安网电脑进行数据传输和转换功能的软件平台，在为群众提供信息报备渠道的同时及时发布相关法律信息，提供法律咨询、政策宣传和社会保障服务。