广州市“三非”外国人治理问题研究

侯 静，牛继承

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

广州简称穗，别称羊城，位于广东珠江三角洲北部，历史上是海上丝绸之路的发祥地之一，也是新中国成立后改革开放的前沿阵地。广州拥有悠久的对外开放历史、独特的地理条件、发达的海陆空交通网络、繁荣的经济、包容的人文思想及良好的社会生活环境。近年来，广州逐步发展成为我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽，到广州经商、就业和居住的外国人数量稳步上升。近十年我国外国人出入境统计数据显示，广州市每年外国人出入境人数占全国的2.55%[1]，每年有近500万人次的外国人入出境，且呈逐年递增趋势。

大量外国人来穗经商、就业，虽然在一定程度上促进了广州经济发展，但“三非”外国人问题也随之产生并逐渐发展恶化。不少外国人为谋生存在广州非法居留、非法就业，甚至实施违法犯罪活动，对广州的城市发展、社会治安和国际形象等带来诸多影响和挑战，加强广州市“三非”外国人治理已成为当务之急。广州是我国“三非”外国人问题较为突出的代表城市，对其“三非”外国人治理工作作为研究样本进行深度解析，总结“三非”外国人治理的广州经验，进而向我国其他有相似问题的城市推广，将有利于提高我国“三非”外国人治理工作的整体水平。

一、广州市“三非”外国人现状

2010年左右，我国“三非”外国人问题逐渐显露，北京、上海、广州等“三非”外国人主要聚集地区先后出现许多典型性涉外案(事)件，其中，情况最为严重的是广州市。广州市出入境管理部门持续开展了“三非”外国人专项清理活动。

(一)广州市“三非”外国人近年增速减缓，存量减少

根据近年来广州市公安机关查获和遣送的“三非”案件显示，越南、缅甸等东南亚国家人员大多先偷渡进入广西，尔后由蛇头组织搭乘大巴从公路中转进入广州，并在事先安排好的工厂非法务工，大多工厂包吃包住。广州市警方主要靠线报和盘查、清查等途径查获这一类非法入境人员。非洲、中东等国家人员多持用伪假证件或骗领的证件从广州各口岸非法入境，这部分人员大多之前在广州有“三非”情形而被遣送出境，在境外变换身份申领新的护照后再次入境。

2014年，广州市共查处“三非”外国人2 788人，非洲籍占比约为32.42%[2]。2015年，共查处“三非”外国人3 029名，非洲籍占比约为24.7%[3]。2016年，共查处“三非”外国人3 179名，非洲籍占比约为18.9%(1)数据来源于广州市公安局出入境管理处。。2017年，全市公安机关拘留审查“三非”外国人1 000余人，大多为亚洲国家人员，非洲籍占比为17.4%。据广州市公安局统计，2015、2016、2017三年间来穗非洲国家人员共35万人、114.6万人次，其中90%以上已按期离境[4]。2018年以来，广州市“三非”人员查处量持续减少。当前，广州市“三非”外国人增速放缓，总体呈现减少态势，非洲籍占比也逐年降低。

(二)广州市“三非”外国人以非法居留为主要形式，非法就业为主要目标

广州市“三非”外国人涉及非法入境、非法居留和非法就业行为，其中，非法就业是其非法入境的主要目的，非法居留是非法入境和非法就业行为的伴生问题。在广州市非法居留的外国人中，欧、美、日、韩等国家人员多为因疏忽大意导致逾期的非法居留行为，非洲、中东、东南亚等国家人员多为未按规定办理居留证件或故意逾期的非法居留行为[5]。非洲、中东等国家人员多依赖其社交关系网络借住于合法在穗的亲戚或朋友的居住地，采取早出晚归方式逃避警方检查。东南亚国家人员则多住在其非法务工的工厂里。

在穗外国人非法就业涉及的行业范围广、工作时间与形式灵活、发现取证难。有的多次申请短期签证，化整为零、长期就业；有的在短期外语培训班担任临时外教，变动频繁；有的劳资双方为逃避制裁统一口径，不签订劳动合同只有口头协议，工资日结，没有健全的财务制度，劳务报酬没有书面记载。近年来，广州市公安机关查获的外国人非法就业案件显示：非洲籍人员多从事外语培训、商业文化演出、服务等行业；越南、缅甸等东南亚国家人员在工厂充当低端劳力的非法就业现象较多。

二、广州市“三非”外国人问题的成因

广州市“三非”外国人问题的出现有着复杂的原因，其中既有历史文化、地理交通、经济发展的因素，也有出入境管理、社会治理层面的因素。

(一)历史文化因素

广州市是海上丝绸之路的发源地之一，是我国自古以来的港口通商城市，拥有悠久的对外开放历史。在广州市的对外开放进程中，不同国家人员的宗教、习俗、语言、生活习惯、饮食等方面互相传播和影响，在长期的发展中形成了广州市极具包容性的社会文化，有利于吸引和适应外国人长期居住生活。正是由于广州独特的对外贸易和国际移民历史，成为我国最早面临外国人管理工作的城市之一，也是“三非”外国人问题较为突出的城市之一。

(二)地理交通因素

由于纬度相似，同属亚热带气候，非洲、中东等国家人员比较适应在广州生活。广州市的海陆空交通网络发达，有白云国际机场、广九直通车站、6个客货运码头等对外口岸。其中，白云国际机场连接全球220个航点，是国内三大枢纽机场之一[6]。此外，广州市还有赴港澳直通巴士，加之港澳地区发达的交通网络，许多外国人也可借道港澳进出广州。在海量人员出入境情况下，广州市的“三非”外国人问题较为突出。

(三)经济因素

广州市近年来推进“三中心一体系”(国际航运中心、国际物流中心、国际贸易中心和现代金融服务体系)和国家重要中心城市建设，外向型经济发展带动了快速的人口流动[7]。广州市轻工业和小商品贸易发达，一年举办两次中国进出口商品交易会(广交会)，吸引非洲、中东等国家人员到广州“淘金”。此外，广州市的劳动力成本较高，部分行业存在高薪招工难的现象，而我国周边的越南、缅甸等国家人力成本低、劳动力充足，是广州市很多劳动密集型企业的良好劳力替代来源地。一些跨国黑中介在经济利益驱使下，为这些国家人员提供商务邀请函、包车运输、安排住宿及工作地等一条龙服务，进一步加剧了“三非”外国人问题。

(四)人员出入境管理因素

我国人员出入境管理工作由外交部、公安部门共同实施。其中，签证工作由外交部和公安部共同负责，出入境边防检查和边境管理由公安部门负责。但是，在实践工作中，申请签证人员数量多且身份复杂，签发机构难以将“三非”外国人全部拦阻在境外，人员出入境管理的第一道制度屏障亟须进一步加固。我国西南地区边界线长，边境通道众多，管控难度大，非法越境行为屡禁不止，人员出入境管理的第一道物理屏障也需要进一步加强建设。

(五)社会管理因素

我国的外国人管理涉及公安、外事、工商、劳动、税务、宗教等多个部门，管理环节包括签证签发、入境边防检查、停留、居留、就业、证件延期、出境边防检查等多个环节。目前，我国负责外国人管理的各部门之间缺乏互通共享的信息平台，沟通协作存在障碍，“三非”外国人治理没有形成合力，治理的人力资源、场所、资金等保障不足。国家移民管理局成立后，主要负责外国人来华留学管理、工作有关管理、停留居留和永久居留管理，其他许多入境外国人管理问题还有待解决[8]。

(六)其他因素

“三非”问题关系到国家间的外交关系，如果我国对某些国家公民的签证把关过严或者清查遣返力度过大，很容易引起相关国家的不满或异议。此外，部分非洲、中东国家的护照管理比较混乱，一些被我国遣返并列为不准入境人员的外国人，很容易在境外以不同名字申领新护照再次入境，削弱了我方对“三非”外国人的打击力度。

三、广州市当前治理“三非”外国人的举措

(一)以“大外管”为主的管理模式是最基本的机制保障

广州市于2003年提出成立“大外管”机制，目前已经形成由“党委政府统一领导、公安机关主导、相关职能部门参与”的“大外管”格局，实现对在穗外国人的扁平化管理[9]。广州市建立了共计44个职能部门参与的“广州市外籍人员管理工作联席会议”制度，由担任市委常委的政法委书记、担任副市长的市公安局局长任召集人，市、区两级外管联席会议在公安机关设立办公室，通过定期召开联席会议，明确不同部门的职责、任务，加强部门间联系，及时解决外管工作中的实际问题与困难。“大外管”工作机制加强了不同政府职能部门间治理“三非”外国人工作的联动配合，是广州治理“三非”外国人取得成效的最基本机制保障。

(二)发挥口岸边防检查的把关管控作用

广东省出入境边防检查总站负责包括广州白云机场等出入境口岸的出入境边防检查工作。在出入境边防检查过程中，对出入境外国人实施询问和查验，发现非法入境人员时立即作出遣返决定，怀疑外国人来华目的与签证类型不符以及其他可疑情况时作出不准入境决定。边防检查工作起到了把关管控“三非”外国人的屏障作用，一定程度上缓解了“三非”外国人的增量问题。

(三)日常管控与专项行动相结合，压缩“三非”外国人的生存空间

广州市公安机关日常组织专门警力在外国人集中地区的地铁口、公交站、商贸城、酒店、娱乐场所等地点设岗盘查，对外国人是否携带护照、有无按照法律法规办理境外人员住宿登记、证件是否过期等情况进行检查。同时，入户检查出租屋、住宅小区、宾馆、酒店等场所内外国人的居住情况。常年组织清理“三非”外国人专项行动，构筑“警种联动、部门联动、城际联动”的防控查处网络。加强对劳动密集型企业多的重点街道、村镇工厂、出租屋、酒店的“地毯式”大清查。通过日常管控与专项行动相结合，一定程度上压缩了“三非”人员在穗的生存空间，系统治理“三非”外国人问题的立体防控体系初步形成。

(四)将在穗外国人纳入广州市实有人口管理

广州市将外国人管理落实到街(镇)、社区和单位，纳入当地实有人口管理。在外国人居住达500人以上的街道成立外国人管理服务站(下称外管站)，把外管服务延伸到基层。外管站由街(镇)党工委副书记任站长，公安派出所、综治办、司法所、办事处、民政科、来穗中心等单位负责人分别任副站长，成员由相关部门派员进驻。外管站负责涉外出租屋和外国人临时住宿的登记和管理，按照一人一档、一屋一档进行台账整理。同时，向外国人提供法制宣传、法律咨询和援助，以及在穗工作和生活的各类咨询服务[10]。公安机关严格落实回访走访制度，外管民警根据境外人员临时住宿登记表信息，对照市局“外国人动态管理信息系统”的重点外国人名单，采取入户核查、逐人见面方式，及时反馈信息。

广东省公安厅于2004年制定了《举报“三非”外国人有功人员的奖励办法》，对提供线索举报“三非”外国人的群众予以奖励。同时，在全市范围内对“三非”外国人的概念及类型进行普及宣传，发动社区物业、出租屋业主、外管联络员、志愿者等多方社会力量参与“三非”外国人治理工作[11]。

(五)推进科技信息化，加强大数据应用

全国边检机关使用的梅沙系统查控库采集了“三非”及存在“三非”嫌疑的外国人详细资料，以及面部、指纹等生物特征，当其从口岸经过入境边防检查时，梅沙系统会自动报警。此外，广东省出入境边防检查总站依托自主研发的“云剑系统”，通过总结“三非”外国人的规律特点，创建风险评估模型，实现对入出境外国人的自动风险评估和重点筛查，为一线精准防范和打击“三非”人员提供预警提示。

广州市地方公安机关目前使用“外国人动态管理信息系统”和“出入境数据挖掘统计分析系统”。依托“外国人动态管理信息系统”建立起市局—区分局—基层派出所三级联动机制，对在穗居住外国人的逾期签证情况即时预警，对重点人员予以实时监控。公安机关总结治理“三非”外国人的实战经验，在“出入境数据挖掘统计分析系统”中建立了重点人群、违规中介、非法务工、重点人员聚集等数据模型。通过对外国人办理签证、住宿登记、案(事)件信息等数据进行标准化处理，实现了外国人在各行政区域分布的实时展示，借助大数据对在穗“三非”外国人进行精准查控。

广州市正规旅店全部安装和使用了“外国人动态管理信息系统”，这个系统分前台信息收集和后台信息管理两个部分。各旅店登记入住外籍人士的身份信息，并将资料打包传送给广州市公安局进行分析与核查，实现对旅店暂住外籍人员的动态监管。外管站对临时住宿外国人进行登记管理的资料录入系统是单机版的，由分驻在外管站的派出所民警每天将资料拷贝回各自辖区派出所的警综系统中，进而对外国人的临时住宿登记信息进行核查。

四、广州市“三非”外国人系统治理的思考

(一)完善“三非”外国人治理的相关法律、法规

1．出台移民与出入境管理领域的综合性法律、法规

我国在外国人管理的立法上侧重于出入境管理，缺少统筹外国人签证、入境、停留、居留、就业、违法犯罪记录、出境等全部事项的法律。随着我国出入境管理形势的发展变化，亟须制订国际移民与出入境管理领域的综合性法律、法规，建立集签证申请、入境、停留、居留、就业、出境及违法信息共享的整合式管理体系，实现对外国人的有效管理。一是建议借鉴域外移民与出入境管理的法律体系建设经验，关注移民管理全过程，制定“国际移民法”。二是建议完善国际移民与出入境管理领域的行政法规，加快修订《中华人民共和国出境入境边防检查条例》和《外国人在中国境内管理工作办法》等相关法规。

2.细化治理“三非”问题的法律细则

当前我国法律法规中有关“三非”问题治理的规定较为欠缺，对“三非”情形的处罚种类少、力度轻，所规定的处罚额度不足以威慑和惩戒“三非”外国人及相关人员和单位。现行法律法规对外国人遣送出境的适用标准、场所、资金、执行程序等规定不够明确，没有规定遣返场所设置的资金来源、场地标准、人员配备、管理规范等细节[12]，拘留和遣返“三非”外国人的程序过于复杂，缺乏详细的操作指引。

针对“三非”问题，应将羁押场所的建设和管理、遣送出境的适用标准、执行程序、遣返经费等规定纳入法律细则。加大对“三非”人员和随意向外国人发邀请函电、容留外国人非法居留和非法就业的相关人员及单位的处罚力度。加强“三非”问题查处与《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》的对接，从执法程序和规定上完善拘留审查和遣返机制。

3．制定适合广州市实际情况的地方性法规或办法

目前，广州市在外国人居住管理方面的规章制度尚不完善，仅有2005年出台的《广州市房屋租赁管理规定》和2008年出台的《广州市流动人员管理规定》，分别对外国人在广州市租赁房屋行为和需要在本市居住30日以上的外国人作出了“参照本规定”管理或执行的原则性规定，难以解决广州市外国人居住管理中的实际问题[13]。广州市公安机关在实际的“三非”治理工作中缺乏足够的法律支持，执法依据不足，执法操作性不强。因此，建议由市政府法制部门牵头深入调研，制定外国人在穗居住、留学和就业的详细管理规定。

(二)加强源头控制，严格签证签发工作

近年来，持用伪假证件入境的外国人逐渐减少，持用真实有效证件入境的越来越多，口岸边检机关的查缉难度加大。在这种情况下，应严格签证签发工作，增加面谈比例。中国驻外使领馆应统一审查规范和执行标准，对申请人的往返机票、酒店预订证明、出租屋房主担保函、个人资产证明等进行审查，并将申请者资料发回国内公安机关核查。国内公安机关出入境管理部门在签发签证时也应严格按照国家统一的标准审查。

(三)加强广州市“三非”外国人治理的协作配合

外国人管理流程包括核查信息、签发签证、出入境口岸查验，以及入境后的停留、居留、就业等，涉及公安、工商、劳动、税务、宗教等多个部门。在当前管理体制下，外国人入出境边防检查由各省、自治区出入境边防检查总站及其下设的各分站负责。外国人居留、就业等归地方公安机关及其他劳动、工商等部门负责。不同部门间条块分割，亟须破除沟通壁垒，形成管理合力。

1.完善“大外管”体系，加强部门间协作

广州市的“大外管”工作格局应加强系统化联动，充实外管联席会议办公室职责，发挥临时协调机构优势，立足联席会议，指导各部门协作形成管理合力。同时，进一步健全权责分工和追责机制，对因为推诿、不积极主动作为而造成严重后果的相关部门进行责任追究和惩戒，促使各个部门各司其职、密切协作，形成管理合力。

2.加强国内相关省份间的合作

对于中越、中缅边境地区的外国人偷渡进入广西再中转广州的问题，需要调动广西和广东两地公安部门和移民管理机构开展协作。在越南、缅甸等国与广西接壤的陆地边境地区，加强二线边境检查站建设。在广西进入广东的陆路地段，两省公安部门要加强情报互通和联合检查。广州警方在遣返东南亚国家的“三非”人员时，应加强与广西公安机关合作，有的可以先押送至广西的边境派出所或边防检查站内，再共同配合完成遣送任务。

3.加强国际合作

治理“三非”问题必须加强相关国家之间的合作。遣返“三非”外国人首先要核实国籍，而近年来广州市公安机关查获的“三非”人员大多没有真实有效的身份证件，在向相关国家驻华使领馆发函核实时，很多驻华使领馆不及时回复甚至不回复，导致这些“三非”外国人只能长期被羁押在拘留所。我国应与相关国家建立治理“三非”人员的协作机制，签订双边、多边合作协议，明确各自的权利义务。

(四)加大对外国人非法居留、非法就业的查处力度

广州市大多外国人居住在出租屋或酒店，没有办理住宿登记的外国人大多依据其社交关系网络借住，并通过早出晚归来逃避公安机关检查。对此，公安机关只有依靠“洗楼式”的清查行动和群众举报才能发现这些隐匿的“三非”人员，耗费大量的警力却收效甚微。建议进一步完善出租屋、酒店等场所的门禁卡制度，加强外国人聚集区的监控系统建设。加大对违反管理规定的酒店负责人和出租屋业主的惩戒，使其自觉遵守相关规定，履行监督义务。同时，继续加强眼线、耳目的培养，及时获取非法居留外国人的情报线索。

外国人在穗的就业管理由劳动、公安、工商、税务、文教等部门负责。在实际工作中，劳动部门对用人单位调查不足，文教部门对教育机构聘雇外教情况审查不足，非法就业的查处主要靠公安机关[14]。公安机关查处非法就业往往依靠群众举报和大规模的专项清查，十分被动。建议在法律规定中赋予劳动监察部门对外国人非法就业的查处权，公安机关牵头各相关部门联合开展专项清查行动，对容留藏匿、非法聘用等违法行为加大打击力度。

(五)加大科技投入，提高“三非”外国人治理水平

1.研发境外人员生物特征库

当前，边检机关对出入境外国人进行面部和指纹采集，然而指纹库还没有全面投入使用，不能实现指纹库查控报警。应研发涵盖面部、指纹、瞳孔等多项数据的生物特征库，并在境外签证机关、口岸边检机关和内地公安机关同时投入使用。境外签证机关发现不予签发签证的外国人或其他可疑人员时及时采集生物特征，当这部分人员再次申领签证时，及时予以警惕并加大核查力度。口岸边检机关发现不准入境人员时，及时采集生物特征，当这部分人再次入境时，生物特征库自动报警。

2.建立统一互通的外国人管理信息平台

在外国人管理工作中，各部门间需要一个高效便捷的信息平台，用以“三非”工作的信息交流、线索通报、情报共享、协调联系等。建议对现有的相关系统进行整合，形成涵盖外国人签证、入境检查、住宿登记、就业管理、日常活动、证件延期、违法犯罪记录、出境检查等综合信息的管理系统，各部门、各警种间信息共享，不同职能部门在系统内享有不同权限，能及时获取所需信息，同时避免某些信息重复录入和提交，减轻工作人员的工作压力。

3.充分发挥大数据优势

在大数据时代，广州市“三非”外国人治理工作也应与时俱进。建议整合公安系统信息，把各部门、各警种内部分散的案件信息、数据统一归集到数据中心，详细收录“三非”人员国籍、非法出入境方式、非法居留地点、非法就业行业、违法犯罪涉案记录等，既保证不同部门与警种及时获悉“三非”人员情况，又有助于建立数据分析模型，进行风险评估和串并案分析。密切与中介机构、行业协会、企事业单位的联系，采用自愿提供、有偿购买、网络搜索等形式加大涉外数据的收集力度，形成有价值的大数据。

(六)加强广州市涉外管理的力量建设

1.加强队伍建设

广州市公安机关的外国人管理工作具体分为市公安局出入境管理支队、区公安分局出入境管理大队、基层派出所三级。而日常巡逻盘查、住宿登记管理、拘留审查“三非”嫌疑人等大量工作大都由基层派出所承担，基层民警的专业知识与能力素质难以完全满足当前的外管需求。鉴于此，亟须加强队伍建设。一是扩充外国人管理人员数量。根据不同片区的外国人聚集规模和国籍对管理机构定岗定编，民警通过考试后统一持证上岗。二是提高外国人管理队伍的业务水平。编写如外国人证件识别、警务英语、“三非”人员查处、涉外案(事)件处理等专门教材，并进行系统培训。三是建立小语种人才储备库。很多“三非”人员在拘留审查期间，假装听不懂英语，要求办案人员用其母语交流。而基层公安机关在小语种人才储备方面比较匮乏，常难以满足实际需求。因此，边检机关和内地公安机关都应加大面向社会招收小语种人才的力度。四是重视队伍的考评监督，并将考评结果与奖惩和职位晋升相挂钩。

2.加强场所、资金保障

遣返“三非”外国人的前提是查清国籍。很多在穗“三非”人员没有真实有效的身份证件，国籍难以查清，导致拘留时间过长。广州市当前没有专门的外国人羁押场所，“三非”人员与其他人员混合关押，既增加了拘留所的压力，也存在着一定的安全隐患。建议广州市建立专门的外国人拘留所，并配备掌握多门外语并具备处置涉外案(事)件能力的专业人才。广州市政府应将遣返经费纳入财政预算，专项经费要实报实销、严格监管。

(七)发动社会力量参与外国人日常管理服务

在广州市的外国人管理工作中，可发挥高素质志愿者和专业社会工作者在外语、法律、结对帮扶等方面的优势，助推外国人的管理服务工作。一是在相关中介机构、就业单位、出租屋、宾馆酒店等培养外管联络员，随时了解外国人在穗的居住和就业情况，预防“三非”问题发生。二是发挥社区物业与出租屋业主的作用。外国人在语言、宗教、文化、生活习惯等方面与社会居民存在差异，难免会产生矛盾。物业公司应加强社区联谊活动，出租屋业主应加强日常走访，检查核实出租屋实际居住情况，防范未登记的“三非”外国人非法居住在出租屋。三是进一步强化举报“三非”外国人奖励制度，丰富奖励形式，提高奖励金额。通过加强宣传教育，提高广大群众的法律水平，以及对“三非”问题的认识水平，引导群众加强对外国人的监督，积极主动举报“三非”人员，形成全社会齐心协力进行“三非”外国人治理的良好氛围。