财政转移支付对地方政府财政努力度的影响——基于山东省的实证分析

肖 鹏，谭锡真

(中央财经大学 财政税务学院，北京 100081)

一、引 言

政府间财政事权和支出责任的划分是关系到国家治理能力的重大问题。1994年分税制改革之后，我国政府建立了分权型的财政管理体制，为现代财政制度的建立奠定了良好基础。然而，我国目前实施的分税制并不完善:各级政府的事权划分不够清晰，存在越位与错位的现象，导致财政支出范围的错位与越位；地方税收体系不够健全，导致地方政府以较少的财政收入负担着相对沉重的支出责任。就2017年的财政收支来说，2017年中央一般公共预算收入为81 119亿元，占全国一般公共预算收入(172 567亿元)的47%，地方一般公共预算收入为91 448亿元，约占全国一般公共预算收入的53%，而中央一般公共预算支出29 859亿元，仅占全国一般公共预算支出(203 330亿元)的15%，地方一般公共预算支出为173 471亿元，占全国一般公共预算支出的86%，地方政府以53%的财政收入负担了86%的支出①数据来源于中华人民共和国财政部网站。。转移支付是上级政府(中央政府、省级政府)用来调节各级政府收入分配，减小或消除差异的重要工具，为解决各级政府财力与事权的不匹配的问题，中央正不断加大转移支付力度，完善转移支付结构。

解决地方财力不均衡是转移支付的首要目的，但是转移支付的政策效果如何，还要看地方政府在财政努力方面的表现。财政努力度是政府主动筹集财政收入的努力程度，真正规范的转移支付制度应该能在平衡地方财力，促进地区公共服务均等化的同时，不会抑制政府的财政努力度和创新积极性。与此相反，如果转移支付制度的设计不够科学规范，可能会给地方政府的财政努力度带来负面影响。因为上级政府的转移支付资金对地方政府来说是一种“不劳而获”的收入，可以作为自有财政收入的替代品，因此地方政府会对转移支付资金产生依赖心理，从而削弱转移支付的政策效果。因此，建立科学规范的转移支付制度是充分发挥地方政府征集财政收入积极性，平衡地方财力的重要途径。

国外学者对财政转移支付对财政努力的影响作了大量的研究。Bahl[1]认为，中央政府分配的财政资金通常会被地方政府当作地方税收收入的替代品，导致地方政府对其产生依赖，征税的积极性变差，在一定程度上阻碍了转移支付政策目标的实现。Gramlich[2]提出，相较于税收的减免，中央政府对地方政府的总量拨款更能刺激地方政府的支出，这就是著名的“粘蝇纸效应”(flypaper effect)。Stine[3]为“粘蝇纸效应”提供了实证，他的研究发现，当来自中央的转移支付资金缩减时，地方政府并不会为了填补转移支付的缩减部分而增加财政努力。Panda[4]利用固定和随机效应面板回归模型，实证检验发现，中央政府的人均转移支付与州政府人均自有财政收入、人均自有税收收入和人均自有非税收入有显著的负相关关系，这可能表明中央转移支付对州政府税收努力有抑制作用。Jalil[5]的研究结果显示，转移支付对马来西亚州政府的税收效率确实有负面影响。Smart[6]提出在联邦政府体系中，地方政府被剥夺了征税和确定公共支出水平的权力。在这种情况下，联邦当局尝试通过转移支付促进区域公平，但转移支付对税务机关的激励是扭曲的。Egger[7]对地方税收收入和均衡性转移支付的关系进行实证分析后发现，均等化转移支付会对地方政府的税收产生积极的激励效应，即均等化转移支付会刺激地方政府征集税收。Clist和Morrissey[8]探究了82个发展中国家的援助贷款和转移支付对税收努力的影响。他们的研究结果表明，从20世纪80年代中期开始，转移支付对税收的影响是积极的，会刺激政府增加税收。

近年来，国内学者在财政转移支付和财政努力度关系方面也作了大量的研究。一是关于中央转移支付和省级政府财政努力度关系的研究。(1)转移支付总量和财政努力度关系的研究。乔宝云等[9]、李婉[10]、胡祖铨等[11]、付文林等[12]都利用了省级面板数据，验证中国的总量转移支付对地方财政努力的影响，他们的研究发现，总量转移支付降低了地方政府征收税收的积极性，抑制了地方政府的财政努力。唐沿源[13]在省级面板数据模型的研究结论表明，转移支付普遍降低了地方政府的税收努力度，且收入水平越高的地区税收努力度下降越多。而刘小勇[14]研究发现如果一个地方政府越依赖中央政府的财政转移支付，该政府的财政努力度就越低。张超[15]引入了博弈论和弹性理论两种方法，对中央总量转移支付对新疆地方财政努力的作用进行了分析，认为中央的转移支付对新疆政府的财政努力的影响方向为正向且影响较小。刘勇政和赵建梅[16]研究认为转移支付制度在整体上对地方政府的财政努力度产生了抑制作用，并且转移支付有利于提高东部发达地区的财政努力度，却降低了中西部落后地区的财政努力度。(2)不同类型的转移支付和财政努力度关系的研究。乔宝云等[9]的研究发现，税收返还比例对地方财政努力产生的影响是负向的。张恒龙和陈宪[17]选取的是1994—2003年的省级数据，考察了三种不同类型的转移支付与地方政府财政努力的相关性，研究结果显示，一般性转移支付和专项转移支付阻碍了地方政府的财政努力，而税收返还对地方政府财政努力的影响是正向的。胡祖铨等[11]的研究发现，均等性转移支付抑制了地方政府的财政努力，配套性转移支付则产生了正向的激励作用。葛乃旭和杨留花[18]采用新的测算方法，用工业增加值和第三产业总产值来估计我国各地区的财政努力度。实证研究发现，税收返还和一般性转移支付抑制了地方财政努力度，专项转移支付促进了地方政府的财政努力。二是关于省以下财政转移支付和下级政府财政努力关系的研究。刘凤伟[19]的研究采用的是甘肃省的县级面板数据，研究表明:一般性转移支付和专项转移支付对县、乡政府财政努力的影响方向都是正向，且专项转移支付的影响较为显著，税收返还的影响并不显著。王谦和王秋苏[20]认为财政是减贫主体中最重要的力量，财政转移支付资金对解决地方贫困问题起着重要的资金支持。唐善永和李丹[21]以国定扶贫县为研究对象，探究转移支付对贫困地区的“粘蝇纸效应”是否存在。实证研究发现，扶贫县的“粘蝇纸效应”确实显著存在，财政转移支付的确对扶贫县的财政努力产生了负向作用。冯海波和张娟[22]研究对象是广东省对下的转移支付，他们的结论如下:转移支付总量与财政努力呈现出较为显著的负相关关系；一般性转移支付的影响方向为正向但并不显著；税收返还的影响方向为负向；专项转移支付虽然促进了地方政府的财政努力，但其正向的促进效果远低于税收返还负向的抑制效果。

从国内外学者的文献可以看出，关于转移支付和财政努力度的关系，大部分学者研究的重点都是中央转移支付。从国外文献来看，学者们普遍认为转移支付会对地方政府的财政努力产生影响，但就影响的方向和大小并没有达成一致意见，并且由于国外学者研究的国家、财政体制等方面都存在一定的差异，相关的实证检验也缺乏一致性和可比性。从国内文献来看，大部分国内学者的研究方向都集中在中央层面，只有小部分学者针对的是省级以下层面，我国学者对省以下政府转移支付的关注还不够。此外，就转移支付的总量和结构对下级政府财政努力影响的方向来看，国内学者也存在一定的分歧。分税制改革以来，各省的转移支付规模越来越大，结构也在不断优化，各省财政转移制度的多样性应该得到更多的关注和研究。

二、财政转移支付影响地方财政努力度的作用机制

财政努力度这一概念最早是由Bahl[1]提出的，他认为，财政努力度是一个国家或地区筹集财政收入的效率，即相对于潜在的财政能力而言，其实际筹集财政收入的努力程度。Bahl[1]还引入了预期财政收入的观点，将财政努力度定义为实际财政收入与预期财政收入的比值。其中，预期财政收入通过实际的经济数据拟合得出，一般根据实际GDP和时间虚拟变量来构建回归模型，求得各地区预期财政收入。本文的财政努力度正是依据此方法计算得出。

(一)财政努力度的影响因素

1.财政转移支付。地方政府的资金来源由转移支付资金以及地方财政收入构成，有限财政资金的分配必然会影响到其筹集财政收入的努力程度。因此，地方政府的财政努力度会受到转移支付的类型、数量和结构的影响。学术界关于转移支付如何影响财政努力的观点并没有完全达到共识，并且转移支付的积极或者消极作用并非绝对。因此，科学规范的转移支付制度完全可以无视“粘蝇纸效应”，提高政府的财政努力度。

2.地方财政压力。地方政府的财政压力来自方方面面，人口数量增加、上级政府下放的财政责任以及通货膨胀等因素都会增加地方政府公共支出的压力。当地方政府的财政资金并不能满足辖区内的公共支出需求时，地方政府就不得不努力拓宽财政收入的来源，提高自身的收入调节能力，导致其财政努力度的提高。

3.政策制度因素。在不同时期的政治、经济、社会、文化条件下，国家制定的政策制度也会随之变化，从而影响一个地区乃至整个国家的人口数量、税收收入等发生变化，这些变化又或多或少地会影响到政府的收入或支出，政府的行为也会随之作出相应调整，表现出积极或是消极的财政努力度。因此，制度努力也是提高财政努力的途径之一。

4.政府规模。一般来说，地方政府的规模越大，就需要越多的财政资金来维持政府机构的日常运作，同时，规模越大的政府承担的社会公众的支出需求也越大，因此需要更多的财力保障，就会促使地方政府努力征集财政收入，提高财政努力度。

5.税收征管效率。税收征管效率的水平在一定程度上决定了税收收入的水平，而税收收入的水平在很大程度上决定了财政收入的水平，因此提高税收征管效率无疑会提高政府的财政努力度。税收征管效率的影响因素不仅仅由税收征管方决定。一方面，税务人员的素质、征税方法、税收对象会影响税收征管效率；另一方面，纳税人和社会环境等因素的影响也不容小觑，纳税人的纳税意识、社会的纳税环境和税收法律的完善程度都会影响税收征管效率的提高，从而影响到政府的财政努力。

(二)财政转移支付影响地方财政努力度的机制分析

地方政府财政努力程度的高低，受到转移支付、地方财政压力、政策调整、政府规模、税收征管效率等多方面因素的影响。中央对地方的转移支付(包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付)，地方政府往往会把财力性转移支付作为地方税收收入的替代品，导致地方政府对中央财力性转移支付的依赖性变强，财政努力度下降。但另一方面，在专项转移支付的分配中，如果要求地方政府提供一定比例的配套补助，地方政府为了获得此专项转移支付资金而做大财政收入的动机就更强烈。因此，本文以山东省转移支付制度为样本，研究转移支付对地方政府财政努力度的影响。

三、山东省财政转移支付制度的内容与结构

(一)山东省财政转移支付制度的内容分析

山东省的转移支付制度基本沿袭了中央对省的转移支付的形式。山东省对地市的转移支付可以分为三类:一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。目前，山东省一般性转移支付资金主要包括均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、义务教育等转移支付、基本养老保险和低保等转移支付、新型农村合作医疗等转移支付、农村综合改革转移支付等8个项目资金，以及老少边穷转移支付、资源枯竭型城市转移支付、基层公检法司转移支付等重点用于推进经济转型发展、城镇化、生态环境保护和脱贫攻坚等方面的其他一般性转移支付支出。山东省预决算公开平台显示，专项转移支付资金主要包括教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、农林水、交通运输、资源勘探信息和其他方面的支出。山东省对地市财政转移支付的情况见图1。

图1 山东省对地市财政转移支付的情况

(二)山东省财政转移支付总量和结构分析

从财政转移支付的总量来看，山东省转移支付的绝对数额呈不断增长的趋势。从表1中可以看出，一般性转移支付绝对额增长最为迅速，从2006年的141.71亿元增长到2016年的1 260.77亿元，是2006年的9倍左右；税收返还绝对额在2006年到2009年呈增长状态，之后基本保持稳定；而专项转移支付绝对额呈现的是先增后减的状态，2006年到2013呈增长状态，而2014年后大幅度下降，原因是山东省在2013年加快了专项转移支付的改革进程，解决了专项转移支付过多、过散、相互重叠的问题。

从财政转移支付的结构来看，山东省转移支付的结构正不断趋于规范合理。根据图2，税收返还的比重逐年下降后趋于稳定，从2006年的43.34%下降到2016年的14.36%，而一般性转移支付的比重则逐年上升，从2006年的31.67%上升到2016年的57.09%，占据了转移支付总量的一半以上。专项转移支付的比重在从2006年的24.99%迅猛增长到2013年的42.52%后，由于山东省专项转移支付制度改革，在2016年下降到了28.55%，体现了山东省政府正在不断优化转移支付的结构。

表1 山东省2006—2016年财政转移支付表 单位:亿元

图2 山东省2006—2016年各类财政转移支付结构图

四、山东省财政转移支付对财政努力度影响的实证分析

(一)山东省各地市财政努力度的测算及分析

1.财政努力度e的测算模型。借鉴Bahl[1]的研究思路，用地市政府实际的财政收入Rev和预期财政收入Rev∗的比值来测算财政努力度e，即:

预期财政收入我们仍沿用Bahl[1]的方法，构建如下计量模型:

其中，Rev是实际财政收入，用各地市的一般公共预算收入表示。GDP是各地市的地区生产总值，代表着各地市的收入水平，收入水平是影响地方政府财政收入水平最主要的因素。dum2007～dum2016分别是时间虚拟变量，当年的虚拟变量数值设为1，其他年份设为0。ε为一个随机干扰项。首先估计出公式(2)的系数，再将实际GDP代入估计出的方程，得到预期财政收入Rev∗。最后用实际财政收入比预期财政收入的结果得到财政努力度e，即

2.测算结果及说明。首先利用Eviews 10对式(2)进行回归分析，得出α0～α11各个系数的估计值。表2显示，模型的拟合效果较好。再将各个地市的实际财政收入、GDP及年度时间虚拟变量代入式(2)，计算出各地市的预期财政收入Rev∗，最后根据公式(1)计算出各地市每年的财政努力度e。

表2 山东省各地市财政收入与GDP的相关性

对测算结果进行简单处理后，财政努力度的统计特征如表3所示。从表3可以看出，山东省各地市的财政努力度平均值一直在1.02左右，这说明实际财政收入一直略高于预期财政收入，这意味着山东省的平均财政努力度比较高。此外，从财政努力度的差异系数来看，这十一年间一直维持在21%附近，这说明山东省各地市之间的财政努力度差异比较稳定，且较小。

表3 山东省各地市2006—2016年财政努力度统计指标

(二)山东省各项转移支付对地市政府财政努力度的影响分析

1.财政转移支付与财政努力度的关系模型。为了考察财政转移支付对各地市财政努力度的影响，本文借鉴乔宝云[9]和张恒龙[18]的研究方法，根据山东省的数据情况，引入以下模型进行分析:

其中，财政努力度指标e的数据来源于上述财政努力测量结果，T1是税收返还，T2是一般性转移支付，T3是专项转移支付，T是转移支付总量，为上述三者之和。税收收入在预期财政收入中所占比重较大，因此在模型中引入了各地市的富裕程度RW来衡量税基对财政努力度的影响，具体数值为各地市政府的人均GDP，RW的引入是从财政收入的角度考察其对下级政府财政努力的影响，是政府规模和税收征管效率等因素的体现。PD为各地市的人口密度，具体来说为各地市人口数与土地面积的比值，用来衡量人口密度会如何决定地方政府的财政努力度，PD的引入是从财政支出的角度考察其对下级政府财政努力的影响。

2.测算结果及说明。本文采用的是线性回归模型，使用Eviews10软件，釆用2006—2016年17个地市的数据进行回归分析得出各个系数。

首先对变量进行单位根检验，在10%的显著性水平下，e、T、T1、T2、T3、RW、PD变量之间同为一阶单整。随后对模型进行协整检验，利用Kao和Pedroni两种检验方法，协整检验结果如表4所示。

表4 Kao检验和Pedroni检验结果

依据少数服从多数原则，回归结果显示拒绝原假设，这也就表明数据之间的关系是长期且稳定的。在回归模型选择方面，我们采用Hausman检验和似然比检验:首先建立个体随机效应模型，进行Hausman检验，P值为0.0058，小于0.05，统计学意义上显著拒绝原假设，因此，应该建立固定效应模型；在上述回归基础上，再建立个体固定效应模型，进行似然比检验，P值为0.0243，小于0.05，同样在统计学意义上拒绝原假设。综上所述，决定构建个体固定效应模型。此外，所选取的数据中，横截面数据个数为16，时间序列数据个数为11，所以在回归时选择截面加权估计法以增加准确度。采用OLS对(3)和(4)式进行回归分析的结果如表5和6所示:

表5 财政转移支付总量与地市政府财政努力度的相关性

表6 各项财政转移支付与地市政府财政努力度的相关性

(三)研究结论

表5和表6中数据显示，模型的拟合度较高，拟合效果较为理想。分析各个回归系数可以看出，转移支付总量、一般性转移支付和专项转移支付均对地市政府的财政努力度产生了正向影响，而税收返还对地市政府财政努力度的影响是负向的。

税收返还的激励效应不显著，也就是说税收返还与地市政府财政努力度并没有显著的相关关系。而总量转移支付和一般性转移支付对地市政府的财政努力度产生了较为显著正向激励效应，其原因可能是由于山东省的一般性财政转移支付制度设计带有激励特征，对税收收入增幅和税收比重达到一定要求的地市实施奖励，资金分配与转方式调结构成效挂钩，可能会激励各地区增加财政收入的积极性。另一方面，山东省正在逐步提高省对地市一般性转移支付所占比重，一般性转移支付的资金分配相对于其他两类转移支付所占的比重较大，这使得一般性转移支付对财政努力所产生的积极作用会比较大，最终导致转移支付总量对地方政府的财政努力度产生较为显著正向激励效应。

专项转移支付对地方政府的财政努力度产生了较不显著的正向激励效应，专项转移支付需要地方政府提供配套资金，地方政府必须努力征集财政收入来保证资金的提供，在一定程度上会提高下级政府的财政努力。

除此之外，表5和表6的回归分析结果中，另外两个解释变量的回归结果也较为显著。RW的回归系数为正值，说明一个地区的经济发展水平越高，该地方政府征集财政收入的积极性就越高。这种现象可以从富裕地方的税收能力方面解释:富裕地区的税收征管效率高，在税务人员素质、硬件设备条件等方面都具有显著优势。而人口密度PD对地方政府的财政努力的影响是负向的，说明各地市政府的财政努力度与人口规模呈负相关关系，即人口规模的扩大会导致财政努力度的下降。因为当人口的规模扩大时，地方政府所面临的财政支出需求也会随之扩大，在上述情况下，地方政府可能过度依赖上级政府的转移支付资金，使财政努力程度降低。就山东省的数据来看，人口密度越大的地区富裕程度RW往往也越低，这也在一定程度上解释了人口密度和富裕程度对财政努力度的影响方向相反的原因。

五、我国转移支付制度改革的政策建议

本文在财政转移支付制度和财政努力相关理论的基础上，分析山东省转移支付制度现状，测算了山东省2006—2016年各地市政府的财政努力度，同时利用财政转移支付和地方政府财政努力度数据建立计量模型，基于山东省实证分析的结论，由点到面，对我国转移支付制度的改革、设计提出如下政策建议:

(一)适当增加一般性转移支付的比例，完善转移支付激励机制

根据回归结果，各类转移支付对财政努力度的激励作用中，转移支付总量和一般性转移支付都是显著正向地激励着各地市的财政努力度，其原因与转移支付制度中的激励机制是分不开的。根据微观经济学“委托-代理”的基本理论，上下级政府存在信息不对称的问题，导致地方政府并不能最优地配置资源，无法实现最大的社会福利。为满足社会公众对公共产品和服务的需要，保证地方政府的财力充足，省级政府一方面应适当增加一般性转移支付的规模和比例，另一方面应加入适当的激励机制，比如给予那些财政收入征收能力较强的地方政府一定的资金或政策支持，调动市政府的增收积极性。

(二)清理专项转移支付

长期以来，专项转移支付过多过散、相互重叠的问题较突出，既影响了地方财政的自主性，又影响转移支付的公平性，所以清理压缩专项转移支付、增加一般性转移支付是当前深化财政改革的重要任务之一。新《预算法》也对转移支付的目标做出了规定，要求增加一般性转移支付所占比重，同时减少专项转移支付的比重。但是相比较而言，专项转移支付规定了资金的使用方向，更有利于增加公共服务的供给，引导政府资金流向，因此不能盲目减少专项转移支付，而是要确定合理的专项转移支付比重，清理不规范的专项转移支付项目，严格控制资金流向，提高资金使用的针对性，促使其更好地实现转移支付的激励作用。

(三)将转移支付的重点放在促进财力和公共服务均等化方面

基于山东省各地市的财政努力度的数据显示，近几年来，山东省17地市的财政努力度均值均在1以上，征集财政收入的积极性较高，财政努力度的差异系数也稳定在21%左右，说明各地市之间的财政努力度较高，且各地财政努力度的差距并没有明显的扩大趋势。因此，扩展到全国范围内，只要省内各地市的经济发展状况相近，他们的税基和自有财力状况就不会有太大差距。由此可见，造成各地市资金状况差距的主要原因是地区的经济发展水平，而不是财政努力度。因此，在进行转移支付时应将重点放在促进地区经济发展的方向。此外，省级政府可以尝试向经济欠发达地区增加部分有助于地方积极发展的有条件的转移支付，在转移支付的同时促进其收入水平提高。

(四)财政努力因素纳入转移支付制度设计

虽然转移支付的重点应放在促进地方政府财力和公共服务均等化的方向，但在一个均等化的转移支付制度中，如果财政收入越少的地区能够获得越多的转移支付资金，就会大大降低地方政府征收财政收入的积极性，由此产生的扭曲效应会大大削弱上级政府转移支付的政策效果。因此，应将财政努力因素纳入转移支付制度设计中，完善转移支付体制，充分发挥地方政府的积极性，避免地方政府的“惰性”，促进资源更合理的配置使用。