推进法治化营商环境建设的探索与实践——以江苏省启东市为例

陈海燕

（中共启东市委党校，江苏 启东 226200）

2019年2月25日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时发表重要讲话，指出“法治是最好的营商环境”，深刻阐明法治和营商环境的关系。3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出打造“法治化、国际化、便利化”的营商环境。随着经济全球化、区域一体化快速发展，营商环境日益成为城市和区域竞争的核心和焦点，良好的营商环境需要良好的法治环境。为建设“强富美高”新启东，启东只有致力打造公平公正、透明高效、互利共赢的法治化营商环境，才能赢得新一轮创新驱动战略的地方经济竞争制高点。

一、正确认识推进法治化营商环境建设的重要性

培育积极健康的营商环境，离不开法治的土壤。法治化营商环境，即在营商环境打造过程中秉承法治精神，建设法治政府、坚持依法办事，维护司法公正、培育全民守法意识，创造守法经营、公平竞争的环境，对民营企业的投资经营活动所必需的政务服务、法治建设、市场竞争等相关环境因素进行构建的行为。

法治环境是营商环境的最重要组成部分，打造法治化营商环境对促进经济社会健康发展具有重要意义。良好的法治环境，是地区经济和社会生活规则得以有效遵守的前提和基础。法治能够指引商事主体的活动方式、保障其合法地位和权益，鼓励创新、禁止违法，进一步明晰政府与市场的关系、减少政府对微观经济生活的干预。据此，启东市对标高质量发展要求，全面融入长三角，全力建设新高地。建立完善有效的法治化营商环境，才能大力发展实体经济，有效吸引重特大项目，加快发展速度，赢得新一轮地方经济竞争。

二、构建法治化营商环境的启东实践

近年来，启东高度重视法治化营商环境的建设，通过不断优化市场、政务、社会和法制等环境，经济社会实现了持续健康发展，城市综合实力和竞争力全面提升，在2018年中国县域营商环境百强中排名35。

（一）打造高效便民的政务环境

1.打造“放管服”改革升级版。为不断提高服务企业效率，启东创新提出“2440”工作实施方案。目前，开办企业实现“2 个工作日”全流程办结的比例占85%，投资建设项目从立项到取得施工许可证基本实现了在“40 个工作日”内取得“施工许可”。

2.整合政务服务资源。根据审批事项的相近度、关联度及专业度，在药品医疗器械经营、危险化学品经营等八个领域实行证照联办模式，将营业执照与登记前置审批项目、后置审批项目、关联服务项目申请由联办窗口一窗受理，科学融合简化办理手续，确保在联办窗口一次性告知、受理和录入申请事项，形成了审批机构改革与审批业务改革的叠加效应。

3.创新不见面审批。大力开展“网上批、快递送、不见面”审批改革。目前，启东市40 个部门的6586 项权力事项，办事指南全部录入江苏政务服务网，已实施统一身份认证1749 项，在线申办率98.26%。“互联网+政务服务”实行以来，已经有88%的权力事项能够进行不见面审批，审批时限再次压缩30%，审批办件提前办结率显著增加，达到了70%以上，在推进高效审批、规范审批、透明审批方面取得了显著效果。

（二）打造平等规范的市场环境

1.加快商事制度改革。“多证合一”、简易注销、先照后证、市场主体承诺制等商事登记改革举措不断推陈出新。2018年，启东市新设企业3019 户，新办企业全部实现了“多证合一”，全市“多证合一”企业换照率达96.5%，简易注销的网上申报率占注销总数的九成左右，新办企业电子营业执照发放率100%，“先照后证”审批事项执行率100%。进一步促进了审批数据与监管部门的无缝对接。

2.保护商事主体合法权益。规范企业经营行为和市场经营秩序，坚决制止各种不正当竞争和侵犯消费者权益行为，严厉打击假冒伪劣、偷税漏税等违法经营活动。

3.完善公共资源交易，规范中介服务。推进公共资源交易市县一体化平台建设，对中介服务实行目录化管理，并通过严格信用考评等多措并举全力规范79家涉审中介服务行为。

（三）打造和谐稳定的社会环境

1.建设法治启东，提高公众安全感。近年来，启东市政府积极回应社会关切，始终保持对黑恶势力犯罪、多发性侵财犯罪、食药环等民生类案件的严打高压态势，有效地压降了刑事案件发案率，人民群众安全感持续保持在95%以上。2016、2017年度启东被江苏省综治委命名为社会治安安全县，2018年获评全省法治县创建先进单位。

2.加强社会信用体系建设。启东成立了领导小组，制订下发了《启东市社会信用体系建设工作意见》，为全面开展社会信用建设提供组织和制度保障。各行业领域全面建立信用记录，将信用信息及时归集至启东信用平台，实现信用信息共享查询。组织企业开展“百城万店无假货”“诚信做账、诚信纳税”等多种类诚信主题活动，倡导全社会崇尚诚信的良好风尚，进一步提升企业的管理水平，进而有效提升企业的竞争力，增强社会诚信意识。

（四）打造公平公正的法制环境

1.出台促进民营经济发展的制度规范。针对民营企业面临的实际困难，制订出台《关于促进民营经济高质量发展的若干政策措施》、《启东市检察院关于充分履行检察职能依法保障和促进民营经济健康发展的意见》等支持政策，加大力度推动政策兑现，把各项政策从“白纸黑字”转变为企业的“真金白银”。

2.建立权力清单管理制度。启东在南通县市区率先完成“5 张清单”，对原有6700 多项行政权力行全面清理，取消所有非行政许可审批事项，保留市级行政许可261 项，依法逐步赋予吕四港镇、近海镇等4 个省级经济发达镇和南通市级中心镇下放事项714 项，激发了基层政府的发展活力。

3.全面优化执法环境。严厉打击各种违反市场交易的行为，严格规范涉企执法检查行为，推行“双随机、一公开”监管，深化“一支队伍管执法”，切实杜绝“一事多罚”。严格规范行政处罚裁量权，增强执法文书的说理性，对民营企业同等情况同等对待。

三、启东法治化营商环境的优化路径

近年来，启东通过积极探索，在法治化营商环境建设方面取得了阶段性成效，有效推动了经济发展。但仍然面临不少困难和问题，诸如法治化营商制度不健全、政务服务水平还有提升空间等等。针对这些实际问题，启东法治化营商环境建设应当围绕“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针，完善顶层设计、制定相关制度政策，坚持依法行政、构建良好执法环境，确保司法公正、保护民企合法权益，增强法治观念、营造人人守法氛围。

（一）完善顶层设计，制定相关制度政策

1.对标找差，加快法治化营商环境建设步伐。全国各地都在大力推进营商环境建设，加速集聚发展要素。近期，启东周边的一些城市诸如湖州被列为浙江省法治化营商环境试点市、上海召开“进一步优化营商环境工作会议”、昆山发布23 条优化营商环境的新政策，这些城市不约而同把发展目光聚焦到营商环境上来。可见，只有在营商环境上自我加压、自我革命，城市才能在新一轮竞争中获得生机，保持优势。因此，启东应当借鉴发达地区先进经验和查找自身问题补短板两个方面，直面市场主体反映强烈的突出问题，聚焦企业办事的痛点难点，加快法治化营商环境的建设步伐。

2.成立机构，制定法治化营商环境工作方案。针对营商的难题和制约因素，以平等保护、促进企业发展、提高投资效率的理念，建议成立启东市法治化营商环境工作领导小组，成立投诉专线，负责全市法治化营商环境的政策制定、协调指导、服务管理和问题督办等工作。同时，借鉴上海市及昆山、湖州等周边城市在改善法治营商环境方面的先进经验，参照《江苏省聚焦企业关切大力优化营商环境行动方案》等，制定《启东市法治化营商环境工作方案》。围绕优化启东营商环境精准施策，让启东市的营商环境工作在规范化、法治化道路上进行。

（二）坚持依法行政，构建良好执法环境

在推进启东法治化营商环境过程中，要始终坚持法治引领，把依法行政、依法用权、依法办事贯穿于优化营商环境的全过程，加快法治型、服务型政府建设，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

1.规范行政执法。一是加强规范性文件备案审查。按照国家、省、市统一部署和要求，全面清理不利于民营企业发展的规范性文件，加强行政规范性文件的备案审查。二是全面公开行政执法部门权责清单。明确执法主体、程序和事项范围，做到无法律依据，一律不得开展执法检查。全面推行行政裁量权基准制度，细化、量化行政处罚标准，摒除随意检查、多重检查、重复处罚等执法行为。三是加强行政执法监督。全面实行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度。

2.严格市场监管。一是纵深推进“双随机一公开”监管。进一步完善“一单两库”建设，即严格执行抽查事项清单、建立完善检查对象库和执法检查人员库，规范使用江苏省市场监管信息工作平台，制定抽查工作计划。针对不同风险程度，结合投诉举报、大数据分析研判获知的突出问题，按照一般检查事项和重点检查事项检查要求，采取差异化监管措施，合理确定、动态调整抽查比例和检查对象被抽查概率。二是全面实施市场准入负面清单制度，保障各类市场主体依法平等进入负面清单以外的行业、领域和业务。三是注重监管方式创新，探索实行“互联网+监管”新模式，实施包容审慎监管。依托全省一体化在线政务服务平台，加快实现市场监管信息平台、公共资源交易服务平台、投资项目在线审批监管平台、公共信用信息系统等综合监管平台监管数据的归集共享，形成全面对接、依法监管、多方联动的监管“一张网”。

3.便捷公共服务。启东市在应加快政务大厅功能升级、创新服务方式、推进标准化建设、提高服务品质等方面主动作为，不断提升群众的获得感。一是打造一站式企业开办服务区。实现企业办事全链通，从企业登记到公章备案刻制、银行开户、涉税事宜一窗办结；推行“全链通”开办企业登记模式，企业申请人在完成电子化登记后，可以同步申请公章备案刻制、银行预约开户，同时使用实时生成的银行账号在线办理涉税事宜。二是全方位精准服务重大项目。采取容缺受理、提前预审、并联审批等多种方式，为产业项目量身提供个性化服务，为重特大项目开通绿色通道，为重特大项目建设快速推进提供支持。三是全面推动标准化建设。建立科学规范的标准体系将行政审批服务、公共资源交易管理、12345 热线服务、三级便民中心建设等政务服务功能板块全面纳入标准化管理范畴；制定发布包含政务服务运行标准、办事制度标准、服务质量标准、信息化平台建设标准等四大体系的政务服务标准1.0 版本。

（三）确保司法公正，保护民企合法权益

1.增强司法惠企服务。启东通过创新成立法治惠企志愿者联盟，根据企业的个性化需求，组织专业人员对企业进行指导，并对企业生产经营过程中存在的风险进行调查研究，精准服务。司法局应推动律师服务民营企业常态化制度化，每年为市50 强企业开展一次免费“法治体检”，指导公证机构开辟“绿色通道”，为民营企业并购、融资等提供综合性公证服务。法院可通过举办“观摩庭”提升企业守法意识，开展“微沙龙”增进法企沟通联络，保障民企健康发展。各联盟单位及志愿者应创新普法宣传、培训咨询的模式，提升服务的实效性，打响法治惠企的启东品牌。

2.加强涉企纠纷化解。一是拓宽涉企行政复议渠道，推动行政复议实现“最多跑一次”。对属于复议范围但缺乏暂不符合受理条件的，一次性告知补正事项，对案件中发现的违法或不当行政行为坚决纠正，绝不姑息。二是强化矛盾多元化解，提升纠纷化解速度。在建立企业矛盾纠纷调解工作机制的基础上，统筹完善人民调解、行政调解、司法调解、劳动调解互动机制，及时定分止争。

3.加强知识产权保护。充分发挥法院在知识产权审判对科技创新的保护作用，助力启东科技创新更好发展。通过受理并审结侵害商标权、著作权权属、商标合同等知识产权纠纷案件，依法追究被告人的刑事责任，彰显保护知识产权导向。及时发布侵犯知识产权典型案例，为企业提供可预期的司法指引，强化企业诚信意识、维权意识。邀请部分企业法律顾问到法院参加知识产权研讨会，共同加强对知识产权的理论研究、风险预警。

4.创新破产审判方式。启东法院作为最高院确定的破产案件审理方式改革试点单位，应大力推进“执转破”工作，出清“僵尸”企业，坚持出清挽救双结合、救治生产两不误原则，继续灵活运用机制，与政府招商部门有效对接，优化资产处置方式。同时应延伸工作职能，以破产审判服务企业发展。对破产案件审理中发现的典型和类型化问题，向相关部门和企业发送司法建议，为企业的规范化运行提供建议，帮助企业完善制度、减少漏洞，提升其自我管理能力。

（四）增强法治观念，营造人人守法氛围

1.增强法治意识，建设法治文化。营造法治化营商环境，推进全民守法，首先必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要带头尊法、学法、守法、用法，不断提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，强化担当意识，落实领导责任，促进营商环境的法治化。其次，夯实法治化营商环境的群众基础。大力推进法治文化建设，在现有20 个市级法治文化建设示范点的基础上，打造一批南通乃至全省法治文化建设的新景点，为群众营造良好法治文化氛围，增强法治文化的渗透力。三是注重推进企业法治文化建设，建立企业经营管理决策层及管理人员法治培训制度，做到普法教育经常化、制度化。建立法治宣传员（志愿者）队伍，让企业员工知法守法、遇事用法。

2.加强信用建设，健全监管体系。推进法治化营商环境，实现经济高质量发展，必须加快推进社会信用体系建设。一是加快信用信息查询应用。整合财税、司法、行业协会商会等部门和领域的企业及企业家信息，普通民众可在启东政务网社会法人信用信息系统查询法人名称、法定代表人等法人基本信息。二是对外公示失信守信名单。通过启东信用网定期向社会发布红黑名单和守信、失信案例，推进诚信启东建设。三是实行守信激励和失信惩戒机制。协调相关部门在日常监管和公共服务过程中，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”支持激励政策。加强对失信主体的约束和惩戒，建立各行业黑名单制度和市场退出机制。四是鼓励失信主体自我纠错、主动自新，通过信用修复培训、约谈、签订承诺书等形式开展信用修复。

3.深入平安创建，优化治安环境。企业的发展离不开良好的社会环境，尤其是平安稳定的社会环境。启东市应继续通过开展平安创建活动，深入推进扫黑除恶专项斗争，创新实施网格化服务管理，全力化解社会矛盾纠纷，确保社会大局和谐稳定，让城市更平安，法治化营商环境更优质。一是结合扫黑除恶专项斗争，坚决打击干扰企业生产经营、工程建设和阻碍招商引资的涉黑涉恶类违法犯罪。依法打击侵犯企业权益和企业经营者人身、财产权利的刑事犯罪。二是创新大调解模式，完善多元化纠纷解决体系。启东首创的社会矛盾纠纷大调解机制是该市平安创建的亮点，应不断的思变求新，升级完善大调解工作机制，构建“大调解+大服务”“大调解+大普法”的“大调解+”模式。三是创新社会综合治理机制，实施省内首创的新型社会治安综合责任保险项目。由市财政全额出资，为全市112 万市民和8 万多外来人员购买保险，群众不花一分钱，便可获得一份实实在在的“平安保障”。通过政府出资引导的方式，撬动社会资源和市场力量，共同承担安全风险，共同参与社会治理，构建起政府引导与社会共担相结合的社会治理体系，为企业创业创新提供良好的社会治安环境。