中国深度参与全球治理的现实问题与路径选择

韩 笑

二战结束以来，特别是冷战之后，在经济贸易、信息技术驱动下，全球主义程度不断提升，全球化水平飞速发展。在为我们带来便利的同时，越来越多生态、贫困、疾病、恐怖主义、信息安全等全球问题跨越国界和意识形态，成为全人类共同面对的挑战，对全球问题加以有效治理逐渐被国际社会提上议程。根据全球治理委员会定义，全球治理指“个人、团体——公共的或者私人的——处理其公共事务的综合。”[1]通过这一综合过程，冲突的利益得以调和，并诉诸于集体合作。20世纪80年代，中国逐步探索并参与全球治理。进入21世纪，尤其是2008年金融危机后，中国愈发成为全球治理进程的有力参与者和主动塑造者，在国际舞台上作用不断提升。当前，国际力量对比发生深刻变化，全球治理体系面临变革。中国参与全球治理迎来发展机遇的同时，其参与进程同样面临挑战，仍需进一步完善。

一、中国参与全球治理的现实基础

20世纪70年代中期，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈指出“我们生活在一个相互依赖的时代。”在这个相互依赖程度不断加深的全球化社会中，中国凭借自身发展实力，对其他国家及整个国际体系影响程度不断加深。一方面，国际社会的相互依赖中既存在冲突也孕育着合作，“因为财富和权力配置而引起的限制问题……具有适应性的制度建设战略也许能培育出互相有利的合作。”[2]这为中国参与全球治理提供了可能性及现实要求。另一方面，中国的发展成就也为其奠定了实力基础。在全球治理的参与进程中，中国要正确把握当前国际社会特征，依据自身实力展开。

（一）复合相互依赖——客观现实

基欧汉和奈将复合相互依赖阐述为“各行为体都将更加频繁、不同程度地卷入彼此事务，受本国边界之外事务的影响程度也将逐渐加深。”[3]“脆弱性”与“敏感性”使行为体间的关系“牵一发而动全身”。基于此，基欧汉和奈描述了“建立在各方付出代价基础上、国际间相互联系、空间广阔的”[4]全球主义世界状态。全球主义深入发展，意味着不同层面上的相互依赖关系将在不同程度上进一步交织在一起。因此，全球问题的治理才尤为重要。

相互依赖关系的存在并不代表行为体间不会构成利益冲突，合作并不是其必然产物。“国家应对复合相互依赖挑战时的综合性回应就是国际机制的创设。”[5]基欧汉将国际机制定义为“涉及国际社会特定领域、当局支持建立的规定明确的制度性安排。”[6]习近平总书记也强调道“要提高我国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力。”[7]可见，提升国际机制的创设能力和制度性话语权是中国参与全球治理的必由之路。

相互依赖并不意味着可以忽视权力因素。当前全球治理格局一定程度上就是二战后以美国为主的西方发达国家权力政治的体现。在国际货币基金组织 2010 年份额与治理改革方案生效前，中国所占份额仅为4%，而美国则约为 17.7%。[8]如今国际权力格局发生深刻变化，以中国为首的新兴发展中国家在国际事务中作用愈加重要。但显然，目前全球治理秩序尚未跟上国际权力格局演变进程。因此，中国要“抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。”[9]

（二）自身发展——实力保障

中国取得了世界瞩目的发展成就，全球治理的参与进程也实现了从“排斥抵制”到“主动参与”的转变。

1.经济实力发展迅速，奠定物质基础。2008年金融危机的爆发，与西方国家经济遭受重创相比，中国经济整体保持良好发展势头，并于2010年超越日本成为世界第二大经济体。2018年我国国内生产总值达900309.0亿元，人均国内生产总值为64644元。[10]贫困人口累计减少7.4亿人，贫困发生率下降94.4个百分点。[11]

2.军事实力稳步增强，提供国防保障。中国作为拥核国，军事体系日趋完善，已拥有“海、陆、空”三位一体打击能力。国际军事安全合作日趋深化、合作对象不断扩大、内容范围日益多样。

3.科技实力日益提升，给予技术支撑。2017年，全国研究与试验发展（R&D）经费17606.1亿元，增长12.3%。[12]载人航天、信息通讯、深海探测、电子商务等领域取得重大发展成就。

4.国际社会的融入程度不断深化。2016年1月，国际货币基金组织宣布2010年份额和治理改革方案生效，中国份额排名跃居第三位，仅次于美国和日本。2018年12月联合国通过决议，2019 年到2021 年中国将承担联合国 12% 的会费、15.2% 维和摊款，成为联合国第二大会费国和维和摊款国。提出“人类命运共同体”这一中国方案，并构建“一带一路”实施平台，以此为依托为全球提供更多公共产品。这些都为中国更好参与全球治理进程提供了自身实力的保障和基础。

二、中国参与全球治理面临的现实问题

近年来，中国逐渐以负责任大国姿态参与全球治理，在拉动经济增长、派遣维和部队、对外援助、减贫等诸多方面发挥重要作用。但目前中国参与全球治理的进程仍然面临一些问题。主要有：

（一）偏重经济治理，参与不全面

理解相互依赖的复杂性对参与全球治理尤为关键，相互依赖并非仅在经济方面，也在战略、环境、观念方面。这就意味着全球治理不应局限于某一方面，要全面参与。但目前来看，中国的参与贡献仍偏重经济方面。提供公共物品是参与全球治理的主要途径之一，“全球公共物品既包括物质层面的对外援助输出；也包括制度层面上构建国际组织机制以及原则规范等；还包括人类发展的理念创新。”[13]目前在通过提供公共物品参与治理过程中，中国还主要集中在物质层面，即经济先行。在环境、文化、社会等其他领域，中国尚处在“跟跑者”阶段。

自2008年金融危机爆发，中国在增强世界经济活力、促进就业、稳定世界经济形势等方面发挥重要作用。G20上强势发声，打造“创新、活力、联动、包容”的世界经济；加入SDR，推动国际金融体制变革；设立“亚投行”和金砖银行，打造合作共赢的多边开发机构；建设“一带一路”，为全球经济发展提供新方案，成就与贡献毋庸置疑。

中国在经济领域“有所先治”的状态与我国长期以来一直专注国内建设与发展有关，对于全球问题参与少、起步晚。全球问题的复杂性、自身资源的有限性，也在一定程度上限制了参与进程的全面性。国内建设的投入让我们拥有了如今的实力，但我们应当正视自己的实力以及国家间财富和权力分配不平衡现状，修炼内功、全面参与、补齐短板。推进建立国际社会多渠道、宽领域合作关系；拓宽公共产品供给领域；扩大与世界各国在多个方面的利益共同体，建立起与国际社会更为紧密、深入联系。

（二）机制创设能力不足，制度性话语权受限

当前中国在国际机制中仍属于“维护者”和“参与者”角色。面对全球治理变革，中国要在现有基础上创新完善，做全球治理机制的“共建者”。

随着我国综合国力提升，我国海外利益受当前国际规制的约束逐渐显现，新兴大国虽发展势头强劲，但在国际机制创设上缺乏动力。中国虽然在上合组织、东盟地区论坛、亚信会议等中地位显著，但这些组织区域性色彩浓厚，全球影响力有待加强。此外，中国的非政府组织在全球视野与专业能力上较为欠缺，作用效力不足。

中国投身国际机制创设是为了在维护国家利益的前提下，塑造更为公正合理的国际秩序。从中国角度来说，参与国际机制构建要着眼于“为什么制定规则”、“制定什么规则”和“如何制定规则”等问题，[14]并通过这些问题突破西方约束，进而找到中国健全机制，提升话语权的路径。面对广大发展中国家呼吁国际机制变革的诉求，中国要把握机遇，在区域治理基础上放眼全球，增强机制创设能力，提升制度性话语权。

（三）理念基础薄弱，软实力欠缺

价值理念是参与全球治理的软实力基础。但当前我们关于“打造人类命运共同体”与“共商共建共享”的价值理念论述还略显单薄，没有形成理想的话语影响力。近年来中国智库在数量和质量上有所发展，但其独立性、影响力以及与国际学术界的交流仍存在可提高空间。

自十八大明确提出“参与全球治理机制变革”以来，我国将参与全球治理作为重大对外战略的时间并不长，“打造人类命运共同体”和“共商共建共享”的治理理念还不够系统，对于其内在理念阐述和如何具体推进还没有形成体系。也就是说，我国将价值理性与工具理性相结合的整体治理观尚未形成。

三、中国深度参与全球治理的路径选择

2018年6月，习近平在中央外事工作会议上指出，“当前我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。”[15]国际社会大变局为我国变革全球治理体系，塑造公正合理国际政治新秩序提供机会。面对世界“和平赤字、发展赤字、治理赤字、信任赤字”等问题，习近平总书记指出“当今世界挑战林林总总，归结起来无非就是治理体系和治理能力问题。”[16]因此，中国应当牢牢把握战略机遇期，以经济为先领推动全面治理、完善机制建设、进行理念创新，走好全球治理道路。

（一）巩固存量，全面参与治理

近年来我国积极参与全球经济治理，在国际基础设施建设、提供经济发展经验、对外援助等方面发挥重要作用。当前我们要巩固已有优势，着眼于促进我国政治与社会发展，推动国家治理体系和治理能力现代化。“打铁还需自身硬”，只有实现自身全方位发展，在全面参与全球治理时才更具说服力和可信力。

1.保持经济发展水平

一国经济发展水平作为参与全球治理的物质基础，直接影响到参与进程中的主导力度。近年来，中国经济发展迅速，为世界经济增长带去发展红利。面对当前世界经济复苏乏力、贸易走向低迷、增长动能换挡的形势，中国要继续保持国内经济平稳运行，把握新一轮高新技术革命、调整产业结构、激发社会创造力，为全面参与治理打好经济基础。

2.加强政治能力建设

国家政治能力建设主要体现在决策体系和行政执行体系的现代化水平，这彰显一国制度的吸引力及文明程度，正是这种吸引力与文明程度为国家行为体在全球治理中提升威望、增强可信力创造可能性。[17]因此，应进一步提高行政效率、保证司法公正、有效制约和监督政府权力、提高危机管控能力。只有国内政治环境风清气正，在全球治理进程中的政治作用才能进一步提升。

3.优化社会建设体系

国家的社会建设体系包括民生服务、社会保障、社会矛盾治理等方面。社会稳定不仅在于法治健全，同时要求让公民享受到制度化的保障，这折射出一国发展是否成熟。为此，应进一步优化社会建设体系，把握好人民群众根本利益，整合协调社会发展模式。无论是国内层面还是全球层面，治理的宗旨都是使人们过上更好生活。唯有稳定好国内社会秩序，中国在参与全球治理中才有更多治理经验可以分享，才会拥有更多发言权。

（二）变革增量，完善组织机制

国际机制作为制度层面的公共产品之一，包含相应国际制度、国际规范及国际组织。“国际机制不仅可以降低信息不对称，而且通过互惠搭建起行为体之间的问题联系，引发声誉效应，借此约束行为体之间机会主义行为”。[18]投身国际规则机制变革是中国进一步参与治理进程的关键一步。当然“这种改革不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善。”[19]

1.加强与国际机制建设相关方互动合作

国际机制是可以通过促进国际行为体相互合作以及提升彼此合作预期来促进各成员国利益实现的规则性安排。作为新兴崛起大国，提高国际机制创设能力是必然要求。在这个过程中，中国需要处理好与发达国家和发展中国家两个方面的互动合作关系。一方面，处理好与发达国家关系。先全面参与，熟悉机制路径，奠定中国在现有机制体系中的地位，再有所作为。另一方面，发展中国家是我国外交布局的基础。基于共同利益诉求，广大发展中国家可以作为中国天然盟友。在与西方国家博弈的过程中，征得认同、减少内耗、形成合力是至关重要的。

2.利用国际机制表明自身合理主张

应当充分利用现有国际机制阐述自己行为的合理性，扩大合法性基础，要善于把握制度体系中有利的内容。即便是面对诸如中美贸易争端的类似冲突，我们也应当在制度框架内扩大共识，展开对话、增进互信、管控分歧，从而为中国参与全球治理、维护国家利益提供制度化保障及良好外部环境。

3.加深对国际机制变革的思考与把控

全球治理体系正面临变革，不同层次、不同领域的国际制度与国际组织都在进行着不同程度的改革和调整。中国作为国际组织机制中具有重要地位的国家，应当考虑现有机制解决问题的有效性程度。展望未来，我们应当着眼于国际关系变化，在国际竞争日趋激烈环境下，加强以自己为主导的国际组织建设，正视合作与竞争关系，提升对国际问题把控力。

（三）创新理念，夯实理论基础

中国要加强制度、理念型公共产品供给，阐明中国投身全球建设的积极意义，进行智慧创新，构建具有本国特色的理论体系。

1.增强和平发展道路的理论自信

“热爱和平是中华民族优良传统。”我们要在自己的国内舆论中坚持和平发展的道路自信，在参与治理过程中，以实际行动为自己的中国风格和中国气派做注解。用和平发展道路回应国际社会中关于“中国威胁论”的质疑，阐明中国热爱和平，不称霸、不当头的优良传统；说明中国关于和平发展外交道路是符合自身利益的战略选择，不是为了称霸世界；不断总结中国和平发展的实践结果，向世界证明中国力争以自己的发展为世界和平发展做贡献，致力于推进人类整体利益。最后，用和平发展道路的理论塑造中国良好形象，赢得国际社会尊重和认可。

2.矫正现有治理理念与传统

新中国成立至今，历经改革开放，从生产力落后的农业国跃居世界第二大经济体、扶贫成就显著、经贸合作增长迅速。成功经验虽不能完全复制，但仍然值得借鉴，应当对这些理论经验进行学理升华，总结出具有非西方特色的价值理念，为全球治理贡献中国智慧。还要构建具有中国特色的治理理论体系。“共商共建共享”理念和打造“人类命运共同体”是中国为“全球主义”增添的新内容，这其中蕴含着丰富的中华民族传统思想。应当深入挖掘其背后的理论内涵，用西方国家听得懂的方式对其进行解读，同时避免陷入“价值观输出”的陷阱，矫正“全球治理背后单一话语、理念、偏好及自由主义传统，”[20]逐渐形成中国学派影响力。

3.提升全球治理议题设置能力

中国应该积极参与议题的讨论与设置，既关注中国自身实际，又放眼全球发展维度。形成在学术理论界站得住脚的研究成果，举办中西方学术讨论，提升中国在全球治理议题中的参与程度。杭州G20峰会上，关于“全球货币体系”、“绿色金融”、“基础设施投资”、“贸易协定”的相关议题设置，就是很好的范例。

习近平总书记指出“全球治理体系正面临历史性变革，近代以来国际社会中最具革命性的变化在于新兴市场国家和发展中国家的迅速发展”。[21]“在类似全球治理甚至区域治理的领域中，已不可能没有中国的参与和配合。”[22]面对国际形势的转变，中国应当把握机会，积极参与，“丰富人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念”，进而引领全球治理发展。