我国刑事法律援助制度的历史回顾与精进之路

张云霄（中国社会科学院）

宗帅斌（中国人民公安大学）

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“完善法律援助制度，扩大援助范围，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”法律援助制度的建设和完善是深入推进全面依法治国总目标的重要环节之一，是一项极其重要的民生工程。而刑事法律援助被视为法律援助的重要分支，在法律援助体系中占有着极其重要的地位。深入推进刑事法律援助建设，对加强刑事司法人权保障、促进司法公正具有重大的理论和实践意义。本文通过回望中国刑事法律援助发展历程，剖析刑事法律援助在实践中的现存问题，以期为完善中国刑事法律援助制度提供一些参考意见。

一、我国刑事法律援助制度发展的历史回顾

我国刑事法律援助作为法律援助作为的“先行者”，在过去二十余年的发展中，取得了长足的进步。笔者根据我国刑事法律援助的发展特点，将刑事法律援助的发展历程大致划分为四个主要阶段。

（一）刑事法律援助制度初步探索确立期（1994年—1996年）

1994年，司法部提出要在我国建立和实施法律援助的构想。该构想一经提出便受到了许多省市的响应，北京、广州、武汉率先开启了法律援助的实践并取得一定的经验。仅1995年北京市律师承办刑事法律援助案件达250件，其后又专门成立了北京市法律援助基金会，专门负责法律援助资金的筹集①张耕、宫晓冰：《中国法律援助制度诞生的前前后后》，中国方正出版社1998年版，第51页。。1995年，司法部正式印发《关于1995年全国司法行政工作要点》，探索建立法律援助制度的途径和办法，作为继续深化司法行政工作改革的一个重要组成部分。我国法律援助制度初步确立，继而开始实践探索。1996年修订的《刑事诉讼法》对刑事法律援助作出了原则性的规定，这是首次以立法的形式确立我国刑事法律援助的框架，《刑事诉讼法》从法律层面正式构建了刑事法律援助的基本框架，因此具有重要的历史意义。

（二）刑事法律援助制度初步快速发展期（1997年—2002年）

为了有效贯彻《刑事诉讼法》关于法律援助的相关规定，1997年年底，司法部与最高人民法院联合下发了《关于刑事法律援助工作的联合通知》，明确了刑事法律援助的受援主体范围，以及承办律师应当履行的义务，为我国刑事法律援助工作的专业化、精细化提出了更高的要求。紧接着，司法部与最高人民检察院于2000年联合下发了《关于检察机关的刑事诉讼活动中开展法律帮援助的联合通知》。司法部和公安部又于2001年联合下发了《关于在（公安机关）刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。上述两项重要的规范性文件进一步明确了检察机关、公安机关在法律援助工作开展中的职责与任务，明确了侦查、控诉机关如何履行自己的义务，保障了刑事法律援助制度在各个诉讼阶段的有效落实。据司法部法律援助中心统计，截至2002年底，全国共有32个省级法律援助机构宣布成立，357个地（市）级法律援助机构诞生。仅2002年上半年，共办理刑事法律援助案件61120件。这一时期是我国刑事法律援助快速发展的时期，在这短短的几年时间内，我国刑事法律援助在机构设置、机制建设、工作模式等方面积累了较为丰富的经验，也为刑事法律援助的下一步发展奠定了良好基础。

（三）刑事法律援助制度不断深化发展期（2003年—2011年）

国务院于2003年制定了《中华人民共和国法律援助条例》（下文简称《条例》）。这是我国首次以行政法规的形式确立法律援助的法律地位，无疑具有重要的里程碑意义，其既是对我国前期法律援助经验的总结，也是对未来法律援助工作的指导规范，标志着我国法律援助法律制度的进一步完善。《条例》对刑事法律援助进行系统的规定，并首次将“公诉案件的被害人”明确规定为法律援助受援主体。随着《条例》在全国的不断落实，中央也加大了对法律援助的财政支持，从2005年拨款2.66亿元到2014年拨款17亿元，每年拨款大幅度增长，通过设置办案补贴来激励办案律师的积极性，进而使刑事法律援助案件质量得到保障。从2005年起，我国每年办理刑事法律援助案件数量突破十万件，并且在2007年达124217件②http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/26/content_3998326.htm.。刑事法律援助案件数量的剧增，表现出刑事法律援助的需求潜在量巨大，刑事法律援助的深化发展势在必行、任重道远。为了及时总结前期法律援助的经验以及更好地规范法律援助工作开展，司法部于2009年7月发布《关于加强和改进法律援助工作的意见》，要求认真办理好刑事援助案件，为受援当事人做好辩护工作，尤其是可能判处死刑案件的法律援助。

（四）刑事法律援助制度高质量发展期（2012年—至今）

2012年《刑事诉讼法》的修改进一步扩大了刑事法律援助的范围，提前了刑事法律援助的诉讼阶段，调整了提供法律援助的方式，正式建立通过申请获得刑事法律援助的制度。2013年2月4日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，对刑事法律援助的具体程序和操作进行了专门说明，以指导刑事法律援助的具体实践。中共中央办公厅和国务院办公厅2015年下发了《关于完善法律援助制度的意见》，该意见从全面深化改革的角度对包括刑事法律援助在内的法律援助进行明确规定，展示了中央对于法律援助工作的高度重视，被视为指导今后我国法律援助发展的重要依据。紧接着，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，强调值班律师在刑事诉讼中发挥的法律援助的作用，规定了值班律师的具体工作要求。经过数年的试点实践所总结的经验，值班律师制度终于在2018年《刑事诉讼法》的修改中得到体现，这就进一步丰富了我国刑事法律援助的框架与构造。总体来讲，这一时期我国刑事法律援助无论是在制度建设方面，还是在具体执行方面都实现高质量发展。

二、我国刑事法律援助制度存在的主要问题

我国刑事法律援助取得了长足进步，但是，不可否认的是，我国刑事法律援助同样面临着一些不可避免的问题，其主要表现在以下四个方面内容。

（一）刑事法律援助资源配置问题

目前，学界公认的我国的刑事辩护的律师辩护率为30%左右，也就是说有一大部分的犯罪嫌疑人与被告人的辩护权没有得到良好的保障。2003年至2011年间我国的法律援助案件的数量平均仅占一审审结刑事案件数量的14.5%③顾永忠、陈效：《中国刑事法律援助制度发展研究报告》，《刑事法律援助的中国实践和国际视野》，北京大学出版社2013年版，第20页。。伴随着我国全面依法治国的不断深入实施，人民对法律服务的需求也日益增长，刑事法律援助资源不足的问题成为了限制法律援助进一步发展的主要障碍之一。我国的刑事法律援助存在着严重的供求不平衡问题，主要是因为我国的刑事法律援助需求量巨大和我国的财政投入不足。2013年我国对法律援助工作的拨款为16.29亿元，人均法律援助的财政拨款为1.21元④司法部法律援助中心：《2013年中国法律援助年鉴》，中国民主法制出版社2014年版，第204页。。2017年，全国法律援助经费总额达到23.5亿元，人均法律援助的经费为1.69元。即使在我国经济发达的上海市，2018年全市法律援助拨款也仅为1069万元。财政投入不足直接影响的是办理刑事法律援助案件的数量和办案律师的办案补贴，办案补贴更是在很大程度上关系到办案律师的积极性，对案件的质量、被告人能否得到有效的辩护都起着至关重要的作用。同时，我国法律援助经费分配也存在严重的不合理。

（二）刑事法律援助案件质量问题

首先，对于律师而言，办理刑事法律援助案件的补贴远远低于普通刑事案件的收费，这就使得部分律师在刑事法律援助案件的办理中缺少积极性，进而直接影响法律援助案件的质量严重不足。其次，对于刑事法律援助案件的质量监督体系缺失。在调研中发现，部分律师对于案件的了解仅仅在开庭前的几分钟，没有与犯罪嫌疑人、被告人、被害人进行沟通和交流，辩护词敷衍了事，对事实、程序方面都不进行有效的辩护和质证。此外，对于法律援助机构、援助律师轻视法律援助案件、在法律援助中失职的现象，我国缺少制裁性后果和责任追究机制，这也是影响着案件质量的重要原因之一。

（三）刑事法律援助案件范围问题

目前，我国刑事法律援助的受援范围主要在《刑事诉讼法》和《法律援助条例》中规定，包括经济困难或者其他原因没有委托辩护人的；盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的；公诉案件的被害人因经济苦难没有委托诉讼代理人的。《条例》在制定时由于受到各种主、客观原因的限制，在法律援助经费严重短缺的情况下，对法律援助对象、范围和形式在立法上采取相对控制是十分必要的⑤姜学琳、苏振良：《中国现行法律援助对象、范围和形式之问题探究》，《中国司法》2007年第4期。。但是，随着社会经济的快速发展，在司法实践中，需要刑事法律援助的群体大量存在，但是，按照现行标准来看，却无法得到有效的法律援助。从世界发展趋势来看，扩大刑事法律援助主体范围成为发展趋势。比如，在美国，公民享受免费刑事法律援助的标准通常放的很宽，任何人只要出不起律师费都可得到刑事法律援助⑥刘晓岚：《国外法律援助的经验与中国法律援助制度的完善》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2008年2月。。

（四）刑事被害人法律援助问题

刑事法律援助的内涵不单单只对犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助或者辩护等法律服务，刑事被害人的法律援助也属于刑事法律援助的重要范畴。从目前理论研究和实践情况来看，我国对于刑事被害人法律援助的理念相对滞后且救助观念存在偏差⑦从现有的研究成果来看，大部分学者将“刑事法律援助”直接等同于“犯罪嫌疑人或者被告人法律援助”，显然有失偏颇。，这样的思想观念直接导致刑事被害人往往无法得到充分和有效的法律援助。刑事被害人在遭受犯罪行为侵害后，其人身权利或财产权利已经受到了损害，尤其是对于经济条件困难的刑事被害人而言，及时的法律援助服务显得尤其重要。正如有学者所论，“如果将刑事被害人法律援助案件放在整个法律援助案件中作比较，被害人法律援助案件的比例小得几乎可以忽略不计，并且呈逐年下降的态势”⑧高贞：《刑事被害人法律援助权及其实现》，《法学》2008年第11期。。实践中关于刑事被害人法律援助存在着政府不重视、案件数量少、援助主体的积极性低、质量不高等一系列问题，导致刑事被害人在受到犯罪行为侵害后，还可能面临权利因无法得到有效保障而遭受“二次伤害”。

每次这样发泄后，她就会短暂地找回失去的理智，可她控制不了，胸腔里仿佛住进了魔鬼，随时都在蛊惑她“争个高低输赢”。

三、我国刑事法律援助制度的精进之路

完善我国刑事法律援助制度应当坚持以问题为导向，以解决问题以价值目标，方能取得实效。笔者认为，我国刑事法律援助制度的精进之路应当从以下四个方面予以着手。

（一）基础所在：加强刑事法律援助资源的保障

解决经费不足问题，最根本的措施就是要按照《条例》的规定和要求，遵循“政府主导主责、社会积极参与”的基本原则，积极建立可靠的法律援助经费保障机制⑨郑自文、左秀美：《法律援助资金筹集方式及可行性研究》，《中国司法》2004年第4期。。加大刑事法律援助的资源投入、充分利用刑事法律援助现有资源、开拓刑事法律援助资源筹集渠道成为完善刑事法律援助资源保障的主要方法。

1.加大刑事法律援助的资源投入。截至2018年初，全国已有超过90%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，20余个省（自治区、直辖市）设立了省法律援助专项资金⑩吴宏耀、封旺:《中国法律援助制度发展报告(2017年度》，《人民法治》2018年第1期。。由于刑事法律援助案件的对律师积极性要求较高，对案件质量有一定需求，加大财政投入，对刑事法律援助案件的意义不言而喻。所以，在中央对法律援助直接拨款的同时，地方政府应当将法律援助经费列入地方财政预算，由于各地对于刑事法律援助的需求不同和各地经济状况发展不均衡。按照刑事法律援助需求量以及每个案件的成本标准，建立最低经费保障制度，根据各地经济发展状况，最大限度地对刑事法律援助进行资源投入，财政拨款。在保障刑事法律援助案件质量的同时，尽可能的使刑事法律援助案件数量得到增长。

2.充分利用刑事法律援助现有资源。目前，我国的刑事法律援助案件远远小于民事法律援助案件，说明我国的法律援助经费只有一小部分真正使用在刑事法律援助案件的办理上。同时，我国的法律援助经费有较大一部分用于行政管理。充分利用现有资源，大力投入到刑事法律援助案件的办理，是解决资源不足问题的一条可行之路。与此同时，应当加强法律援助经费的管理监督。法律援助经费应当只用作法律援助案件的办理、相关人员的工资和办理案件的相关费用。所以，对于法律援助经费的监督也要有专门的财政、审计部门来监督。此外，笔者建议明确法律援助经费的使用与管理主体，对挪用、占有法律援助经费的行为要出台相关的规定或解释来予以惩罚。

3.开拓刑事法律援助资源筹集渠道。在各地建立刑事法律援助的基金会，宣传、呼吁社会开展对刑事法律援助的关注和扶持。通过宣传刑事法律援助的重要程度、道德意义、司法影响，吸引更多的社会人士投入到刑事法律援助事业的队伍中，充分发挥、利用社会丰富的资源，以实现刑事法律援助资源的多元性和广泛性，这对于刑事法律援助的进一步发展有着不可忽略的意义。此外，对社会法律援助机构制定长远规划11胡铭、王廷婷：《法律援助的中国模式及其改革》，《浙江大学学报》2017年3月。。社会法律援助通过参与社会活动，实现法律援助资源获取的多样化。社会化的刑事法律援助目的是通过政府以外的渠道获得资源与服务，所以就要从社会自身寻求资源，通过对慈善组织、基金会募集捐款，形成独特的资源链。同时，对社会法律援助的前景、发展进行一定的规划，合理地运用、分配社会的资金、资源。

（二）关键之处：建立刑事法律援助的质量监督体系

为了切实保障法律援助的质量，进一步完善法律援助的监督机制势在必行，更加突出强调质量监督的动态化、全程化和立体化。笔者认为，可以考虑从以下三方面予以完善。

2.案件的过程审查。案件的过程审查主要包括三个方面内容：第一，在法律援助机构内部设立监督员，监督员可以监督律师在整个案件办理的行为。第二，强化司法机关对律师的监督。通过案件的公诉人、审判人员来发现在案件办理过程中，律师是否存在有违法、违反职业道德或渎职的行为，向司法行政机关、律师所属律师协会提出建议，并移交相关证据。第三，建立律师工作汇报机制，要求律师定期对自己办理的刑事法律援助案件进行工作汇报。有专门人员对工作汇报进行审查、监督。

3.案件结果的评价机制。第一，法律援助机构在律师完成每一件刑事法律援助案件后，应当对案卷材料、诉讼文书等材料进行审查，判断律师在刑事诉讼过程中是否发挥有效作用，并提出意见。第二，受援人在获得刑事法律援助服务的过程中会有主观的感受，在刑事法律援助案件的办理完毕后，对受援人进行问卷或口头的问答，来了解律师在案件办理中发挥的作用。第三，对整个案件办理进行综合评价，分出不同的办案档次。以不同的补贴标准来对应不同的办案档次。对办案律师形成物质上的监督区分，以差额的补贴倒逼律师在案件办理过程中认真负责工作。第四，判断刑事被告人、被害人是否通过刑事法律援助更好地实现自己的诉讼权利。

（三）重点所在：进一步扩大刑事法律援助受援范围

笔者认为扩大刑事法律援助受援主体的范围是促进刑事法律援助发展的应有之举。我国刑事法律援助受援主体的范围应该分为两部分进行着手。

1.从法律规定层面扩大刑事法律援助受援主体的范围。结合我国现实情况，从立法层面对援助范围进行补充。首先，可以在对《刑事诉讼法》的修改中，将刑事法律援助的范围从可能被判处无期徒刑、死刑的扩大为可能被判处3年以上有期徒刑的，并未委托辩护人的。但是，范围的调整也要结合各地方的刑事法律援助资源与地区的发展水平，可以将范围从3年调整为5年或者10年。其次，在我国社会、经济不断发展的过程中，对于刑事法律援助的受援主体应当逐渐扩大为有期徒刑以上，并未委托辩护人的。从而使刑事法律援助全覆盖的目标得以实现，更能够全面提升我国人权保障的水平。

2.从条件审查方面降低获得刑事法律援助的标准。目前，我国法律援助的公民经济困难认定是按照案件受理地所在的省、自治区、直辖市政府的规定执行。而在实践中，经济困难的认定主要是依照城乡居民的最低生活保障标准。最低生活保障本质是保障城市居民的基本生存权，而刑事法律援助的本质是使公民受到法律平等保护，是人权的保障，刑事法律援助应当适当高于城乡居民最低生活保障标准12晏向华：《刑事法律援助制度完善与发展探讨》，《人民检察》2016年第8期。。所以，在制定刑事法律援助经济审查标准时，应当结合各地的经济发展水平、法律服务的收费情况等因素。尽可能地扩大刑事法律援助的受援群体，彰显我国保障人权的法治目标。

（四）必然要求：逐步加大对刑事被害人的法律援助力度

对于刑事法律援助，我国的刑事被害人法律援助部分与犯罪嫌疑人、被告人相比没有得到足够的重视。对刑事被害人法律援助进一步重视，加大刑事被害人法律援助力度是完善我国刑事法律援助体系的必行之策。对于刑事被害人的法律援助应当分为三个部分进行。

1.在法律中明确刑事被害人在整个诉讼过程中申请法律援助的权利。尤其是在《刑事诉讼法》修改以及《法律援助法》制定中，应当明确规定刑事被害人同犯罪嫌疑人、被告人同样有申请法律援助的权利。

2.建立保障刑事被害人法律援助权实现的相关机制。法律援助的开展离不开各个部门之间的具体工作，建立相应的工作机制来保障刑事被害人的法律援助能够在各部门之间得到良好的衔接，在实践中得到有效的开展。对于刑事被害人的法律援助，应当建立专门的经费保障机制，保证刑事被害人的法律援助能够得到充分的资源保障。各级政府要分析刑事被害人法律援助的需求量，结合案件办理所需要的补贴，考察地区财政投入的能力，确定刑事被害人法律援助的专项拨款额度。

3.从具体工作入手保障刑事被害人法律援助权的实现。培训法律援助专业人员办理刑事被害人的案件，形成办理该类型案件的专家型律师队伍，保证法律援助案件的质量和效果。加大刑事被害人法律援助的宣传力度。通过专门机构、社会组织宣传，使公民了解刑事被害人所具有法律援助权，并使他们懂得运用法律援助，来促进被害人刑事法律援助的发展。

结语

纵观我国刑事法律援助制度的发展历程，历经了初步确立、快速发展、深化发展和高质量发展四个阶段，并不断朝着法治化、规范化和高效化的方向深入推进，呈现出鲜明的中国特色。展望未来，我国刑事法律援助制度必然会伴随着全面依法治国的深入实施而得到更为广阔的发展空间和难得的发展机遇，这既需要理论层面的探索引领，也需要立法层面的精准设计，还需要执法层面的认真实践，方能实现我国刑事法律援助制度的健康和可持续发展，为司法人权保障和司法公信力建设提供坚实的支撑。