精准扶贫信息法律制度再造*

余海洋

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430074）

肇始于2015年的精准扶贫属于一场由政府主导、政府负总责的公共行政改革。①2015年6月，习近平总书记在贵州考察时将精准扶贫概括为六个方面，作为国家正式启动精准扶贫的标志。参见王瑞芳：《精准扶贫：中国脱贫扶贫的新模式、新战略与新举措》，《当代中国史研究》2016年第1期。中共中央和国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》从原则高度规定精准扶贫以政府为主导。中共中央和国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》再次从原则高度规定各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责。地方各级各类关于精准扶贫的规范性文件都规定了人民政府对精准扶贫负总责。经过近3年的奋力推进，虽然精准扶贫已经取得了巨大成绩，但也暴露出了诸多问题，“过度扶贫”“被脱贫”“拖拉扶贫”“强捐扶贫”“要我脱贫”“浮夸扶贫”“精神贫困”等不断出现。如果从公共权力和责任的角度来分析，此类现象表明精准扶贫似乎陷入了合法性危机，那么如何化解这些困境，确保精准扶贫目标顺利实现，则是应当予以认真对待的重大问题。显然，针对当前精准扶贫中的困境，基于不同偏好，可以选择不同的切入点来加以研究。笔者以精准扶贫信息法律制度作为视角来展开叙述，因为信息是政府机关制定规制对策与规范的命脉或血液。②See Stephen Breyer，Regulation and Its Reform，Cambridge，Massachusetts:Harvard University Press，1982，p.109.在当前我国精准扶贫实践中，信息法律制度的重要性显得更为迫切，因为作为精准扶贫骨架的“六个精准与五个一批”的有效实施，③所谓“六个精准”即：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”,即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。是建立在客观和充分的信息基础之上的，是以科学的信息制度为依据的，而当前精准扶贫领域的种种乱象在很大程度上是因其信息制度失灵所造成的。对此，反思、改造现有的精准扶贫信息法律制度，是一个具有重大现实意义的课题。

一、精准扶贫信息制度面临的主要困境

精准扶贫信息是帮扶政府主体在履行扶贫职责过程中制作或者获取的，④精准扶贫语境中的帮扶政府主体是指，依法履行扶贫职责，能够独立承担法律责任，并以自身名义作出决定的国家行政机关，法律、法规和规章授权组织。比如，各级人民政府、依法授权的县级以上人民政府扶贫开发工作机构（扶贫办）、依法授权的村委会、依法授权的帮扶单位等。当然，对于帮扶单位，在实践中，也有接受县、市或省政府委托的情形，此时，它们就不是帮扶政府主体，而是接受委托的行为主体。以一定形式记录、保存的信息。⑤虽然从精准扶贫实践来看，精准考核也是重要环节，由此精准考核信息制度也应当加以分析，但精准识别信息制度和精准帮扶信息制度其实已经涵盖了精准考核信息制度，上级帮扶政府主体对下级帮扶政府主体的考核主要是通过审查精准帮扶信息制度来实现，因而，笔者不在这里做专门探讨。从不同角度，可以对精准扶贫信息加以分类，比如，以精准扶贫机制为标准，可以分为扶持对象信息、项目安排信息、资金使用信息、措施到户信息、因村派人信息、脱贫成效信息等。又如，以精准扶贫信息的产生、传递和使用的过程为标准，可以将其分为产生阶段的信息、传递阶段的信息、使用阶段的信息等等。当然，这些分类之间存在交叉和重合之处。笔者以精准扶贫关键环节为标准，将其分为精准识别过程中的信息和精准帮扶过程中的信息。与通常的行政主体向行政相对人征收税费、实施行政处罚等“损益”性行政行为涉及单向度的自下而上获取相对人信息不同，精准扶贫属于国家向特定相对人⑥有学者可能会认为，我国的精准扶贫对象除了贫困户之外，还应当包括贫困村、贫困县，以及连片特困地区。笔者认为，这种观点混淆了扶贫对象与扶贫范围。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》的规定，扶贫对象仅指贫困户，特指扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口；扶贫村、贫困县等则属于扶贫范围。——作为扶贫对象的贫困户——给付“权益”的行为。这种给付行为带有非常强烈的合法性诉求——通过帮助扶贫对象脱贫来增强政府甚至是国家和执政党的合法性，因而特定相对人的条件是否满足国家规定的扶贫条件，以及特定帮扶政府主体是否按照国家规定来实施扶贫显得至关重要。所谓“国家规定的扶贫条件”或者“国家规定”其实就是国家所预设的信息，而所谓“特定相对人的条件”其实就是需要国家自下而上获取的信息。由此，在精准扶贫中，存在帮扶政府主体自下而上获取的信息与国家自上而下所预设的信息是否相符的问题。如何确保这两种信息相符合，则需要一套科学的制度以保障。

（一）精准识别信息制度面临的困境

精准识别信息制度的直接目的是确保所产出的信息能够让帮扶政府主体客观和有效地“辨别”出符合国家扶贫条件的帮扶相对人——扶贫对象，其间接目的则是有助于帮扶政府主体了解帮扶相对人的经济状况、致贫原因和帮扶需求，以便明确帮扶主体，确定帮扶措施，并为后续的考核和管理提供依据。目前为帮扶行政主体获取识别阶段信息的制度主要为两种：一是帮扶对象调查制度，二是逐级审批和确认制度。前者是指，帮扶政府主体——主要是依法授权或者受县、乡镇人民政府委托的村委会（村扶贫工作人员）、帮扶单位（驻村扶贫工作人员或者工作队）——对自愿申请为帮扶相对人的收入、住房、教育、健康等情况加以调查形成档案（俗称“建档”），在村里公示之后确定初选名单。后者是指，村委会将初选名单报乡政府，乡政府进行审核，确定全乡（镇）贫困户名单，在各村经公示无异议后报县扶贫办公室复审，复审结束后在各行政村公告，从而最终确定贫困户名单，同时，县扶贫办公室将贫困户名单报市和省扶贫办公室备案，最终汇总到国务院扶贫办公室。这两项制度的科层制链条就是：村民自愿申请——村级帮扶政府主体识别调查——乡镇级帮扶行政主体复核——县级帮扶政府主体审批——国务院、省和市级帮扶政府主体备案。从理论上而言，这两项制度看似能够精准地识别出帮扶相对人，但从实践来考察，它们却面临诸多挑战，其具体表征就是信息“失真”。

首先，现在的扶贫精准识别信息制度难以制约帮扶政府主体虚构帮扶相对人的身份信息。所谓虚构帮扶相对人的身份信息是指，帮扶政府主体通过伪造身份信息的方式，将本来不符合国家规定的帮扶条件的人确定为帮扶对象，对之进行帮扶。其具体存在三种情况。一是客观上根本就不存在某人，比如，实际并不存在张三此人，但帮扶政府主体却审核批准其为帮扶对象。此类情况，在扶贫实践中被人称为“扶贫对象空号”。比如，2016年11月16日，武汉市治庸办公室第一督察组，到该市东西湖区就精准扶贫问题进行督察。督察员随机拨打多位帮扶对象电话，却发现有部分扶贫对象登记的电话为空号，部分帮扶对象的电话竟是卫生室的电话。这种帮扶对象就可能不是真实存在的。⑦参见仇乐：《扶贫电话空号唤醒装睡干部担当》，http://pinglun.youth.cn/ll/201612/t20161229_8995084.htm，2018年8月12日访问。二是客观上虽然存在某人，其条件不符合帮扶标准，但帮扶政府主体却审核批准其为适格对象。根据我国精准扶贫法律规范的规定，目前确定贫困户的主要标准是经济收入，即低于2013年农民人均纯收入2736元为贫困户。在扶贫实践中，却出现开着“宝马车”、住着“高档楼房”的人员享受扶贫待遇，领取低保资金的情况。比如，2015年国家审计署通报了广西省马山县扶贫中出现的问题，该县有3000多名扶贫对象是“富人”，其中，有343人是财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车，有43人在县城购买商品房或自建住房，有439人为个体工商户或经营公司。⑧参见沙璐：《3048人超过贫困标准，暂停享受扶贫；扶贫办督察组已赴广西检查》，《新京报》2015年10月13日。三是帮扶政府主体将冒名顶替者审核批准为适格扶贫对象。比如，据2016年12月29日央视财经《经济半小时》栏目报道，河南省南阳市淅川县马蹬镇黄庄村“家里盖着4层楼，13岁男孩吃低保原来竟是被人冒领”的情况，而这个年仅13岁的男孩“被低保”一年之后，2014年又从低保对象登记表里消失了。⑨参见朱敏洁：《河南一村低保名单严重造假：村支书母亲吃低保》，http://www.guancha.cn/society/2016_12_30_386838.shtml，2018年8月12日访问。在上述三种虚构帮扶相对人身份信息的情形中，帮扶政府主体或者受帮扶政府主体委托的主体在主观上存在故意，凸显精准识别信息制度存在较大漏洞。

其次，现行扶贫精准识别信息制度难以以较低成本“精准”获得帮扶相对人的收支信息。所谓难以“精准”获得帮扶相对人收支信息是指，虽然扶贫工作人员在主观上已经尽到了对通常公务人员所要求的勤勉尽责，比如，进行了入户调查，也与贫困户作了交谈，但所获取的信息并不能全面反映帮扶相对人实际收支情况，可是帮扶政府主体却审核批准此类对象为适格帮扶对象。在实践中，人们用“统计+估计”来描述这种现象。虽然与“虚构”帮扶相对人身份信息的典型案件经常见诸报端相比，难以“精准”获得帮扶相对人收支信息的典型案例极少见诸报端，但通过田野调查、实地访问等方式，都不同程度地发现了这种现象。⑩参见王松：《扶贫开发中统计数字腐败的法律规制》，《中国经贸导刊》2015年第10期。比如，国家扶贫办以低于2013年农民人均纯收入2736元作为划定贫困户的最重要标准，这一看似明确的标准在操作中却遇到不小困难。为了能够精准统计出潜在帮扶相对人的收入情况，各省都会制定统一调查项目——贫困户收支调查表，由依法获得授权或者受县政府委托的帮扶单位（驻村扶贫工作人员）据此入户调查。收支调查表所列举调查项目相当复杂——确保“精准”需要，通常包括4个大项目，即总收入、生产经营费用支出、家庭纯收入和家庭年人均纯收入，而每一个大项目下又细分为若干子项目。以总收入为例，在该大项目下，包括4个子项目——工资性收入、家庭经营收入、转移性收入（实物需折算成现金）、财产性收入；在4个子项目下又细分若干项目，比如，家庭经营收入项下包括农业经营收入、种植业经营收入、养殖业经营收入、其他农业经营收入、其他经营收入等调查项目。在每一个调查项目下，帮扶单位又要调查出相应的数量、品种、时间等事项，并折算成现金。此类收支调查表也称为“收支台帐”。显然，扶贫工作人员在调查过程中需要潜在的帮扶相对人的积极配合，需要他们提供相应的数据和佐证材料。然而，在实践中，一方面，绝大多数需要帮扶的相对人文化程度较低，对于收支调查表所列举的调查项目难以理解或者辨识不清；另一方面，更为关键的是，作为农民的需要帮扶的相对人并没有理性记录家庭收支的习惯，也缺乏准确记录家庭收支的能力。当驻村扶贫工作人员进入贫困户家中进行收支调查时，贫困户通常难以回答驻村扶贫工作人员的问题。于是，“估计”就成为驻村扶贫工作人员获取帮扶相对人收支情况的一般方式。其后，上级帮扶政府主体就是根据这种依据“估计”而来的信息审批确定适格帮扶相对人。可见，目前的精准识别信息制度在为上级帮扶政府主体提供审核依据方面存在比较大的缺陷。

（二）精准帮扶信息制度面临的困境

如果说精准识别信息法律制度在整体的精准扶贫信息制度中处于基础性地位，那么精准扶贫信息法律制度则处于关键性地位。该制度的目的是让上级帮扶政府主体，特别是国家和省级层面的帮扶主体能够全面掌握下级帮扶政府主体或受帮扶政府主体委托的主体如何帮扶（帮扶的措施、项目、派人、时间、地点、对象等要素）、帮扶效果（取得效果的原因、没有取得效果的原因、获得什么效果等要素）等信息，从而既能够制约下级帮扶政府主体依法使用帮扶项目和资金，防止其滥用权力，也能确定帮扶相对人是否真正脱贫。当前，我国规范精准帮扶信息的工作制度是填写《扶贫手册》。这一工作制度由国务院扶贫办印发的《〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》加以规定。一些地方政府采用的是与其名称虽然不同，但功能相似的《帮扶登记簿》制度。可是，就是这项看似非常科学的制度在实践中却遭遇到了诸多困境。

第一，该制度难以约束帮扶政府主体虚构帮扶信息的行为。所谓虚构帮扶信息是指，帮扶政府主体或者受帮扶政府主体委托的行为主体故意伪造、变造帮扶信息，或者干脆不填报某些扶贫项目或资金使用情况信息。在实践中，此类行为又可以分为不同类型。一是扶贫资金或者项目已经改变了上级帮扶政府主体的规划要求，但《扶贫手册》或《帮扶登记簿》还是记载项目或者资金的本来用途，以应付审计或者监督的需要；二是《扶贫手册》或《帮扶登记簿》只记载一些取得一定业绩的项目或资金信息，对因帮扶政府主体决策失误而失败的扶贫项目或浪费的扶贫资金信息则不作记录，这属于有选择性地纪录帮扶信息；三是没有客观记载一些扶贫项目或资金取得实际效果的信息，而是记载被有意扩大了扶贫效果的信息；四是整个《扶贫手册》或《帮扶登记簿》完全造假，所记载的帮扶对象、帮扶效果、帮扶措施等内容完全虚构。从媒体不断曝光的精准扶贫领域“丑闻”中可以发现，上述情况都不同程度存在，比较严重的是全面伪造《扶贫手册》。比如，2014年4月，甘肃省漳县金钟镇尖子村党支部原书记包某某，在贫困户不知情的情况下，通过编制虚假良种羊发放名册、合作社代贫困户养羊的协议，将用上级下拨该村的20万元扶贫资金购买的200只良种羊全部纳入与其亲属共同成立的专业合作社的名下，而这些羊本应发放给50户贫困户。①参见贺绿原：《中纪委曝光扶贫腐败案村支书骗取村“扶贫羊”》，http://www.dangjian.cn/djw2016sy/djw2016syyw/201703/t20170330_4150581.shtml，2018年8月13日访问。又如，2017年中纪委通报指出，陕西省户县五竹镇周店村村委会原主任李某在办理危房改造补助资金申请工作时，通过编造虚假资料，冒用2名村民身份套取危房改造补助资金3.03万元，其中，个人占有2.43万元。②参见李宇航：《户县：村主任收村民“跑腿费”被中央纪委曝光》，http://sn.ifeng.com/a/20170330/5511307_0.shtml，2018年8月13日访问。在这两起典型案件中，依法授权或者受委托的主体在滥用扶贫资金或者项目过程中都存在全面伪造帮扶信息的情况。可见，如果一项信息制度难以约束生产或者制作信息的主体滥用裁量权，那么该制度就处于失灵状态。

第二，该制度难以以较低成本“精准”获得帮扶全过程信息。从现行的精准帮扶信息制度运行结果看，需要付出极高代价才能“精准”获得帮扶全过程信息。即使依法授权或者委托的帮扶单位等组织的扶贫工作人员勤勉尽责地调查并记录《扶贫手册》或者《帮扶登记簿》的各项内容，“估计”也不得不成为他们工作的重要方式。比如，《扶贫手册》或《帮扶登记簿》要求驻村扶贫工作人员或者帮扶单位等主体记录的内容有六项：帮扶相对人的家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效。对于帮扶措施特别规定，每实施一个项目都要求作出记载，对项目的内容、效果等要求描述清楚，能够用数字直观地表示出来，当然还需要帮扶对象签名或者盖章。可见，这项工作任务非常繁重。然而，这仅仅是帮扶过程信息的一部分，为了满足上级帮扶政府主体考核的“硬杠杠”，也为了回应纪委和监察部门的检查，帮扶信息还应当体现逻辑性，并有相应的证据加以证明。③参见王雨磊：《数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》2016年第6期。所谓逻辑性就是帮扶信息能够自圆其说，经得起逻辑上的推断，符合事理要求。比如，对于帮扶对象年终总收入，能够对其进行拆解，能够说明每一笔收入的来源，对于增收部分，能够说明具体原因，能够印证脱贫的事实。所谓需要相应证据证明则更为复杂，即帮扶过程的所有重要信息都需要有相应的图片、照片、数字、书面报道、签名单等佐证，从而形成一个立体的帮扶过程信息图。比如，扶贫资金或项目的投入和使用，需要有合同、发票、签名单、手印、盖章等来证明。从技术角度来分析，这些佐证材料的制作和收集需要花费大量人力和物力。如果没有这些材料，则无法证明扶贫工作人员对帮扶对象实施了真帮扶，也难以证明贫困户实现了真脱贫，当然也难以通过上级帮扶政府主体和纪检监察部门的考核与监督。面对如此繁重的调查、制作获取帮扶过程信息的任务，同时面对一些帮扶相对人不愿意将家庭收支透明化的现实，也就不难理解一些地方出现“数字脱贫”、“精准填表代替脱贫”的情况，④参见刘书云、薛天：《一名扶贫书记慨叹：填一遍表签2080次名精准扶贫成了精准填表》，《新华每日电讯》2017年7月13日。以及“估计”为何会成为许多扶贫工作人员获得帮扶信息的常用手段。可见，这是一项需要帮扶政府主体和帮扶相对人以及其他帮扶利害关系人付出大量成本的制度。

二、精准扶贫信息制度面临困境之原因分析

（一）对两种存在流行观点之分析

通过以上分析不难发现，我国精准扶贫两个核心环节——精准识别与精准帮扶——的信息工作制度面临不少困境，显然，帮扶政府主体，特别是上级帮扶政府主体试图借助于这两个环节的信息来判断、衡量、监测和监督精准扶贫目标是否实现的预期面临落空的风险。笔者认为在深入分析其原因之前，有必要剖析扶贫实践中存在的“坏人致因论”和“缺乏好人致因论”两种比较流行的观点。

1.关于“坏人致因论”

对于当前精准扶贫信息制度存在的困境，扶贫实践中一种比较流行的观点认为主要是乡镇村等扶贫工作人员滥用权力、腐败无能，以及帮扶对象不配合、爱面子、“精神贫困”等因素所致。⑤参见程肇基：《精神扶贫：一个亟待关注的精准扶贫新领域》，《江西社会科学》2016年第11期。笔者认为，这种将造成精准扶贫信息制度失灵的原因归咎于“坏人”的观点虽然具有一定道理，但并未揭示出深层次原因。事实上，国家推行精准扶贫信息制度的一个重要原因就是为了克服基层扶贫工作人员滥用权力、腐败无能问题，防止处于“精神贫困”状态的帮扶相对人滥用权利，根本上是为了防止“坏人”的出现。由此，将该制度陷入困境的原因归咎于“坏人”，其实是循环论证。一种良好的制度本身就能够抑制“坏人”滥用权力（利），调动帮扶相对人的积极性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。⑥参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选（第2卷）》，人民出版社1994年版，第322-334页。可见，将精准扶贫信息制度失灵的原因归咎于“坏人”的观点缺乏解释力。

2.关于“缺乏好人致因论”

扶贫实践中另一种较为流行的观点认为，精准扶贫信息制度失灵是由于乡镇村等扶贫工作人员没有发挥好“公仆”角色，没有践行“全心全意为人民服务”的宗旨，没有发扬“大公无私”的优良品德。⑦参见邢成举、李小云：《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》，《学术论坛》2013年第9期。纵然精准识别信息和帮扶信息的收集、调查和制作过程异常复杂，如果扶贫工作人员都是优秀的人民公仆，那么再苦、再艰难的任务都能完成。笔者认为，这种将精准扶贫信息制度能否实现预期目的依赖于“好人”的观点，尽管具有一定的合理性，特别是在执政党强调全面从严治党的大背景下，各地涌现出了许多奉公忘我的扶贫工作人员，但以此作为精准扶贫信息制度在人的行为动机上的假设，并要求所有扶贫工作人员都具备“好人”素质，并不符合现实中扶贫工作人员的行为动机，精准扶贫领域出现的大量腐败案件就足以证明这一点。如果精准扶贫信息制度以“好人”标准来设计，那么只能适用于部分品德高尚的扶贫工作人员，其所带来的后果则是其规范作用将大打折扣。由此，既然精准扶贫信息制度的设计不能以“好人”作为出发点，那么将制度失灵的原因归咎于缺乏“好人”的观点同样并不具有很强的解释力。

综上所述，对于精准扶贫信息制度失灵的病因，虽然精准扶贫实践中关于“好人”与“坏人”的两种流行观点貌似具有一定的解释力，但其实与现实中的人们的行为动机相差甚远，也不符合一种先进的精准扶贫信息制度所应具有的秉性。恰如有学者所指出的，在大多数情况下，社会（制度）进步的前提条件不是区分好人和坏人，而是找出激励机制中的缺陷，正是这种缺陷使得普通好人去做违背公共利益的事情。⑧参见［美］兰迪·T.西蒙斯:《政府为什么会失败》，张媛译，新华出版社2017年版，第21页。

（二）从组织层面的新分析

1.基本原理之阐发

从组织层面来分析造成精准扶贫信息制度失灵的原因，恐怕最能找到其中的根本。为此，需要引入公共选择学派的方法论个人主义和经济人假设的原理，以及多层次的委托—代理原理。根据公共选择学派的方法论个人主义原理，帮扶政府主体以及受帮扶政府主体委托的组织既不是超越具体的扶贫工作人员之上的有机体，也不是与扶贫工作人员分离和对立的神秘的行动主体，它们自身不会思考、选择和行动，真正决策和行动的主体是各级各类扶贫工作人员。这恰如公共选择学派的代表人物布坎南等人所指出的：“作为分析方法的个人主义仅仅意味着，所有的推理，所有的分析，最终都被消解为个人作为决策者时所面临的考虑。”⑨See James M.Buchanan&Gordon Tullock，The Calculus of Consent，The University of Michigan Press，1962，p.315.“只有个人是选择和行动的唯一的（和最终的）实体，任何关于社会互动过程的理解都必须建立在对过程参与者行为分析的基础上。”⑩See James M.Buchanan，Explorations into Constitutional Economics，Texas A&M University Press，1989，p.37.根据该学派的经济人假设原理，各级各类扶贫工作人员是由一些与普通人没有区别的“经济人”——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即他们关注自身的权力、地位、声望和利益，追求权力最大化和寻求预算最大化。①参见包万超：《行政法与社会科学》，商务印书馆2011年版，第113页。当然，面对强大的利益，帮扶相对人也是追求自身利益最大化的经济人。

根据多层次的委托—代理原理，精准扶贫过程其实形成了五层级委托—代理模式，②笔者这里使用委托—代理模式，其实是一种理想类型。在精准扶贫实践中，也可能出现县级政府直接与村委会或者帮扶单位发生关系的情况。即中共中央、国务院与省级政府之间是第一层委托—代理模式，省级政府与市级政府之间是第二层委托—代理模式，市级政府与县级政府之间是第三层委托—代理模式，县级政府与乡镇级政府之间是第四层委托—代理模式，③根据国家现行扶贫方面法律的规定，各级人民政府的扶贫办公室是具体的实施主体，也是依法授权的帮扶行政主体，它们是国务院扶贫办公室、省政府扶贫办公室、市政府扶贫办公室和县、乡镇政府扶贫办公室。国家实施精准扶贫之后，一些地方的扶贫办公室更名为扶贫开发办公室，但帮扶行政主体的法律身份未变。乡镇级政府与村委会以及帮扶单位之间是第五层委托—代理模式。在这五层级委托—代理模式中，处于最末端的代理方是帮扶单位（驻村扶贫工作人员）、村委会（村扶贫工作人员），以及乡镇派到村的兼职扶贫工作人员，党中央和国务院则处于最顶端的委托方地位。依据国家扶贫方面的政策和法规，这五级委托—代理模式中各方主体具有不同称谓，在整个委托—代理链条中，他们各自都承担不同职责，比如，根据《脱贫攻坚责任制实施办法》的规定，党中央、国务院是统筹者的角色，省是负总责者的角色，市县是落实者的角色，乡镇以及村和帮扶单位是具体实施者角色。作为总委托方的党中央和国务院所规定的关于精准扶贫（扶真贫、真扶贫、真脱贫）的政策、法规和措施需要借助五层级的科层体系来实现。于是，委托—代理中的信息不对称问题就自然产生，即委托方一旦将事务委托给代理方，他对代理方的很多行为是观察不到的。④参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版2017年版，第52页。一旦信息不对称，那么代理方有可能损害委托方的利益。这就是所谓的“道德风险”。委托—代理模式的层级越多，越容易产生信息不对称，“道德风险”问题就越严重。那么上级委托方应如何克服信息不对称问题呢？从理论而言，如果委托方亲自实施精准扶贫，亲自与帮扶相对人发生行政关系，就不太可能产生信息不对称问题，然而，我国属于超大型国家，幅员辽阔，各地区经济、社会与文化发展极为不平衡，致贫原因千差万别，贫困户数量极大，由总委托人亲自来推行精准扶贫几乎不可能。从当前精准扶贫的实践来看，上级委托方，特别是党中央、国务院（国家扶贫办公室）和省政府（省扶贫办公室）试图通过精准识别信息制度和精准帮扶信息制度来克服信息不对称，通过给帮扶相对方“建档立卡”，通过检查“帮扶卡”“帮扶手册”“帮扶人档案”等材料，来判断、衡量、监测、评价和监督下级代理方实施精准扶贫的效果。这也就不难理解，对于上级委托方，特别是对作为总委托方的党中央和国务院而言，精准扶贫信息制度为何如此重要。然而，我国精准扶贫信息制度面临的困境其实表明了上级委托方，特别是总委托方的预期落空了。这是因为精准扶贫信息制度的运作过程同样存在道德风险问题，即上级委托方，特别是顶端委托方难以观察到下级代理方，特别是基层扶贫工作人员生产、制作、传递扶贫信息的过程，更为重要的是，各层级委托—代理模式中的行动者之间利益并不一致，他们都是经济人，有强烈的动机来影响扶贫信息的生产、制作、传递和使用，有强烈的愿望来植入自身的偏好。

2.各方行动者偏好之分析

作为统筹者的国务院扶贫办公室当然希望扶贫信息越细密、越完整、越充分越好，这样既可以全面掌握精准扶贫目标实现情况，也可以起到有效监督和制约代理方的作用，此外，还能够大大降低考核的成本，也不必亲自到贫困户家中实地检查。当然，他们也知道，这些扶贫信息是从基层逐级传递而来，难免会出现差错，甚至存在造假，但责任不在自身，而在下级代理人，因而自身无需承担法律责任，甚至是社会压力，由此，作为总委托方的国家扶贫办公室工作人员并没有强烈的动机来复核各省提交上来的扶贫信息，以确保其“精准”。作为总负责者的省政府扶贫办公室工作人员与国务院扶贫办公室工作人员具有类似的行为动机，也希望信息越充分、越真实越好，但由于不同省份都与国务院签订了精准扶贫军令状，因而在是否实现精准扶贫目标，以及扶贫进度等方面，不同省份之间存在竞争，这种竞争是通过扶贫信息体现出来的。由此，省扶贫办公室工作人员就具有更强烈的动机要求扶贫信息的全面和精准，要求下级代理人提供更多和更详细的信息。同时，他们也有动力来了解其他省份精准扶贫实施情况，然后加以“微调”。这取决于各省负责扶贫工作主要领导的态度：如果要冒尖，争脱贫第一名，同时，又不担心国务院复查，那么扶贫信息可以做得“漂亮些”；如果不想冒尖，不想争做脱贫上游，那么也可以在扶贫信息上作些“手脚”。当然，他们也知道扶贫信息是从基层传递上来，会出现差错，但同样地，主要责任不在自身，而在基层，因而即使错误被曝光，也不用担心承担法律责任，因而也就没有强烈动机来复核下级提供的识别和帮扶信息的真实性。

虽然依据《脱贫攻坚责任制实施办法》的规定，市扶贫办公室工作人员承担落实者的角色，但他们主要是对域内跨县扶贫项目和资金进行督促、检查和监督，由此，在扶贫信息调查、制作过程中，他们比较关注那些涉及跨县扶贫项目和资金的信息，对于其他信息，他们主要负责传递，这是由他们位于五层级委托—代理模式的中间位置的角色所决定的。由于居于中间环节，他们有强烈的动机来提高传递效率，满足省扶贫办公室的要求，但不会关注其真实性。因为，扶贫信息毕竟不是他们生产和制作的，况且对县扶贫办公室汇总而来的扶贫信息予以全面核实是一项极端繁重的任务，作为理性人，他们没有动力去核实。

由于县扶贫办公室工作人员在整个扶贫委托—代理模式中处于非常关键的位置，他们具体负责制定脱贫实施规划，组织落实各项政策措施，并指导乡、村组织实施贫困人口建档立卡和退出工作等，同时，县级党委和政府主要负责人又是脱贫第一责任人。由此，他们有强烈动机将自身的偏好植入到扶贫信息的制作过程中。由于扶贫信息制度的预期功能之一是将所有帮扶项目和资金情况全部记录在案，从而监督扶贫工作人员的行为，这对于作为理性人的县级扶贫办公室工作人员而言，没有强烈动机去关注帮扶信息的充分性和真实性，因为一旦扶贫信息客观和真实记录所有扶贫项目与资金的使用情况，则将严格制约他们的裁量权。对于乡镇和村提交上来的扶贫信息，他们会加以调整，至少在形式上符合省扶贫办公室的要求。对于乡镇村和帮扶单位的扶贫工作人员而言，他们之间的行为动机虽然并不完全一致，但他们都没有强烈的动机来确保扶贫信息的真实和可靠。乡镇和村委会的扶贫工作人员主要关心如何争取到更多扶贫项目和资金以及更多贫困户指标，因为这涉及到实实在在的“政绩”，同时，他们也比较忌讳将扶贫项目和资金的使用情况如实记载下来，因为这将暴露他们所实施的诸多“隐蔽行为”，相反，他们有强烈动机来“选择性记录信息”，甚至故意伪造和变造信息。

对于帮扶单位的扶贫工作人员而言，虽然他们与乡镇和村扶贫工作人员形成驻村工作组，具体负责精准扶贫信息的调查、收集、记录等职责，但相对于帮扶相对人，相对于帮扶村庄，他们毕竟是“外乡人”，如果没有当地村扶贫工作人员支持和帮扶相对人的配合，他们难以获得帮扶信息。更为重要的是，对于来自帮扶单位的扶贫工作人员的考核和评价，依然由原单位实施，他们的工资和福利主要由原单位发放，而原单位主要依据当地村委会和乡政府提供的材料对他们予以考核，由此，作为一个理性人，他们并没有强烈动机来核实村扶贫工作人员提供的信息或者深入调查帮扶相对人提供的信息。对于帮扶相对人，面对非常复杂的调查项目，同样没有动机来完整和真实地提供家庭的收支信息，因为这对于他们而言是一笔不小的负担。作为理性的经济人，他们最好的选择是隐瞒和虚报，或者回答“不知道”或“不记得”。

通过以上分析不难发现，精准扶贫的五层级委托—代理模式中的各方行动者并没有强烈的动机来确保扶贫信息的精准，特别是县、乡镇和村一级的扶贫工作人员，相反，他们有强烈动机来“估计”，甚至虚构帮扶信息。这就从组织层面解释了精准扶贫信息制度陷入困境的原因。

三、法律制度之供给

（一）以经济人假设作为制度设计逻辑起点

既然精准扶贫信息对于总委托方是如此重要，而总委托方又不可能亲自与成千上万的帮扶相对人发生法律上的关系，同时当前的精准扶贫信息制度难以为总委托方提供充分、客观和真实的信息，那么如何应对呢？对此，法律必须有所作为。法律应当满足精准扶贫实践的需要，应当理性调整精准扶贫信息的产生、制作、传递和备案等环节的社会关系。笔者认为，这一法律制度的供给需要以经济人假设作为出发点，即把各级各类扶贫工作人员和帮扶相对人假设为追求自身利益最大化的行动者。他们既不是克己奉公的利他主义者———“好人”，也不是腐败无能者——“坏人”，而是在一定制度约束条件下追求利益最大化的“经济人”。该法律制度的目的则需要为精准扶贫各方主体的理性选择或最大化自身利益行为提供一套规则。这套规则不但能够有效激励扶贫工作人员客观、公正、勤勉地履行调查、收集、登记、制作、传递、复核、备案精准扶贫识别信息和帮扶信息职责，而且也能够激励帮扶相对人积极配合扶贫工作人员，主动提供各类信息。不仅如此，这套规则也能够有效约束扶贫工作人员或者帮扶相对人粗制滥造、虚构、变造、伪造、隐瞒扶贫信息的行为，防止他们滥用权利或者权力。这就是该法律制度需要为精准扶贫各方行动者设计激励与约束机制，⑤参见罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，《中国法学》2000第3期。且该机制要具有可实施性。显然，以经济人作为行为动机来设计该法律制度不同于以“坏人”或者“好人”作为行为动机来设计其法律制度。在“坏人”的行为动机设想之下，其必然一味地强调“惩罚”，强调“严厉的法律责任”。在“好人”的行为动机设想之下，其必然无需创设激励和约束机制，因为对于大公无私者而言，任何约束和激励机制都是多余的。可是，反观当前制度可以发现，精准扶贫信息制度设计者其实徘徊在“好人”与“坏人”两个极端预设之间。一方面，不论是中央政府层面的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《脱贫攻坚责任制实施办法》等法律规范文件，还是各地方的法规、规章和规范性文件，虽然特别强调精准扶贫信息制度的重要性，但都没有规定激励和约束机制，这就是一种“好人”的行为动机假设；另一方面，对于在精准扶贫中被查出的扶贫工作人员，则科处严厉的法律责任，同时还适用连带责任，这就是一种“坏人”的行为动机假设。笔者认为，此类法律制度的施行成本过高，容易压制扶贫工作人员积极性，是不具有可持续性的制度。

（二）法律激励与约束机制之设计

1.激励机制之设计

激励是委托方给予代理方一定的物质或者精神利益，使得代理方根据委托方的要求来调查、收集、制作、传递、复核、备案精准识别信息与精准帮扶信息，从而实现委托方，特别是总委托方对精准扶贫信息制度的预期目的。从法律关系角度来分析，精准识别信息与精准帮扶信息的产生主要涉及依法授权或者委托的帮扶政府主体与帮扶相对人之间的关系，以及帮扶政府主体与其它提供帮扶项目、资金等信息有利害关系的主体之间的关系，具体到行动者，则是驻村扶贫工作人员、村委会扶贫工作人员和乡镇兼职扶贫工作人员，这三类行动者也称为帮扶工作队、帮扶对象——贫困户、其他扶贫利害关系人（比如，为贫困户提供项目的企业经营者）。可见，在扶贫信息产生阶段涉及两对法律关系。那么如何激励这三类行动者呢？

第一，建立帮扶相对人的激励机制。对于作为相对人的贫困户而言，精准扶贫信息法律制度需要规定，帮扶政府主体在进行调查时应当多运用行政指导等柔性手段来对贫困户进行教育、诱导、劝说、说明和帮助等，向贫困户解释清楚国家实施精准扶贫识别和帮扶信息制度的目的、条件，意义和功能，让贫困户理解和明白为何需要“建档立卡”。对于贫困户难以理解的各类调查项目，扶贫工作人员应当耐心解释，对于贫困户一时难以取得材料证明的收支内容，扶贫工作人员应当给予其相应的时间。扶贫工作人员要善于运用利益诱导，善于触发贫困户向扶贫工作人员提供信息的动力，让贫困户明白及时和客观提供信息能够获得的巨大利益。毕竟“需要是人的行为的最终原因和原动力，是个体积极性的源泉。人的需要越强烈，则个人行为的积极性越高，内在动力越大”。⑥徐伟新：《新社会动力观》，经济科学出版社1996年版，第364页。对于积极配合扶贫工作人员调查和制作识别和帮扶信息的贫困户，精准扶贫法律制度还应当规定由帮扶行政主体给予其精神上的激励，比如，授予脱贫先进家庭或个人等荣誉称号。

笔者之所以强调帮扶政府主体要善于运用利益诱导、言语劝说等柔性行政手段调查和收集识别信息和帮扶信息，是基于两方面的原因。一是贫困户是一种“特殊”类型的相对人。虽然致贫原因有所不同，但他们绝大多数属于社会底层群体，属于被“遗忘”的对象，除了是物质贫困者，也往往是精神贫困者，他们不愿意改变现状，对国家的帮扶，他们会出现软性或硬性抵抗，诸如，“几乎免费的新居，有贫困户不想要”“宁愿窝在山旮旯，也不外出务工”“你让我发展产业，你得给我兜底”“外面的大米，我吃不惯”等。⑦参见王军伟、朱丽莉：《“让我养牛脱贫，你得给我工钱”脱贫到底是谁的事？》，《半月谈》第13期；葛志军、邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》，《贵州社会科学》2015年第5期。对于这种“特殊”类型的相对人，帮扶行政主体及其工作人员如若要取得他们的配合与协助，只有先取得他们的信任和理解。这就需要扶贫工作人员多运用柔性行政手段，与贫困户展开平等的交流和沟通，并要彻底抛弃“权力本位”“官尊民卑”的陈旧观念。二是缓解，甚至克服体现科层理性的国家精准扶贫信息制度与体现“习惯”理性的贫困户“家计”知识之间的矛盾。⑧“家计”是波兰学者卡尔·波兰尼提出的一个概念，是相对于再分配、互惠和市场而言的一种经济整合方式。参见［波兰］卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治和经济起源》，刘阳、冯钢译，浙江人民出版社2009年版，第43-50页。不难发现，当前我国政府推行的精准扶贫信息制度其实强烈地体现了马克斯·韦伯所谓的科层理性：就事论事，可计算性、可复制性、可判断性和可控制性，避免徇私与非理性。⑨参见［德］马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2016年版，第44-47页。这样一种知识其实与农村中广大贫困户对自身的收支知识存在较大差别。贫困户的收支知识是一种“家计”知识，即贫困户只需要养家糊口、维持家庭生计的知识，在他们眼里，可能没有经营性收入、消费性收入、纯收入等概念，他们只是凭习惯、根据记忆来“计算”收支。⑩参见前注③，王雨磊。由此，当扶贫工作人员向贫困户调查收支项目时，贫困户可能难以回答。这就是两种不同知识的矛盾。显然，缓解或克服这两者之间矛盾的方法，并不是放弃或者悲观地对待体现科层理性的国家精准扶贫信息制度，①有学者虽然分析了这两种知识之间的差异，但对体现科层理性的国家精准扶贫信息持悲观态度，认为是“悬浮”于农村社会生活之上的难以实现的制度。参见前注③，王雨磊文。笔者对此持保留意见。而是需要运用行政指导等柔性手段，通过与贫困户的交流和沟通，通过耐心的讲解和劝说，扶贫工作人员就能最大限度地获得识别信息和帮扶信息。

第二，建立帮扶利害关系人的激励机制。对于帮扶利害关系人，由于他们主要承担协助帮扶政府主体调查、收集和制作信息的义务，以确保识别和帮扶信息客观和真实，由此，他们也需要付出大量的时间和精力，对此，行政法也需要规定帮扶行政主体多运用柔性政府手段来获得帮扶利害关系人的协助，对于表现良好的帮扶利害关系人，精准扶贫法律制度需要规定帮扶政府主体给予其一定精神和物质方面的奖励。

第三，建立扶贫工作人员的激励机制。对于扶贫工作人员而言，其激励机制则需要区别对待。从精准扶贫的实践来看，村扶贫工作人员和乡镇扶贫工作人员既是扶贫项目和资金的实施者，也承担扶贫信息的调查和制作等职责，同时，他们也熟悉贫困户的情况；帮扶单位派来的扶贫工作人员则属于“外乡人”，他们在扶贫信息的调查和制作，对贫困户进行“建档立卡”过程中承担主要职责，同时，他们也协助县和乡镇村推动扶贫项目和资金的运用。对于这三类人员，精准扶贫法律制度需要重点激励帮扶单位派来的工作人员，除了原单位的工资、福利和职务等加以保留之外，精准扶贫法律制度还应当规定给予他们一定的津贴补贴、探亲假等。如果到贫困的高原山区从事扶贫工作，精准扶贫法律制度还应当规定派出单位或者委托的人民政府应为他们购买人身保险，对于考核合格等级以上，法律还需要规定派出单位给予他们在职务晋升或者工资晋级方面优先安排，同时，要特别规定对他们的精神和物质方面的嘉奖。精准扶贫法律制度之所以对他们规定比较充分的激励，就是为了吸引更多优秀的扶贫工作人员暂时离开原来的工作和生活环境来到贫困地区扶贫，也为了让他们来到贫困地区之后能够尽心尽力从事包括“建档立卡”等工作在内的扶贫工作。同时也是出于依法严格履行精准扶贫信息法律制度的重要性，以及该任务的艰巨性，确保激励强度与工作任务相匹配。精准扶贫识别信息和帮扶信息的传递、复核、备案等环节则主要涉及到乡镇、县（扶贫办）以及市（扶贫办）和省（扶贫办），一直到国务院（扶贫办）等主体之间的法律关系，从精准扶贫实践来考察，由于县级扶贫办公室行使贫困户身份的最终审批权，乡镇政府行使初步审批权，由此，这两类主体都涉及到对精准扶贫识别信息的复核，对于承担复核信息职责的扶贫工作人员，精准扶贫法律制度有必要规定一定的物质补偿，即对于那些加班履行精准扶贫信息复核工作的人员需要规定加班费和误餐费等。当然，对于承担传递、备案等职责的扶贫工作人员，精准扶贫法律制度无需规定激励机制，因为这就是他们的本职工作。

2.约束机制之设计

如果说设计激励机制具有正面的促进作用，那么设计约束机制则为了抑制精准扶贫信息活动中的各方行动主体的违法行为。鉴于精准扶贫涉及国家财富的再分配，以及当前精准扶贫信息制度失灵情况严重的现状，相关的精准扶贫法律制度特别需要为各方行动者规定约束机制。从行政法学理层面分析，约束机制可以分为两类：一是直接针对行政法律关系各方主体行为的约束机制；二是为了确保第一类约束机制有效实现的保障性约束机制。据此，笔者从以下两个层面来阐述。

（1）直接针对精准扶贫法律关系各方主体的约束机制

对于帮扶相对人而言，精准扶贫法律制度需要规定，如果其存在故意向帮扶政府主体（扶贫工作人员）隐瞒有关收支、帮扶等情况，提供虚假材料或者拒绝提供帮扶情况的真实材料的，或者与扶贫工作人员合谋虚构、伪造和变造帮扶信息和识别信息的，县级以上监察机关应当对其处以警告、罚款等行政处罚，取得的扶贫资金一律退回，贫困户资格被取消，并在两年内不得再次申请贫困户，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于帮扶利害关系人，精准扶贫法律制度需要规定其负有积极配合帮扶政府主体调查、收集帮扶信息的义务，无正当理由拒绝配合，或者提供虚假帮扶信息的，县级以上监察机关应当对其处以警告、罚款等行政处罚。对于帮扶单位派出的扶贫工作人员、乡镇和村的扶贫人员，精准扶贫法律制度需要规定禁止其伪造、变造、虚构、滥造、选择性制造精准扶贫识别信息和帮扶信息，禁止与帮扶相对人合谋伪造或者滥造信息；禁止未经帮扶相对人同意，擅自修改识别信息和帮扶信息；禁止相互之间合谋或串通伪造、变造、虚构识别信息和帮扶信息；禁止在不作调查情况下制作识别信息或者帮扶信息；禁止迟延调查或记录识别信息或帮扶信息。如果存在上述违法行为，县级以上监察机关应给予相应的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于承担复核职责的县级和乡镇扶贫工作人员，承担备案职责的市级和省级扶贫办工作人员，以及国务院扶贫办工作人员，精准扶贫法律制度需要规定其禁止编造、虚构、伪造、擅自修改识别信息和帮扶信息，一经发现存在上述违法行为的，有管辖权的监察机关应施以相应的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（2）保障性约束机制

精准扶贫法律制度除了规定上述主体的禁止性行为及相应的法律责任之外，还应当规定保障性约束机制，确保违法责任的追究具有可实施性。比如，建立举报奖励制度，精准扶贫法律制度需要规定对于精准扶贫信息制度实施过程中存在各类违法行为，知情人有向有管辖权的监察机关举报的权利，如果举报属实，给予相应的物质奖励，并保障知情人的合法权利。又如，建立信息公开制度，精准扶贫法律制度需要规定对于贫困户的“建档立卡”等信息，帮扶行政主体应当及时向社会公开，社会公众有权查询，特别是在互联网和大数据时代，贫困户的“建档立卡”信息应当上网，供社会公众监督，当然，对于姓名等涉及隐私的内容，可以做技术处理。此外，还应建立随机抽样检查制度，鉴于贫困户的“建档立卡”数量非常之多，精准扶贫法律制度可以规定审计机关、监察机关随机对其进行抽样检查。此外，还应建立同行审查制度，精准扶贫法律制度可以规定不同省份的扶贫工作人员之间有选择性的匿名相互审查贫困户的“建档立卡”信息，充分发挥同行之间的监督作用。

四、结 论

通过精准扶贫信息法律制度来评价、衡量、监督、考核精准扶贫目标是否实现，其实是国家针对我国精准扶贫实际所设计的一项治理技术，然而，由于精准扶贫是在一个多层级的科层体系中推行的，而不同层级中的行动者在利益上并不一致，他们都试图将自身的偏好植入精准扶贫信息之中，致使该制度陷入了合法性危机。相关精准扶贫法律制度的重要使命就是积极回应精准扶贫实践，通过自身先进的原理和制度来改造现行的精准扶贫信息制度，从而实现国家对该制度的预期目的。