《监狱法》修改相关问题研究

韩 鑫（司法部监狱管理局）

刑事司法是国家法治体系的重要组成部分，而刑事执行是刑事司法活动的最后一个环节。《监狱法》修改是我国刑事司法历程中的大事，受到司法部高度重视。司法部先后组织多次专题研讨会，在全国监狱系统内开展多轮调研，为下一步修法工作奠定了坚实的基础。本文立足监狱工作实际和改革发展需要，梳理监狱法制建设演进脉络，就《监狱法》亟需解决的重点问题展开研究，提出些许建议思考，以期为《监狱法》的修改完善提供有益的参考和借鉴。

一、《监狱法》出台的背景和沿革

党中央、国务院高度重视监狱（劳改）法制建设。早在1950年春，中央法制委员会即着手起草《劳改条例》，当时在董必武、罗瑞卿的直接指导下，历时4年半，易稿35次，1954年9月7日，审议颁布了《中华人民共和国劳动改造条例》。根据条例基本精神，公安部在1962年通过《劳动改造管教队工作细则》，1982年公安部颁行《监狱、劳改队管教工作细则》。1983年5月，为解决公安战线过长问题，同时加强对监狱工作领导，中央决定将劳改劳教工作（整建制）移转为司法部领导。1986年3月，全国人大常委会授权司法部成立了“劳改法起草工作小组”，经过长期调研和专题讨论，先后修改18稿，在1990年8月，以《监管改造罪犯法（送审稿）》上报国务院。随后，原国务院法制局政法司会同司法部立法小组组织了多轮调研、论证和修改。1994年6月和9月，经两次国务院常务会议讨论通过后，于10月9日提交八届全国人大常委会第10次会议初步审议。会后，全国人大法律委员会将草案印发全国各省、自治区、直辖市和中央有关部门征求意见，派人赴江西、福建等省与当地公、检、法机关、监狱管理部门及监狱同志座谈，还到11处监狱（劳改队）实地调研。最终，12月29日，法律委员会向八届全国人大常委会第11次会议提交了草案修改稿，时任司法部部长肖扬在会上做了《关于〈中华人民共和国监狱法（草案）〉的说明》，《监狱法》经会议表决后正式通过，经国家主席签署第35号令公布施行。从此，监狱工作实现了从有章可循到有法可依的历史性飞跃。

国务院在起草《监狱法》草案的同时，还相应起草了《关于惩治破坏监管秩序犯罪的决定（草案）》，一并提请全国人大常委会审议。该决定（草案）规定：“罪犯在服刑期间，聚众骚乱，煽动暴乱，或者恃强凌弱以及有其他破坏监管秩序的行为，情节严重的，处7年以下有期徒刑。”对于上述决定，有两种不同意见。一种认为，制定上述决定对于有效打击在监狱特定环境中的破坏监管秩序犯罪，维护监狱内秩序，很有必要。另一种认为，决定中所列举的聚众骚乱和煽动暴乱是危害国家安全的犯罪，对此《刑法》已明确规定最高刑可判处死刑，而草案对这类犯罪仅规定7年以下有期徒刑，处罚反而偏轻。至于其他破坏监管秩序的行为，如盗窃、伤害、破坏生产和公共财物等犯罪，《刑法》也有规定，不宜将这些性质不同的犯罪行为笼统地规定为破坏监管秩序罪。如要增加规定破坏监管秩序罪，究竟应规定哪些具体行为，还需进一步研究，可在修改《刑法》时考虑。法律委员会经过反复研究，向全国人大常委会建议暂不作《关于惩治破坏监管秩序犯罪的决定》，常委会接受了以上建议。

1997年3月14日，第八届全国人大第5次会议通过了修订后的《中华人民共和国刑法》。其中，在第315条新增了“破坏监管秩序罪”，明确“依法被关押的罪犯，有下列破坏监管秩序行为之一，情节严重的，处三年以下有期徒刑：（一）殴打监管人员的；（二）组织其他被监管人破坏监管秩序的；（三）聚众闹事，扰乱正常监管秩序的；（四）殴打、体罚或者指使他人殴打体罚其他被监管人的。”

二、《监狱法》修改的必要性

自1994年颁布以来，《监狱法》曾有过一次修改。2012年10月23日，第十一届全国人大常委会第29次会议第一次全体会议认为，随着《刑事诉讼法》的修改，现行《监狱法》等7部法律的18个条款，有与修改后的《刑事诉讼法》相关规定不一致、不衔接之处，需要进行修改。2012年10月26日，第十一届全国人大常委会第29次会议发布了《关于修改〈中华人民共和国监狱法〉的决定》，分别就《监狱法》第15条第2款、第17条、第27条、第28条、第33条第2款、第34条第2款、第60条等7个条款内容进行了修改，解决了两部法律之间关于罪犯由看守所代为执行、罪犯收监、暂予监外执行罪犯的执行机关和收监程序、假释执行、又犯罪公诉等规定的衔接问题。本次修改完全是因应《刑事诉讼法》的衔接，并没有解决《监狱法》修改应当解决的众多问题，也没有回应《监狱法》颁布以来累积的制度需求，因此，只能算是一次小修。

过去25年间，全国监狱系统认真贯彻实施《监狱法》，坚守安全底线，践行改造宗旨，严格刑罚执行，深化监狱改革，推动科技应用，打造过硬队伍，为维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义作出了积极贡献。特别是今年4月，中办、国办联合印发了《关于加强和改进监狱工作的意见》，体现出党中央、国务院对监狱工作的高度关注和期许。但是，法无恒常。随着我国经济社会和民主法治建设的发展，国情、社情、民情的变迁，监狱内外部环境都发生着深刻变化，监狱工作面临的新情况和新问题越来越多。特别是现行《监狱法》集实体与程序于一身，规定偏于宏观和原则性，而多年来各地在大量司法实践中探索形成了许多行之有效的工作制度和机制，监狱工作改革发展也取得了丰硕成果，亟需通过法律形式予以确认。归纳言之，当前监狱工作对于融入全面依法治国基本方略、推进新时代依法治监实践的诉求越来越强，各方面要求完善《监狱法》的呼声越来越高，修法已条件成熟、势在必行。

鉴于修改《监狱法》是一项严肃的立法活动，应当切实体现出依法治国、依法治监理念。一方面，对“公权”而言，法无授权即禁止；另一方面，对“私权”来说，法无禁止即可为。国家刑罚执行机关的性质，决定了监狱系统对法制建设的需求更强烈，这也对《监狱法》修改提出了多方面的、更髙的要求。建议在充分考虑我国监狱工作实际和改革发展需要的基础上，结合现有基本立法框架，调整部分结构、增删部分条文。应注意恰当处理立法中详与略的关系，对于事关重大、比较敏感的事项，制定尽可能详细的规定或者增加授权性条款；对于相关立法中涉及的内容，则一般简略规定。

三、《监狱法》亟需解决的重点问题及建议

（一）关于与其他法律法规的冲突和衔接问题

1.与相关法律的衔接问题

（1）关于暂予监外执行对象。《监狱法》第25条规定，“对于被判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行”。而《刑事诉讼法》第265条规定暂予监外执行的对象仅限于“被判处有期徒刑或者拘役的罪犯”。显然，两者在无期徒刑犯暂予监外执行的规定上存在着矛盾。建议厘清相关逻辑，使《监狱法》内涵与《刑事诉讼法》相一致。

（2）关于减刑条件及范围。《刑法》规定除了确有悔改或立功表现之处，还须具备“认真遵守监规，接受教育改造”的条件，而《监狱法》却没有这两方面条件的规定。对于减刑范围，《刑法》第50条有“针对被判死缓的累犯及因部分严重暴力性犯罪被判死缓的罪犯，人民法院可决定限制减刑”的规定；《刑法修正案（九）》要求“对于一部分实施贪污、贿赂犯罪的犯罪分子，被判处死刑缓期执行的，人民法院根据犯罪情节等情况可以同时决定在其死刑缓期执行二年期满依法减为无期徒刑后，终身监禁，不得减刑、假释。”而《监狱法》都未加限制。建议将《监狱法》第29条中减刑条件、范围与《刑法》修改一致。

（3）关于死缓变更。《刑法》第50条除了死缓两年期满减为无期和有期徒刑的规定外，还有“如果故意犯罪，情节恶劣的，报请最高人民法院核准后执行死刑；对于故意犯罪未执行死刑的，死刑缓期执行的期间重新计算，并报最高人民法院备案”条款，而《监狱法》中并无相关规定。这两类行为的发生地点都是在监狱内，建议将《监狱法》第31条内涵与《刑法》修改一致，同时明确后两类情况提出的程序和责任主体。

（4）关于罪犯心理矫治。2012年10月26日通过的《中华人民共和国精神卫生法》第18条规定，“监狱、看守所、拘留所、强制隔离戒毒所等场所，应当对服刑人员，被依法拘留、逮捕、强制隔离戒毒的人员等，开展精神卫生知识宣传，关注其心理健康状况，必要时提供心理咨询和心理辅导。”这也与我国监狱多年来的罪犯心理矫治实践相吻合。建议修法时增加“罪犯心理矫治”内容，为行之有效的实践探索提供明确的法律依据。

（5）关于恐怖活动、极端主义罪犯的刑罚执行。2018年4月修正的《中华人民共和国反恐怖主义法》第30条第一款规定，“对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯被判处徒刑以上刑罚的，监狱、看守所应当在刑满释放前根据其犯罪性质、情节和社会危害程度，服刑期间的表现，释放后对所居住社区的影响等进行社会危险性评估。进行社会危险性评估，应当听取有关基层组织和原办案机关的意见。经评估具有社会危险性的，监狱、看守所应当向罪犯服刑地的中级人民法院提出安置教育建议，并将建议书副本抄送同级人民检察院。”第二款规定，“罪犯服刑地的中级人民法院对于确有社会危险性的，应当在罪犯刑满释放前作出责令其在刑满释放后接受安置教育的决定。决定书副本应当抄送同级人民检察院。被决定安置教育的人员对决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议。”第三款规定，“安置教育由省级人民政府组织实施。安置教育机构应当每年对被安置教育人员进行评估，对于确有悔改表现，不致再危害社会的，应当及时提出解除安置教育的意见，报决定安置教育的中级人民法院作出决定。被安置教育人员有权申请解除安置教育。”第四款规定，“人民检察院对安置教育的决定和执行实行监督。”建议在修法时增加相关内容，对在监狱中服刑的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的改造、释放前社会危险性评估、安置教育等予以规范。

2.与行政规章的冲突和逻辑问题

（1）与部门规章的冲突。《监狱法》第26条规定，“暂予监外执行，由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判人民法院，并抄送人民检察院”。两高、两部、卫计委2014年联合印发的《暂予监外执行规定》第14条规定，“批准暂予监外执行的，应当在五个工作日以内将暂予监外执行决定书送达监狱、看守所，同时抄送同级人民检察院、原判人民法院和罪犯居住地社区矫正机构”。司法部2016年印发的《监狱暂予监外执行程序规定》第24条规定，“批准暂予监外执行的，应当在五个工作日内，将《暂予监外执行决定书》送达监狱，同时抄送同级人民检察院、原判人民法院和罪犯居住地县级司法行政机关社区矫正机构”。两个规定与《监狱法》关于决定书（决定）通知、送达、抄送的范围显然并不一致，建议修法时予以明确和规范。

（2）条款法律逻辑问题。《监狱法》第48条规定，“罪犯在监狱服刑期间，按照规定，可以会见亲属、监护人。”其中“按照规定”似乎要参照其他规定来解决会见亲属和监护人的问题。这其实违背了立法的逻辑：罪犯会见是监狱管理中的具体问题，《监狱法》的上位法《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》等都没有也不应该作出规定。《监狱法》应是系统内其他规范出台的依据，而不应依赖下位规定制定自己的条款。实际上，《监狱法》中涉及“有关规定”的，还有5处之多。此外，从监狱改造实践出发，目前的会见范围也明显偏窄。建议将第48条修改为“罪犯在监狱服刑期间，可以会见亲属、监护人、律师、志愿者及有利于罪犯改造的其他人员，具体办法另行制定。”既可以与《监狱法》地位相符合，也可为后期配套制度规范提供法律依据。另5处涉及“有关规定”的条款，可在厘清参照出处和立法逻辑的基础上，作出相应修正。

（二）关于监狱执法中的焦点难点问题

1.脱逃罪犯追捕问题。《监狱法》第42条规定，“监狱发现在押罪犯脱逃，应当即时将其抓获，不能即时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”“公安机关”是指监狱所在地公安机关，还是罪犯户籍所在地或者犯罪前常住地的公安机关，并不明确。此外，在“即时抓获”的理解上也存在分歧。《立法法》第6条规定，“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”以此衡量会发现《监狱法》78个条文中用“及时”“即时”等表述期间的达14处之多，这种表达方式既缺乏严谨性，也不符合立法原则要求。建议将《监狱法》第42条修改为:“监狱发现在押罪犯脱逃，应当立即将其抓获，不能在1小时内抓获脱逃罪犯的，应当通知监狱所在地公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”对各处模糊介词改用“月”“日”或“小时”等单位明确期间范围，增强法律的可执行性。

2.罪犯医疗支出问题。目前，罪犯疾病医疗保障是困扰我国监狱实际工作的一个长期难题。虽然国家财政对罪犯医疗费用有专门科目、固定额度，但是没有明确保障范围，通常罪犯医疗救治费用由监狱全额承担，实际支出大多远超财政拨款，客观上使监狱背上了沉重的包袱，而且常常陷入各种争议和纠纷。建议修改《监狱法》时，一方面根据中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》精神，将罪犯疾病防控、医疗分别纳入社会疾病防控体系和基本医疗保障体系，由国家承担罪犯纳入“医保”相关费用；另一方面厘清监狱应承担的罪犯疾病医疗范围和责任界限。对于超出监狱医疗财政保障标准（包括后期的基本医保范围）相关费用，一方面要拟定罪犯家属有意愿承担相关费用时出资的法律程序，另一方面应规范罪犯家属不愿或无力承担超额费用情形下的救济措施。理论上罪犯不应享受无限免费医疗的超国民待遇，若因高昂医疗费用不到位而造成罪犯病情加重甚至死亡后果，相关处置方式和法律责任界定应当予以明确。

3.罪犯劳动报酬问题。《监狱法》第72条规定，“监狱对参加劳动的罪犯，应当按照有关规定给予报酬并执行国家有关劳动保护的规定。”目前各地监狱向参加劳动罪犯支付报酬的做法并不统一，总体上报酬额度和发放率都偏低，这存在几个弊端：首先，罪犯劳动强度与社会上同工种劳动者相当，甚至更大，额定劳动报酬太低不能体现劳动价值，不利于引导罪犯学习技能和养成劳动习惯，不利于调动罪犯改造的积极性。其二，罪犯劳动报酬可有许多正当用途。按照国外操作模式，可以各地社会最低工资标准为基数，罪犯劳动报酬相当于社会最低工资的1/10至1/2，报酬的50%上交国库，5%赔偿受害人或上缴国库，10%作为抚养子女、赡养父母或援助无正当生活来源配偶的费用，10%作为刑释初期生活费储蓄金在刑满释放时返还本人，25%用作罪犯狱内消费等。若报酬额度太低则难以满足提支分配的需要。第三，尽管监狱具有维护国家和社会稳定的职责，罪犯在监狱生活和医疗不缴纳费用，是现代监狱制度特色，但让全体纳税人全额负担由少数人犯罪产生的昂贵费用，而罪犯自身却不承担任何比例的成本，依然有失公平。建议在修改《监狱法》时，对罪犯劳动报酬问题增加指向性规定，后期出台配套制度予以明确和规范。

4.罪犯死亡处理问题。作为罪犯死亡发生地，《监狱法》关于监狱做出医疗鉴定的规定本身易导致公信力不足，其后果是罪犯亲属往往不认可鉴定结果、拒绝火化尸体，进而缠访、索赔，与监狱发生法律纠纷的情况时有发生。建议修法时明确，无论罪犯是否正常死亡，都立即引入第三方的、人民检察院认可的法医类鉴定机构作出司法鉴定，而非医疗鉴定，切实提升监狱执法的透明度和公信力。由于《监狱法》第55条只对罪犯死亡鉴定问题作了规定，而对后续尸体处理等问题没有涉及。2015年3月，最高检、民政部、司法部联合印发了《监狱罪犯死亡处理规定》，对监狱罪犯死亡处理中的系列问题进行了较详细的规范。建议除监狱组织鉴定部分调整外，参照2015年规定中“死亡调查、检察，尸体、遗物处理，法律责任”等条款对《监狱法》进行补充修改，令法、规之间逻辑呼应衔接。

5.减刑、假释标准及减刑撤销问题。（1）减刑、假释标准问题。《监狱法》第34条关于“对不符合法律规定的减刑、假释条件的罪犯，不得以任何理由将其减刑、假释”规定，一方面缺乏责任性条款作为约束和保障，一方面是属于赘述，建议删除。而《监狱法》第29条、第32条规定“可以减刑”条件和“法律规定的假释条件”表述均较笼统，客观上放宽警察执法自由裁量权的同时也增大了执法风险，这导致同类罪犯、同等条件，会因服刑地不同而减刑、假释结果不同，长期以来为社会所诟病，严重影响了刑罚的规范性和严肃性。建议修法时增加授权性规定，明确由国务院司法行政部门组织制定与减刑、假释奖励相适应的考核体系，最大限度减少人为因素，确保减刑、假释的依法、公正、透明。（2）减刑撤销问题。减刑具有不可逆性，这一缺陷已成为学界与实务界的共识。建议在《监狱法》第30条补充“减刑撤销”内容，明确罪犯减刑后若有违规违纪行为的，监狱可以建议法院撤销减刑。与检察院认为法院减刑裁定不当提出的抗诉不同，作为救济性措施，提出减刑撤销的主体是监狱。减刑撤销制度不仅可以纠正不当减刑裁定，打击投机改造或非法手段骗取减刑行为，还能调动罪犯改造积极性，强化法律对公平正义的维护。

6.监狱大门安检问题。监狱违禁物品的存在，很大程度源于出入监管区人员。司法部在2009年印发了《关于加强监狱安全管理工作的若干规定》（司发通〔2009〕179号），监狱系统称之为“35条”，其中的第7条对监狱大门安检制度进行了阐述和规定。由于《监狱法》中没有相关条款，引起基层的不同理解，导致个别单位面对外来督查组等安检程序严格，而对监狱干警的日常检查中往往打折扣执行，甚至流于形式。建议修改《监狱法》时增加大门安检等相关条款，将监狱大门管理引入法治化轨道。

7.警察执法保障问题。执法保障是指依法执行公务时使正当执法权不受侵犯的保障措施。监狱人民警察执法权有保障，《监狱法》才能真正被贯彻，国家刑罚才能真正被执行。随着近年来暴力型罪犯数量的上升，涉黑涉恶罪犯比例的增大，重刑犯的不断增多，监管风险、改造难度都在加大，罪犯过度维权、抗拒改造、利用社会关系施压、违规受罚后报复等侵犯监狱民警权益的情况屡屡发生。《监狱法》第5条、第13条、第14条、第46条就监狱人民警察职权作了规定，但绝大部分是限制性条款。久而久之，部分监狱民警不敢管、不愿管、不想管的状况日渐显现。无论是从打击犯罪气焰、维护法律权威，还是从提振队伍士气的角度，都应切实保障民警权益。建议结合监狱人民警察执法特点，在《监狱法》中明确监狱民警依法享有的各种执法职权和程序，使民警执法环节、行为都有法可依；同时增加授权性规定，指导后期出台《监狱人民警察执法操作规程》，有效解决监狱执法中的疑难问题，对民警在刑罚执行中权益受到侵害时的法律救济途径加以规定，从多维度保障监狱人民警察的执法权益和安全。

（三）关于巩固监狱工作改革发展成果问题

《监狱法》颁布后的25年间，监狱体制机制历经了重大改革与转型，实现了监狱工作的长足发展。同时近年来，各地在改造罪犯方式方法上积极探索创新，积累了许多好的理论实践经验。改革创新和发展成果来之不易，亟需通过法律形式予以确认、完善和巩固，使之发挥更大作用。这里坚持问题导向，仍以改革发展中难点和问题的形式呈现，具体而言：

1.监狱保障问题。虽然《监狱法》第8条对监狱经费作了相应规定，实际落实起来却很困难。经过2003年至2012年的监狱体制改革，目前全国监狱系统基本实现了“全额保障”，但这种保障是低标准和非全口径的“全额保障”。监狱经费财政保障虽然总量持续增长，但动态保障机制尚未完全建立，在监管设施、信息化设施的维护购置、武警执勤设施建设、医疗设备更新、民警医疗和罪犯医疗等方面都存在不少缺口。部分监狱关押点分散，基础条件差，要完成迁建、扩建、功能配套、信息化建设及运行维护等，如果没有持续足额的财政支持，依靠监狱自筹资金补足，往往会走向银行借贷、大负荷生产盈利还债的恶性循环。因此，有必要根据监狱工作发展、物价水平、政策性增支、实际支出科目等因素，建立、落实监狱经费全口径全额保障和动态增长机制。建议将《监狱法》第8条修改为:“国家保障监狱工作所需经费和基本建设投资。监狱的人民警察经费、罪犯生活费、罪犯改造及狱政设施经费，其他专项经费，列入国家预算全额保障。建立监狱经费动态增长机制。”

2.监狱分类问题。恰当的监狱分类是监狱管理科学化、规范化的重要体现，其对于监狱维护安全稳定、提高改造效果、合理配置资源、节约行刑成本等发挥着基础性作用。《监狱法》第39条规定“监狱对成年男犯、女犯和未成年犯实行分开关押和管理”，主要是依据罪犯生理特征进行的分类。《监狱建设标准》按照戒备等级对监狱进行了分类。在实践中，有些省份从刑罚执行和罪犯改造出发，将监狱分为重刑犯监狱和轻刑犯监狱；在一些地区根据刑罚流程和罪犯特征，成立了监狱分类中心、新收犯监狱、出监监狱、医院监狱、老年犯监狱、职务犯监狱等功能监狱。在修法时应考虑，一方面使相关标准于法有据，另一方面也对全国监狱分类工作予以统一和规范。建议在《监狱法》第11条之后增加一条:“监狱按照戒备等级和功能分类设置，其关押对象、管理措施、设施装备和警力配置等由国务院司法行政部门规定。”

3.罪犯分级处遇问题。分级处遇是指监狱在横向分押分管的基础上，依据罪犯改造表现，在活动范围、会见通讯、狱内消费、文体活动、关押条件等方面施以不同待遇，实行纵向动态的分级管理。分级处遇是监狱在自身职责范围内贯彻宽严相济刑事政策的有效手段，其目的在于通过区别对待，发挥管理的引导和激励作用，在实践中也确实取得了显著的成效。《监狱法》第39条对分押分管作了相应规定，提到“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理”，隐含有分级处遇的伏笔，但不够明确。2017至2018年司法部在部分省区市开展了为期一年的罪犯分级处遇试点，并拟出台《罪犯分级处遇办法》。建议将《监狱法》第四章第一节标题“分押分管”改为“分押分管 分级处遇”，将第39条第二款“采取不同方式管理”后增加“实行分级处遇。”为后期《罪犯分级处遇办法》的出台明确依据。

4.监狱工作人员分类问题。《监狱法》第12条规定“监狱设监狱长一人、副监狱长若干人，并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。监狱的管理人员是人民警察。”除监狱人民警察之外，缺乏对监狱中其他工作人员的分类和表述。事实上监狱内并非所有岗位都需要警察从事，按照司法部、财政部、人事部《关于监狱单位工人岗位分类设置和管理的通知》（司发通〔2004〕29号）规定，监狱内还有三类岗位人员。近几年部分单位还在试点招聘辅警补充监狱警力的不足。建议修法时将第12条第2款改为“监狱管理人员主体是人民警察，根据监狱管理和罪犯改造需要，实行监狱工作人员分类制度。”后期可在充分调查研究的基础上，通过颁布配套制度的方式加以明确。

5.监狱武装警戒问题。《监狱法》第41条规定，“监狱的武装警戒由人民武装警察部队负责，具体办法由国务院、中央军事委员会规定。”但《监狱法》颁布至今，仍未见具体办法出台。尽管司法行政系统与武警部队近年来形成了“三共”活动制度、平安联创“八联”机制等成果，但双方在具体工作中的职责权限仍未规范，导致在部分重点领域形成安全漏洞和隐患。建议在修改《监狱法》时，积极与国务院、中央军委协调，明确监狱机关对武警看押部队的业务领导关系，明确双方之间的工作情况通报机制，明确武警看押的职责程序、任务、警戒范围和法律责任。

（四）关于法律责任和制约条款问题

法律是具有髙度权威性的行为规范，通过国家强制力保证执行是其区别于其他社会规范的显著特征，而行使国家强制力的重要前提是明确规定了对应违法行为的法律责任，这也是确保法律条款得以遵守和执行的重要保障。深入分析《监狱法》内容会发现，其中的很多条款属于宣言性、号召性规定，并未明确违法后果和责任，有的规定“弹性”较大，严重影响了刑事执行效能的实现。如《监狱法》第30条规定，“减刑建议由监狱向人民法院提出，人民法院应当自收到减刑建议书之日起1个月内予以审核裁定；案情复杂或者情况特殊的，可以延长1个月。”若法院在收到减刑建议书的2个月后仍未“审核裁定”，应承担什么法律责任？对此并没有规定。在实践中，地方法院不能按照《监狱法》规定时间范围裁定的时有发生，而由于法律责任制约缺位，此规定几乎沦为“参考”条款。

监狱是人民民主专政的国家机器，监狱处于地方但不受地方管辖，其在罪犯改造和日常运行中必须获得地方、周边群众和社会各界的支持配合，才能较好地完成国家机器的职责。然而，现行《监狱法》将监狱与社会割裂开来，就监狱论监狱，其所规范的范畴仅限于监狱内部和监狱自身，使《监狱法》演化成了“监狱的法和管监狱的法”，对监狱以外的所有单位、部门、群体难以发挥其法律约束力。这种局限性致使监狱部分难点工作长期处于困境，只能靠法外之力艰难协调。

从当前我国刑事司法体系看，公检法均有对监狱的制约权力，而作为刑罚执行机关的监狱缺少对其它部门的制约和监督。习近平总书记在今年2月发表的《加强党对全面依法治国的领导》一文中提到“造成冤案的原因很多，其中有司法人员缺乏基本的司法良知和责任担当的问题，更深层次的则是司法职权配置和权力运行机制不科学，侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约的体制机制没有真正形成。”在十八届四中全会决定中也要求，“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。可见，在《监狱法》中明确公检法机关责任条款，建立配合制约体制机制，不仅是监狱工作依法顺畅开展的需要，也是落实总书记指示要求，落实中央关于全面依法治国决策部署的切实行动。

建议在修改《监狱法》时增加“法律责任”专门章节。一是将“弹性”条款修改的更加具体可行，针对可能的违法风险，补充相应责任条款和追究机制。二是明确地方政府相关责任和约束制裁措施，使老病犯释放、安置帮教、属地接收等监狱职能外延伸工作所需配合保障能于法有据、落实到位。三是增加刑事司法机关之间互相制约的条款，特别是执行权与侦查权、检察权、审判权之间配合制约内容，按照党中央和十八届四中全会决策部署，推动优化司法职权配置。

（五）关于章节和命名逻辑问题

《监狱法》沿用监狱系统约定俗成的表述，将第三章命名为“刑罚的执行”。而《监狱法》第一章第2条明确“监狱是国家的刑罚执行机关”，既然监狱所有工作都是在执行国家的刑罚，再将监狱中的部分工作称为“刑罚的执行”，不免会使人们产生错觉，监狱中的其他职能工作是否不属于“刑罚的执行”？《监狱法》第五章标题为“对罪犯的教育改造”，但其不仅包括习惯上的“教育改造”内容，还包括了“文体活动”“劳动改造”等内容。第六章标题为“对未成年犯的教育改造”，实际上包括了前述“刑罚执行”“狱政管理”“教育改造”“劳动改造”等四方面内容。这几章关于命名与概念的歧义其实是所谓狭义和广义的区别。第一章中是广义的“刑罚执行”，第三章中是狭义的“刑罚执行”，日常工作中是狭义的“教育改造”，第五章、第六章标题中又是广义的“教育改造”。在一部法律、一项工作中某个概念前后呈现不同的内涵，显然是不严谨的表现。司法部在2018年全国监狱工作会议上明确提出“以政治改造为统领，统筹推进监管改造、教育改造、文化改造、劳动改造‘五大改造’新格局”，在今年中办国办《关于加强和改进监狱工作的意见》中也用五个段落阐释了“五大改造”的内涵，要求推进罪犯改造科学化、专业化、社会化。个人理解，监狱是惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨的机关，是特殊的学校，但不同于教育机构。教育是方式、手段、过程，而改造是导向、目标和结果，两者是有所区别的。建议在充分厘清相关逻辑内涵的基础上，对第三、五、六章的标题予以修改，考虑到除未成年犯之外，女犯、老年犯、病残犯等都未单列一章，可将五、六章合并，第六章内容列为一节。

《监狱法》第三章第三节标题为“监外执行”，但其内容规范的完全是“暂予监外执行”。从外延上看，监外执行包含了暂予监外执行，从内涵上看，监外执行指非监禁刑的执行，包括依法被判处管制、宣告缓刑、剥夺政治权利、罚金、没收财产等刑罚的执行；而暂予监外执行则是监禁刑的变通执行，是指监禁刑经法定程序暂时采取的非监禁执行措施。主要有三种情形: 一是患有严重疾病需要保外就医；二是怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女；三是生活不能自理，不致危害社会的。当上述情形消失后，应予以收监，继续执行监禁刑。建议本节标题修改为“暂予监外执行”，与其规范的内容相一致。

结语

如果说《监狱法》的颁布实施标志着我国刑事司法体系的初步形成，《监狱法》在持续改革发展基础上的修订完善，则意味着中国监狱事业正在快速融入全面依法治国基本方略，同样意义重大而深远。监狱工作困难问题不会通过修法一揽子解决，不能奢求毕其功于一役。刑事执行一体化、行刑科学化历程依然任重道远，新时代依法治监理论实践探索永无止境。