将行政复议打造成为化解行政争议主渠道的必由之路

曹 鎏（中国政法大学法治政府研究院副教授）

作为行政系统内的“民告官”机制，行政复议在化解行政争议、维护社会稳定、实现自我监督和纠错、保护老百姓合法权益等方面具有不可替代的天然优势。促进行政复议化解行政争议主渠道功能的发挥，进而通过行政复议探寻行政执法领域、依法行政制度体系等方面与法治政府建设目标相背离的痛点、堵点和难点，对于有效、高效深入推进法治政府建设意义重大。《行政复议法》实施二十年来，综合考量行政复议案件受理量、纠错率、和解调解率、复议后诉讼败诉率等数据，行政复议有关化解行政争议的应然功能和优势并未充分显现，进行行政复议自身的改良和再造，既是最优方案，又势在必行。在此过程中，只有做好顶层设计，统筹布局，发挥内外因的共同作用和双重保障，行政复议才能在法治政府建设的过程中发挥最大助力，真正成为化解行政争议的主渠道。

一、行政复议机构的整合和优化，以尽量实现其在行政系统内的超然、中立地位

行政争议产生于行政系统内，在行政系统内设立专门机构化解争议，这是行政复议产生的原点。但同时，这又成为其劣势，形式上“自己当自己案件的法官”极易产生“官官相护”的不信任感。如何调整复议机构设置、完善复议体制，以实现其在行政系统内最大限度的超然、中立地位，这是能够实现复议公平、公正的前提和保障，是行政复议能够真正成为主渠道的基点。

（一）集中复议权改革全面铺开

《行政复议法》所确立的“条块管辖”模式导致实践中存在行政复议机构过多、职能分散的问题，复议案件审理标准的不统一、资源过于分散、复议队伍的整体质量不一、复议工作规范性不足等连锁问题凸显，同时，公民对复议的认知度有限，很多情况下较难确定复议机关，这些都构成影响行政复议主渠道功能得以发挥的“梗阻”。为解决这些难题，2008年原国务院法制办在全国推行行政复议委员会试点改革，并明确要求“积极探索相对集中行政复议审理权”。经过十余年的探索，以“义乌模式”为代表的相对集中复议体制探索如火如荼，以广东佛山“四统一” 为代表的全面集中探索“崭露头角”。集中复议权可以便利老百姓寻求救济、集中并整合行政资源、强化专业性并统一裁决标准，充分发挥一级政府对其所属部门的纠错能动性。试点地区，特别是已经专门成立统一复议局的浙江省，复议案件量、复议实质争议化解率均有明显提升，复议后诉讼败诉率出现明显下降。集中复议体制对直接提升复议质效作用明显，应当在全国全面铺开并深入推进。同时，亦需要充分挖掘行政复议权集中的潜能，通过集中复议权进一步提升复议的公信力和权威性，确保复议个案中老百姓对公平正义的获得感。

（二）行政复议委员会制度深入推进

自2008年原国务院法制办同时推行的“行政复议委员会”试点工作开展以来，行政复议委员会模式稳步推进，已经形成了诸多有益的探索经验。试点各地“百花齐放”，亦存在很多共性。其中引入外部专家参与复议是共性举措，在提升行政复议机关的中立性，提高复议决定的公平公正性方面作用明显。引入外部专家，借力“外脑”的功能在于，一是可以直接提升行政复议机构的超脱地位，提升行政复议的公信力；二是可以借助社会专家学者的智慧，更好地提升行政复议的工作质效，更好地化解行政争议。当然，对于外部专家的引入需要注意几个问题，一是注重其专业性，二是体现其多元性，三是合理明确其定位，有效解决其职责履行与对等监督问题。

二、制度设计应当以坚守并强化行政复议化解行政争议的优势为基础和前提

行政诉讼作为一种外部监督机制决定了司法权在监督并制约行政权的过程中要保持一定的谦抑。与行政诉讼不同，行政争议产生于行政系统内，行政复议机关往往又是被申请人的上级监督机关，这就决定了复议在化解行政争议方面所具有的广度和深度是无法替代的。要充分把握复议机制的优势，做好制度设计，为其优势发挥提供更全面、更有针对性的保障。

（一）程序优化，既体现高效、便捷优势，又确保“最低限度”的程序正义

行政复议的程序优势应当体现为解决行政争议的快速性和灵活性。理论上，解纷结果的公正性与解纷程序的完备性和缜密度成正比。但如果复议程序完全照搬司法程序的基本规则，行政复议在解决争议上的高效、便捷优势将消失殆尽，行政复议的生命力也将成为“无本之木”，结果必将适得其反。行政复议改革的重要目标就是要在坚守行政性优势的同时进一步提升其公正性，可以考虑通过强化看得见的正义以增强结果的可信服性。因此，在不影响复议优势的前提之下，结合行政复议的特点，通过推进复议全过程的公开，特别是通过听证程序强化两造的对抗性以实现程序优化，这是确保得以实现最低限度的程序正义的不二选择。

（二）发挥监督权的优势，通过调解和解实质性化解行政争议

行政复议是政府系统自我纠错的监督机制，是解决“民告官”行政争议的救济机制。行政系统内，上级机关对下级机关的监督权，一般具有较强的约束力，也正因如此，复议机关应当充分利用作为上级行政机关监督权的优势，以有效化解矛盾为出发点和落脚点，积极运用调解、和解方式高效化解行政争议，努力实现“定分止争、案结事了”，充分发挥行政复议能够灵活且实质性化解行政争议的天然优势。尤其涉及社会关注度较高的热点和难点问题的案件，更要认真做好调解和和解工作，发挥行政复议的优势，促进社会和谐发展。作为结案的方式，为最大限度地体现复议机关的能动优势，行政复议调解可以发生在复议案件审理的全过程，立案前、受理后，包括行政复议决定的执行阶段，均可以调解。但行政复议调解不得仅以“案结事了”为唯一目标导向，行政复议机关依法调解、申请人积极自愿是根本前提。

（三）以良好行政为目标，发挥行政复议普遍合理性审查的优势

行政权更多地表现为裁量权。如何实现对行政权的有效规制，这直接决定了良好行政和实质法治目标的实现程度。行政复议相较行政诉讼的优势之一在于，复议机关可以对行政决定的合理性进行全面审查，这显然比行政诉讼的“明显不当”标准更具全面性和专业性，更有力度。作为被申请人的上级机关，行政复议机关对合理性审查标准的把握，可以充分结合法治政府建设的目标导向，从公平正义的理念出发，充分考虑平等原则、比例原则，特别是将复议结果能否让老百姓感受到公平正义等对行政权的基本要求作为审查标准。可见，进一步强化行政复议对行政行为普遍合理性的审查，有助于实质性化解行政争议，对于倒逼公职人员依法、审慎行使权力，提高依法行政水平，助力良好行政目标的实现，促进法治政府建设中老百姓获得感和满意度的提升，具有重要意义。

（四）通过强化行政规范性文件附带审查制度解决法治政府建设“最后一公里”问题

行政规范性文件是健全国家规范体系的需要，在保障行政效率、优化行政管理、提升行政服务及促进社会改革创新等各方面都发挥着重要的作用。但是当前行政规范性文件越权、滥权问题依旧严重。鉴于其反复适用性和普遍约束力，行政规范性文件一旦违法，对法治体系的破坏是不言而喻的。尽管2014年新修改的《行政诉讼法》增加了对行政规范性文件的附带性审查制度，但不可否认的是，行政复议的审查更有优势。一是复议机关与被申请机关同属行政系统内部，彼此之间业务互通，复议机关对行政规范性文件的审查一般来讲更加具有专业性，还可以给被审查机关提供更具体的指导和建议；二是行政复议机关作为被申请机关的上级机关，对于下级机关不合法、不合理的行政规范性文件可以直接纠正，而法院对规范性文件的审查主要是解决个案适用问题。进一步发挥上级机关优势，通过行政复议实现对行政规范性文件合法性、合理性、必要性的全面审查，这是行政系统内自我促进依法行政制度体系完善，实现良法善治的必要之举。

三、建立与行政诉讼良性互动、互补互洽的和谐共生关系

通过行政诉讼倒逼行政复议机关依法履职，这是我国立法者为促进复议功能发挥所开出的“中药方”。2014年新行政诉讼法确立了复议机关维持原行政行为后的双被告制度，五年来复议结果数据显示，全国和地方行政复议案件维持率并未出现持续性下降，相反，驳回复议决定比率大幅度提升，复议后诉讼案件量增加且败诉率提高等副作用凸显，双被告制度预期功能并未充分实现，复议机关疲于应诉、程序空转等已经背离成本效益评价逻辑的弊端尽显。

理论上，“双被告”方案是一种“头疼医头、脚疼医脚”的末端治理方式。理想状态下，复议改革的最优方案应该是立足于对自身体制和机制的变革和改良，否则纯粹的外力倒逼只会在趋利避害的人性面前，越来越远离解决问题的原点，甚至适得其反。复议双被告制度承载了立法者希冀通过行政诉讼倒逼复议机关依法履职的美好初衷，但面对实践中已经遭遇的困境，双被告制度何去何从，立法者应当尽快予以评估。

同属行政争议化解机制，行政诉讼与行政复议有很多共同点，二者的差异亦是显而易见。二者在性质、功能定位、受理范围、审理强度以及审理方式等方面都存在不同，各有优长。从打造行政争议法治体系最优格局的角度，理想状态下，行政复议和行政诉讼应当和谐共生、互补互洽。重构两者的关系既要注重两者的差异化发展，又要能够实现两者的优势互补、互相助力。行政复议化解行政争议的天然优势决定了应然状态下的行政复议应当成为化解行政争议的主渠道，行政复议作为行政诉讼的分流阀，大量行政争议应当能够通过复议得以化解，行政诉讼的功能在于定分止争，对争议解决结果的最终把关，以切实发挥司法作为化解行政争议最后一道防线的功能。

四、通过复议改革的升级版助力复议功能的切实、有效发挥

因应新时代法治政府建设的新要求，行政复议的“三化”改革已经启动。“三化”改革是继2008年原国务院法制办启动的复议试点改革之后，由2018年重组后的司法部推行的新一轮复议改革。“三化”是指规范化、信息化和职业化。“三化”改革以充分体现行政复议的自身规律和特有优势为基础，以全方位助力于行政复议主渠道目标实现为根本遵循，旨在于针对复议自身体制机制存在的短板和不足进行有针对性的改革，以确保复议化解行政争议应然功能的切实发挥，进而有效提升行政复议的公信力和权威性。

（一）规范化

加强行政复议规范化建设，是充分发挥行政复议功能作用，提升行政复议办案质量和社会公信力的重要保证，是促进行政复议工作创新和发展的坚实基础。规范化本身是一个系统工程，实际上涵盖了行政复议工作的全过程。推行行政复议的规范化，就应当确保行政复议受理、审理、决定、执行与监督全过程均能实现规范化。同时，亦要构建标准化、动态的行政复议工作操作体系，不断实现操作流程、文书体系、软硬件设施以及人员的全面规范化。可见，夯实复议规范化，会使行政复议渠道更加畅通、工作流程更加科学、工作力量得到加强，这对于提升复议公信力意义重大。

（二）信息化

在互联网时代，行政复议信息化改革已经成为行政复议改革的重要内容。信息化的发展一方面可以辅助行政复议决定的作出，保障行政复议的高效运行；另一方面，信息化平台的建设也可以便利当事人查询与监督，进而促进提升复议工作的透明度和群众认可度。信息化的推进需要在尊重行政复议自身规律基础上，充分利用大数据优势实现对复议工作的优化，具体包括：一要进一步强化组织实施，健全信息化建设领导机构，加强相关物质保障；二要进一步加大推广应用全国行政复议工作平台的力度，打造全国复议工作“一张网”；三要充分运用大数据和云计算等新技术，完善复议工作平台内容；四要进一步推进行政复议网上公开制度，包括复议决定、典型案例等的公开，增强行政复议工作的透明度，提高行政复议的公信力，保障当事人的合法权益。

（三）从专业化到职业化

随着法治政府建设的持续深入推进，行政复议的重要性凸显。与此相适应，就对行政复议机构人员提出了较高的要求。行政复议人员从专业化到职业化，是现实之需。所谓“职业化”，强调从业人员的专业化和行业化。行政复议队伍职业化的实现将有利于吸引人才和稳定队伍、保证专业水平、有效保障案件审理的客观公正性。为此，可以建立行政复议人员的准入制度，以确保行政复议队伍的整体专业水平；研究制定行政复议人员执业规范，不断加强对行政复议人员的管理、培训；对行政复议人员实行分类化管理，打造分工明确、办案高效的复议团队；设置专项经费和编制名额，提供人财物等相应保障。最终努力打造一支对党忠诚、业务过硬、作风优良的复议官队伍。

五、结语：探索行政复议良法善治的中国方案

行政复议是新时代解决行政争议的重要途径，已成为与行政诉讼并行的争议化解机制，应当早日成为化解行政争议的主渠道。《行政复议法》修改已经提上议事日程。修法应当立足于新时代法治政府建设对行政复议提出的新要求，从实现不同解纷机制互补互洽、和谐共生的角度，以最大限度地激发出行政复议化解争议优势为前提，探索出符合国情所需的中国复议发展之路，以实现良法善治。