“谁在做外交”：中国对外决策体制之惑及其解答路径*

蒋 华 杰

近十几年来，一大批高质量的当代中国对外关系史研究成果集中出现，并显示当代中国对外关系史研究已开始跨越传统学科的边界，利用和借鉴了政治学、心理学、语言学等相关社会科学领域的理论与方法，呈现国际化、文化转向以及社会史取向等新趋势，初步形成了多维度、立体化的研究格局。尽管如此，在笔者看来，当代中国对外关系史研究依旧存在着一些重大缺陷，其中强“关系”弱“制度”就是一个重要表现，亦即多数研究关注的焦点是中国与其他国家、组织的各种层级的互动关系，却相对忽视对中国自身外交决策体制的探讨。这一研究领域由此存在着诸多令人困惑甚至尴尬的现象，一些基本问题并未得到应有重视或有效解答，其中包括像“谁在做外交”这样的基础性问题[注]牛军曾提出此问题并作出初步讨论。参见牛军：《当代中国外交史研究的几个问题》，《近现代国际关系史研究》第11辑，世界知识出版社，2017年，第2—24页。。

“谁在做外交”意指中华人民共和国的各类对外政策和对外活动由哪些个人、团体和部门在规划、执行，在这一权力运作过程中，这些组织和个人扮演着何种角色，相互之间存在着何种互动，最终如何影响了中国的外交决策并在何种程度和层面上塑造了中国外交的独特性。“谁在做外交”问题的本质是外交决策体制的内在运作机理，之所以重要，是因为在外交史研究中，确定主体是判别特定外交行为的性质、特征和动因等一系列相关问题的基本前提。由于不能十分到位地解决“谁在做外交”这个问题，过去的很多对外关系史研究在将视角从国家转向社会、从高层下沉至底层、由政治移至文化的同时，却依旧基于模糊的国家主体叙事和分析模式，最常见的作法就是在分析外交决策和政策实施时大量使用“中国”“中方”“政府”“中共”这类模糊的主体称谓，这导致本应是某个人、某个部门或组织作出的政策选择被泛化为整个国家行为，导致难以区分外交行为中的个人、团体、部门乃至社会的角色，历史研究者笔下的外交行为由此被简单化、模糊化，从而难以深入发掘存在于政府与社会中的各种复杂互动，亦难以准确解读外交决策的真正动机。在某些情况下，对外交行为主体的模糊认识甚至会导致研究者出现重大的判断失误。

外交是一个相对神秘和封闭的领域，外交的决策往往由少数人完成[注]王逸舟：《市民社会与中国外交》，《中国社会科学》2000年第3期。。由于政治制度和文化传统等原因，中国的对外决策过程和细节并不为外界所知悉。这种情况导致研究者对中国对外决策行为的理解通常是“高度统一”和“领导人化”的，往往会使研究者首先关注少数最高领导人的角色和作用，并通过分析这些领导人的知识结构、认知机制、文化背景、价值观念、思想意识等来探索行为背后的动因、规律和特征。

然而，仅将目光聚集在少数领导人身上的作法，实际上很难完整而准确地理解一个国家对外政策的决策过程。“谁在做外交”问题提出的一个基本前提就是，尽管事关中国对外政策的重大原则和基本方针被少数领导人掌握，但整体的外交图景并不能简单地由少数高层领导人的决策行为及其背后的动机和规律来构成，它是一系列相互关联的系统内部偶然和必然的因素之间反复作用之后形成的综合结果。因此，“谁在做外交”这个问题不仅包含外交决策中的机构和人事问题，而且涉及特定外交决策过程中的办事程序、行动准则及其背后的政治行为逻辑和文化价值观念等内容。

由于外交行为包括了特定外交事件过程中的决策以及日常化和制度化的外交决策，可以根据美国学者赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)的研究，认为基于普遍意义上的决策程序研究得出的“情报—设计—抉择—实施”这一模型适用于对外政策的决策研究[注]杨文欣：“我国中央政府决策的信息保障研究”，博士学位论文，北京大学，2008年，第14页。。在这里，最高领导人的角色和作用主要集中在“抉择”这一环节，即根据既有情报信息或基于情报信息设置的政策选项，对决策对象的行为加以分析、判断和预测，并以此为基础作出利益最大化的选择。

由于“对外政策”这个词本身意味着一种由政策制定者或代理者作出的以目标或问题为导向的规划，而这种规划针对的却是该国政策制定者的权力管辖所不能触及的各类外在实体对象[注]Hermann, C.F.“Changing course: when governments choose to redirect foreign policy”. International Studies Quarterly, 34(1),1990, p.5.。换言之，由于时空差距、文化差异等诸多自然和社会因素的阻碍，外交决策者所评估、判断和应对的外在对象充满了诸多未知因素，相比国内政策制定的境况而言，它存在着更多的不确定性。因此，在赫伯特·西蒙提供的程式中，情报、设计、实施环节的重要性并不逊于抉择。试想，如果情报信息充分，政策选项预设到位，合理的政策选择会相对容易实现；反之，最高领导人的政策选择就极其容易成为凭空的猜测或想象。

信息与机构是贯穿整个外交决策各个环节的关键性因素，机构因素包括了权力关系以及由此导致的合作与冲突，信息则主要是指情报及其处理机制与规则。除了领导人通常负责的选择环节，情报、设计和实施的环节需要依赖于对外决策体制中经常性的机构运作和制度化的信息传递。因此，理解外交决策体制，首先要从这两条线索开始。

大量阅读当代中国对外关系文献，研究者会注意到一个值得思考的现象，“外交”这一概念出现的频率远不及“外事”。“外事”即对外事务，相比“外交”，它是一个宽口径的综合概念。就内容而言，但凡涉及和外国有关的事务，包括外交、宣传、经济贸易、文化、侨务、军事、援助、科技、人员往来等都属于“外事”范畴。从机构层面的意义上讲，“外事”表明中国的对外决策往往是各种事务综合考量的结果，这意味着参与情报、设计、实施甚至选择环节的部门，远不止通常所认为的只有外交部这一个部门。

具体来说，从1950年到1980年初，中国对外决策机构的权力体系和资源配置基本上呈现同心圆结构，从内到外分为核心、内层、中层与外层。核心自然是毛泽东、周恩来、陈毅、邓小平、李先念等最高领导人或由他们组成的核心小组。内层主要由相关的中央直属机关组成，包括中共中央对外联络部、中共中央调查部、中共中央统战部和中共中央宣传部等，其中对外联络部和调查部是两个最为专业化的对外工作部门：前者主要负责与社会主义国家的党际外交，后者主要负责对非社会主义国家及相关组织的情报和联络工作。内层机构除了直接负责情报这一环节，实际上也参与政策的设计和实施工作，在特定情况下，这些机构的负责人会对最高领导人的决策产生直接和关键的影响。中层机构主要是国务院下属的六个部门，包括外交部、对外贸易部、对外文化联络委员会、国务院科学规划委员会和国家技术委员会、国防部、华侨事务委员会。六部门通常是具体的办事机构，并接受中央外事工作领导小组及其办事机构——国务院外事办公室的工作协调，但它们都有着相当广泛的决策信息的收集和统合功能，需要通过诸多日常化、临时性的委员会进行协调，尤其是外交部享有相对较大的决策信息的收集和统合权限。外层主要是地方外事系统和群团组织，比如各省市的外事办公室及其领导下的主要分布于大城市基层单位的外事接待组织以及负有一定国际交往职责的对外友协、妇女联合会等基层组织，它们是底层民间对外交往的规划和执行主体。当然，党政部门之外的军队外事体制的作用也不可忽视，但由于军队往往并不深入参与外交事务的决策和运作，在非战争状态之下，其主要作用是在自身的专业范围和职能权限内提供决策信息，即主要服务于情报环节。

当代中国的对外决策体制因为国家战略、国际环境、党内权力关系调整等因素的影响而形成时序性演变。总体而言，中央集中管理的模式在过去几十年中并没有发生根本性改变，“外事无小事”的政治原则始终被强调和落实，外交事务也是毛泽东、邓小平等不同时期的最高领导人直接干预最多的决策领域。但是，具体的职能机构、人事变动还是会影响特定外交政策的讨论、制定和执行，对于试图更为细致和深入地研究当代中国对外关系史的研究者而言是十分值得关注的。

新中国成立后，负责对外交往的机构设置经历了一系列变化。分别于1949年10月、1951年2月成立的中央人民政府外交部和中共中央对外联络部构成了政府和党际外交的中层和内层主体，但这种体制还存在着很多需要完善的地方。由于当时取得独立并与中国建立正式外交关系的国家和政党在全世界范围内仅为少数，中共的党际外交和政府外交并不能覆盖更多尚未建立民族国家政权的广大前殖民地或在当时依旧是殖民地的地区，由此造成中国与这些地区的大量民间和社团往来在最初三年内处于散漫管理状态。随着战后非殖民化进程的加速以及美苏冷战的全球蔓延，这一问题日益凸显，这促成了1953年4月中央国际活动指导委员会的成立[注]笔者在上海采访廖承志秘书、中国人民保卫世界和平委员会机要秘书姚昆田的记录(2018年12月)。中央国际活动指导委员会的规模大约是70人，并在地方设有分支机构。。中央国际活动指导委员会名义上统管中共中央对外联络部和外交部，但由于对外联络部部长王稼祥是中央国际活动指导委员会的实际负责人，该机构最初实际上只是作为对外联络部的一部分而存在，但这不可避免地带来一系列混乱。考虑到对外事务均属党务性质，党内遂出现一个比较明确的分工：党际外交归属中共中央对外联络部，由王稼祥负责，这是当时中国对外关系中最为核心的部分；政府外交主要归外交部，一度由张闻天主持；党际和政府外交之外的全部对外交往(民间外交)由廖承志负责。而中央国际活动指导委员会在将大量具体工作移交到更早成立的中国人民保卫世界和平委员会之后，职责重点转移到联络和协调上述三方面工作上来。

负责对外交往的机构在此后经历了几次重大调整。1958年，中央和地方的国际活动指导委员会分别被并入国务院和地方的外办系统，这项改革的最初意图是增加外事机构的“政府性质”，使之更具开放性，但实质上出现了以上移和集中为导向的权力调整。1970年，在经历了几年的混乱之后，外事部门开始施行归口管理，以便恢复基本的对外工作职能。1980年，中共中央在明确书记处分工后，考虑到政府外交将成为对外交往的主流，决定设立以外交部为中心的外交决策体制，确定了改革开放时期中国对外交往体制的基本形态。

在上述一系列机构调整过程中，从中央到地方的各个部门都经历了不小的变化。作为最核心的外事部门，中共中央对外联络部建立之初的主要职能有协助外国共产党制定纲领和政策、培训外国共产党干部、援助越南和朝鲜以及调查研究工作。中共八大后，对外联络部的主要职能转变为负责中苏两党的双边谈判、处理中国与各国党之间的关系、参与反修、支持亚非拉民族解放运动以及调查研究。[注]中共中央对外联络部办公厅：《中共中央对外联络部简史》，2008年，第8—12、29—44页。冷战结束后，对外联络部的职能主要集中在民间性质的党际外交和调查研究工作。由此看出，不同时期的国际形势、国家外交工作重点、对外政策目标的变化，都会对中共中央对外联络部的职能产生很大影响。作为一种对外界环境变化的应激性调整，外事部门职能的动态演变很大程度上是国际形势倒逼的结果。相关研究者需要特别注意这些机构动态职能的变化，以便在特定的历史研究中准确抓住决策的行为主体。

外交决策体制研究的另一个核心问题是决策信息的传递。前述宽口径之下的外事机构组成了一个庞大而复杂的外事体系，其所承载和传递的信息也极为复杂，需要引起研究者的重视。中国外交体制内的信息传递基本上呈现垂直领导为主、横向协作为辅的格局。例如，作为重要的信息收集和政策执行机构，中国驻外使馆扮演了末梢神经的角色。驻外使馆在信息搜集和政策执行上所对接的信息上行通道有外交部、中共中央调查部、中共中央对外联络部和军方等部门，各个信息渠道通过密码通讯区隔且相互独立。为了协调部际行动，使馆通过定期的党委小组会议确定信息共享的原则和界限，最后通常将共享的信息以抄送形式发往相关部门。但需要注意的是，这种跨部门横向信息传递的时效和价值都会相对较弱。而垂直信息传递渠道的设置又往往具备冗余特性，即针对某一问题的调查往往会由多个部门进行，事实上会导致部门之间的相互竞争。

对信息传递机制的实证研究可以为研究者理解中国外交决策体制的运作机理提供新的观察视角。毛泽东时代的中国外交具有强烈的意识形态特征，学界已就此提供了多种解释。如果从信息传递的角度来说，中国外交强调意识形态与领导人关于外界的知识缺乏有一定关联。通常情况下，决策者关于外界知识的积累可以通过阅读、个人游历、制度化教育乃至口头传承等途径获得，但对于从相对封闭的延安走向世界舞台的中国各级外交决策者而言，对外部世界的了解本来就十分有限。最初在面对外交议题时，他们关于特定外交对象知识的掌握大部分依赖于相关信息渠道。但在高度集中的决策体制中，服务外交决策的信息渠道具有很强烈的依附特性，极易出现信息共振甚至信息真空现象，从而强化最高领导人理解和观察世界的某种固有倾向，最后有可能形成决策者和信息渠道之间不断强化错误信息的共振现象，进而导致信息的阻塞和失真，直至外交政策和理念出现偏差。

在机构和信息之外，人事这一因素也成为研究者了解中国外交决策体制的一个视角。人事因素严格意义上属于对外关系史研究之内向性特征的范畴，本质上反映的是政治权力内部的分配与调适。人事变动会在事实上形成不同的决策圈，从而影响对外决策的权力格局，当然也会对机构设置和信息传递形成直接影响。以中共中央对外联络部为例，部长的地位对该部的决策地位之影响不可小视。王稼祥担任部长期间，对外联络部在中央对外决策中的地位达到顶峰，主要原因在于党际外交在中国对外关系中处于极为核心的位次。尽管如此，从人事角度来看，下列因素亦不容忽视：作为对外联络部部长的王稼祥在中共革命中享有特殊地位，他本人同时是中央书记处书记并兼任中央国际活动指导委员会主任(1958年之前)，经常列席中央政治局常委扩大会议和中央政治局扩大会议并参与讨论国际问题。此外，副部长刘宁一、伍修权也时常参加上述会议。而根据现有材料，相比外交部，中共中央对外联络部的政策建议更受到毛泽东的重视。

笔者曾尝试通过分析作为中国外交决策信息渠道之一的“公开资料研究”来揭示中国对外决策体制的运作机制，其难度已颇让自己感慨这是一项需要近乎完美的研究条件才能实现全部目标的学术探索[注]蒋华杰：《信息渠道与外交决策：冷战时期新中国对外决策体制中的“公开资料研究”》，《边疆与周边问题研究》2018年第1期。。在目前的客观条件下，研究者很难就外交决策体制的运作情况作出完整和准确的解答，自然难以彻底回答“谁在做外交”这个重大问题。尽管如此，基于上述讨论，并考虑到目前外交史研究的水平以及研究者所能掌握的资源，笔者认为可以采取人物、机构、外交档案和外交案例等具体研究路径，对当代中国外交决策体制进行研讨。

人物研究需要尽量避免将焦点集中于某个决策人物的单一化作法，而是以此为基础，建立网络化的人物研究格局，进一步发现和讨论外交决策体制的运作机理。具体而言，研究者不但需要研究毛泽东、周恩来、邓小平等主导对外事务的最高领导人，同时要关注部长、大使级别的中层人物。研究者还需要在思考过程中遵循内外结合的分析思路，将这些人物在外交决策中的地位和角色的变化与党内权力关系的变动结合起来。就史料而言，批判性口述史的方法就十分关键。除了80年代中共对外关系史料小组所进行的相对比较系统的口述采访工作外，学界目前尚未进行任何系统性的口述研究工作。尽管如此，通过各种形式出版的个人口述资料，还是可以为人物研究提供一定的材料基础，如何方曾在自印出版的回忆录中回顾了五六十年代负责外交事务的主要负责人的情况[注]主要有毛泽东、周恩来、张闻天、王稼祥、李克农、陈毅、杨尚昆、曾涌泉、伍修权、廖承志等。，研究者可以从中了解到之前不为人所知的这些负责人之间复杂的工作关系、详细的个人性格等信息。

在当代中国的对外关系史研究中，围绕外事机构自身历史开展的学术研究十分匮乏。机构研究包含了十分丰富的内容，尽管在一定程度上与人物研究存在着诸多重合之处，但机构研究有自身的特殊性，切入点可以集中在机构的建立和某些调整时期。相比人物研究，机构研究可依赖的史料要相对多元和易见。除了相关档案和口述资料外，“文化大革命”时期的批判材料、内部发行的机构历史资料和人物传记等，都是研究特定机构在整个外交决策体制中的角色和作用的重要史料。

需要特别解释的是外交档案研究，这里的档案研究特指以外交档案为文本对象追寻决策信息的传递网络。档案是外交决策中信息传递最主要的载体之一，不仅包含了决策情报的分析与上传、议题讨论与研判、政策抉择与实施反馈等内容，而且包含了决策信息的传递方向和途径。就目前所能接触的外交部档案而言，通过对同一份档案的不同版本以及下发和传阅范围及其变动的考察，就可以发现信息传递的路径和网络。通过对一定数量的外交档案所承载的信息内容、时间、密级、传递形式进行数据统计，研究者可以勾勒出比较完整的信息传递网络。

案例研究意指对包括危机应对和处理在内的重大外交决策事件进行史实建构，分析各层级的决策者、各类职能机构、信息传递机制等因素在“情报—设计—抉择—实施”这一完整的决策过程中所扮演的角色和发挥的作用。案例研究在更为具体、完整地展现对外决策过程的基础上，既为有关对外决策体制的思考提供具体的事实参考，也可以检验相应的决策理论和决策研究方法的有效性，甚至能够提供特定状态之下的“例外”证据。笔者以为，通过以解读当代中国对外决策体制为目标的案例研究，进而揭示中国对外决策体制的复杂性和特殊性，可以挑战国际关系学界和外交学界现有的相关决策理论，甚至可以建立起一套基于扎实历史研究基础的当代中国对外决策理论。由于该研究路径更加依赖档案等原始材料并且要求极为准确和细致的研究信息，这对于处于当前条件之下的研究者而言，其难度可想而知。但就长期的研究规划而言，案例研究仍然是一个值得关注和探索的重要路径。

笔者认为上述几个方面在方法和理念上存在一些共性，其中最为重要的是，研究者需要注意遵循将内政研究与对外关系研究相结合的基本理念。外交领域的人事关系往往是党内人事关系的映射，对外决策机构则通常是内部权力结构的延伸。因此，无论是决策者之间的关系还是特定的决策机构和决策程序，很大程度上都受到国内政治、经济和社会演变进程的影响。对于从事对外关系史研究的研究者而言，积累党史和国史领域的相关研究成果和研究信息便显得尤为重要。此外，笔者认为，研究者还需要花更多精力重视回忆录、报纸等非档案性质的易见史料和口述史料，这是进一步拓展外交决策体制研究的关键方法。

就现状而言，围绕对外决策体制的研究依旧是整个当代中国对外关系史研究中的薄弱环节，笔者在这里提供的仅仅是一些初步的个人见解、研究线索以及研究路径和方法。未来实现这一研究环节的突破，彻底解答“谁在做外交”这一疑惑，除了有待客观研究条件的进一步改善外，更需要从事当代中国对外关系史研究的学者在研究实践和理论方法上开展系统、艰苦和细致的探索。