试论行使检察权的“依法”问题

● 谷德新 /文

依法治国作为基本国策，已纳入党和国家“四个全面”总体布局，具有长期性、全局性、根本性和战略性。毋庸置疑，依法治国的核心是“依法”。这个问题解决得好不好、是否达到预期，直接关系到司法是否公正公信、法律是否被信仰，必然影响依法治国、构建现代法治国家的进程。必须清醒认识到，如何“依法”履行好法律监督职责、防止发生冤错案件、适应人民群众对司法公正的要求，依然还是摆在我国各级检察机关面前的重大而紧迫课题。

一、“依法”是检察机关正确行使检察权的首要前提

从字面上看，监督是“监察督促”的意思。根据《宪法》和《人民检察院组织法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关，负有对监督对象执行和遵守国家法律情况进行监察督促的职责。按照法律规定，监督对象比较广泛，包括有关国家机关、单位和个人。检察机关这种监督职责是专门的、法定的，并由国家强制力做保障。可见，检察权是国家赋予并保证检察机关对宪法和法律的统一正确实施进行法律监督的权力。“依法”是检察机关行使检察权的首要前提，离开了“依法”，检察权就会失去了它的灵魂，检察机关的职能作用也就无从体现。“依法”在行使检察权过程中之所以居于首要、十分关键，其理由如下：

（一）“依法”是法治社会对司法者的基本要求

法律已经明确规定的，就要按照法律的规定坚决执行，法律以国家强制力作保证，调整人们之间的相互关系，形成正常的社会秩序。法治社会对司法者的最主要、最根本的要求有两条：一是司法人员须将法律作为社会行为评价的唯一标准。这里所说的“评价”，是指对有关主体所实施的行为在法律上作出评判认定，评判其是否构成犯罪、是否应给予刑罚惩罚和是否应承担相应法律责任，以及应给予何种刑罚惩罚、具体惩罚程度及应承担何种法律责任。这种评价标准是唯一的，而不能是多元的。二是司法人员者须坚持平等原则。司法人员对任何公民所享有的权利，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰等，都要给予同等的保护，同时对任何公民的违法犯罪行为，也要根据其事实、情节和相应的法律规定给予适当的、不偏不倚的处罚。

(二)“依法”是现代检察官的职业“灵魂”

检察官这种职业是随着经济社会的发展，社会文明不断进步，国家功能不断完善强化，法律制度精密化、法律职业精细化和法律职业角色日益分化而形成的。从中国检察官的法律监督角色看，检察官无论任何时候和任何情况下，都要对法律的实施不折不扣、不枉不纵，既要制裁犯罪又要保护无辜。检察官肩负着法律监督的职责，对国家和社会来讲，检察官的“依法”履职是打击各类犯罪、实现法律秩序、维护社会公平正义的一个非常重要、无可替代的手段；对个人而言，检察官又肩负保障人权，保护公民个人权利，维护司法公正之责。检察官不但要查明犯罪嫌疑人涉嫌有罪情况，还要证明其无罪无辜。这就是检察官的“客观义务”。

（三）“依法”是我国宪法和法律对检察机关提出的明确要求

从我国现行立法看，不论是《宪法》，还是《人民检察院组织法》《检察官法》，再到《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等基本程序法，都对检察机关要依法独立行使检察权的问题作出了明确的规定，提出了严格要求。检察机关作为国家的法律监督机关首先应该严格自律，成为严格依法办事的模范。“己不正焉能正人？”、“监督者首先受监督”。检察机关只有首先时时处处依法行事，才能体现出对法律的尊重，也才能树立起法律监督机关的权威。

（四）“依法”是检察机关正确行使检察权的基础

检察权之所以具有高度的权威性，其原因就在于检察机关手中掌握着法律这一神圣的武器。检察权是依法产生的，法律同时要求检察权必须依法运用。如果检察机关离开了“依法”二字，那么检察权的行使就必然会偏离正确的轨道，执法司法行为就会不可避免地产生随意性，检察权的滥用和司法腐败现象也就难以消除，任其发展下去，其后果将不堪设想。

二、不依法行使检察权的种种表现及其极端危害性

当前我国民主与法制建设中存在的突出问题就是有法不依、执法不严和违法不纠的现象，程度不同地甚至严重地存在于一些司法机关和部门，包括检察机关在内的司法不依法、司法违法乃至司法人员犯罪等形象屡有发生。从近几年检察机关查处的公开问题情况通报看，行使检察权中的不依法问题不容忽视，诸如超越检察机关的管辖范围越权办案；越俎代庖，以检察权替代行政权；非法传唤证人；办案无故超时限，违法超期羁押。以黑龙江省为例，2019年4月2日召开的全省检察机关党风廉政建设和反腐败工作会议上指出，检察干警“有的接受当事人亲属宴请并收受财物；有的办案期间违规与当事人见面，甚至隐瞒案件线索，为涉案人员通风报信，为犯罪嫌疑人传递物品，私自安排会见在押人员；有的对《控告举报和申诉登记表》造假；有的有案不立，不作为、慢作为，甚至失职渎职、玩忽职守。”

概括起来说，不依法行使检察权的极端危害性突出表现在以下三个方面 ：

（一）严重损害法律的尊严

司法机关特别是作为法律监督机关的人民检察院，其司法情况如何，对于树立法律的权威，增强和提高公民的守法意识至关重要。检察机关的执法活动是广大公民守法的一面镜子，检察机关越是严格执法公正司法，就越能树立起法律的尊严，广大公民对法律的信仰就越坚定，守法的观念就越强。反之，就会严重挫伤广大公民学法、守法、用法的积极性，淡化广大公民的法律意识，甚至产生对抗法律的逆反心理，从而加大检察机关司法的难度，形成恶性循环。

（二）严重削弱检察机关的职能作用

国家设立检察机关并赋予其专门的检察权，就是要它对各项法律的执行和遵守情况进行监督。检察机关在国家法治建设中的作用是不可缺少的。法律监督的力量来源于依法，不依法，我们就监督不到点子上；不依法，我们的执法行为就没有说服力；不依法，我们的工作就不会收到理想的效果。丢掉了严格依法这个锐利的武器，检察机关就没有能力保证国家法律的统一正确实施，职能作用就会受到严重削弱，甚至走到邪路上去。

（三）严重破坏和阻碍依法治国方略的实施

依法治国是我们党和国家在认真总结数十年革命和建设经验、教训的基础上提出来的，是推动国家和民族文明、进步、富强、民主的根本治国方略。所谓依法治国，就是用宪法和法律规范国家政治、经济等社会生活的各个方面，以实现整个社会公平正义、有序和谐，其关键环节是法律的全面而正确地实施。制定法律本身不是目的，更重要的在于充分发挥其作用。只有严格依法办事、公正司法，才能实现立法的目的。如果国家的法律监督机关都把法律视为可有可无或有法不依，势必会在社会上产生恶劣影响，甚至为法律的全面正确实施造成障碍。这样不但检察环节的依法治国目标无法实现，也使得其它司法机关和部门的违法问题得不到有效的监督和纠正，更无法使依法治国的战略决策变成广大公民的自觉行动，这无疑会严重破坏我国的法治建设，阻碍依法治国方略的大力推进。因此，必须认识到，不依法行使检察权，就是对依法治国的亵渎和蔑视，其危害不仅严重，而且后患无穷。

三、保证依法行使检察权的对策

笔者认为，确保依法正确行使检察权，主要应从制度环境与检察机关自身努力两个方面入手：

（一）从司法制度的改革与完善看

当代司法改革的具体目标，从理论上包括两个方面：一是改革现行司法体制，从制度上可以保证依法独立公正地行使审判权和检察权；二是规范完善诉讼程序，确保司法正义进而实现社会正义。

1.必须改革司法体制。目前，不少学者与实务界人士把现行司法制度存在的主要问题，概括来说即“司法权力地方化”、“司法活动行政化”。笔者以为，不管采取何种模式，司法体制改革必须体现现代司法体制本身所蕴涵的理念，如司法民主理念、分权制衡理念、法治理念、司法公正理念，等。具体来说，要努力改变司法机关对所在行政区域内党政主管机关的严重依附状况，这其中，关键是司法机关的人事和财政问题。笔者认为，应该下决心真正废除对司法人员的行政化管理模式，通过建立中财政统一拨款体制，实现司法机关经济保障充足且制度化、常态化。

2.必须完善诉讼程序。从概念释义看，“程序公正”是指诉讼活动的过程、流程对诉讼参与人来说是必须是公平的，也就是说，诉讼参与人在诉讼过程中所受到的对待是公正的、主张权利机会是平等的。目前，我国以程序公正为切入点的诉讼制度改革不断取得重大突破性进展、成果显著，但由于种种原因，司法对程序公正在司法公正中的地位和价值的植入与改造，仍存在一些水土不服、两害相权、利弊丛生等问题，相关改革之路注定不会平坦，可谓任重而道远。那么，如何在程序正义的视野中进一步改革我国现行的诉讼制度？笔者认为，日本著名法学家谷口安平以“参加命题”为核心的诉讼结构观点，对于我国诉讼程序改革具有借鉴意义。谷口安平认为，程序正义在诉讼制度上的表现应该变化为以下三个方面：a.确保利害关系者参加的程序；b.参加“场所”的程序保障；c.程序参加的结果展示。［1］

在我国，法律监督与司法公正特别是程序公正，具有不可或缺、必不可少的条件关系。这种关系是由我国社会主义初级阶段的基本国情和法治建设现状所决定的。要真正实现司法公正、推进我国社会的法治化进程，就离不开法律监督。但在目前的司法体系中，检察机关是唯一权限不明晰、在司法改革进程中定位与职能总是被质疑的机关。笔者建议，进一步厘清检察监督的范围，明确监督内容。同时，应进一步增强法律规定的可操作性，并真正赋予检察机关诉讼监督的制约效力，明确不接受监督、抵制监督乃至对抗监督的具体法律责任。

（二）从检察机关自身看

要紧紧围绕加强法律监督能力建设，从思想观念、执法素质以及法律监督机制、队伍管理等方面进行改进与加强，依法正确履行法律监督职责，以维护国家宪法和法律的统一、正确实施。具体可采取以下措施：

1.摆正位置，增强“依法”意识。检察机关的法律监督性质，决定了他必须是守法、执法司法的模范。检察权怎样行使，检察机关执法司法态度、作风与水平如何，这对司法机关、部门及广大公民都有着不可估量的示范作用。因此，必须使全体检察干警认识到检察机关在法治建设，推动依法治国进程中所处的重要地位，从而树立起强烈的责任感和使命感。增强“依法”意识，使广大检察干警树立起坚定的守法、用法、护法的思想。这是依法行使检察权的思想基础。检察机关的各级领导干部首先要解决好思想认识问题，要通过不断增强“依法”意识来促进、带动全体检察干警“依法”意识的进一步增强，从而使整个检察机关都具备坚定地捍卫宪法和法律尊严的强烈意识，都能够模范地遵守、执行各项法律并能够准确地掌握、有效地运用法律，履行好自己的法律监督职责。

2.加强学习，力求精通法律。在行使检察权的司法实践中，仅仅有笼统的依法意识还远远不够，还必须知道有关法律是怎么规定的并且真正理解这样规定的目的和意义，切实掌握它的内容和适用范围，这样才有可能在具体的司法实践中以此为武器，准确地运用好各项法律。从当前的实际状况看，我们检察队伍中对与检察工作有关的各项法律都很精通的人还不够多。这种现象的存在是我们检察权不能很好地依法行使的一个重要原因。因此，我们必须看到检察机关的学习任务还相当繁重，要求每一名检察干警都必须坚持不懈地学习法律。首先，要学习好《宪法》《人民检察院组织法》《检察官法》，这是检察机关履行职务、代表国家行使检察权的法律依据，是广大检察干警的行为准则和护身法宝。其次，要学好刑法、刑事、民事、行政诉讼法与民商法等基本实体法和程序法，以及相关的司法解释，这是做好各项检察业务工作，确保依法行使检察权所必须掌握的重要武器。

3.严格制约，确保“依法”到位。权力不受制约监督必然导致滥用腐败。要保证依法行使检察权，除了靠检察干警“依法”意识的不断增强和综合司法能力素质的不断提高外，同时也离不开对行使检察权必须进行严格而有效的监督制约。当前一些不依法行使检察权的现象屡有发生的一个重要原因，就是各种不依法办事的问题没有受到切实有效地监督、制约、纠正和追究。因此，要保证依法行使检察权，还必须在监督制约上狠下功夫，下决心解决目前存在的监督乏力和制约流于形式的问题。检察机关必须进一步完善和强化监督制约机制，使检察权中每一环节的不依法问题都能得到及时的发现和纠正。要严肃追究和处理每一个不依法行使检察权的部门和干警，不断地给违法者和广大干警敲响警钟，使他们倍加珍惜手中的检察权，进而促使其在各项检察工作中严格依法办事，自觉地维护检察权的尊严。与此同时，还应当深入探索人民监督员开展监督的有效方式，推动人民监督员制度逐步走向规范化、法治化。要全面推进检察业务工作机制改革，全方位强化对检察工作和办案活动的管理与监督，建立一套完善的确保严格执法、公正执法的工作机制。

4.加强自身建设，始终保障检察权依法行使。厉行法治、建立现代法治国家，除了要有健全完备的司法体系外，法律执行、司法公信、法治权威至关重要，这就需要按照政治、业务、责任、纪律、作风“五个过硬”的要求，建设一支让党放心、让人民满意、又红又专、精干高效的司法队伍。对于检察官个人而言，应努力实现检察官的专业化、精英化，建立一套完备的法律保障机制，使检察官的任命方式、任职资格等走向制度化、法治化。要尽快适应转隶改革后检察权行使面临的新形势新要求，推进内设机构改革，进一步完善司法责任制，加强司法办案监督，实现检察权运行体系的良性互动、协调发展。要进一步深化检务公开，全面构建开放、透明、便民、高效的阳光司法机制平台，提升检察机关自身严格公正司法能力和水平。

注释：

［1］参见［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼（增补本）》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第11-17页。