南海和平社区建设的概念与途径：尊重历史与国际法

2019-01-26傅崐成

中华海洋法学评论 2019年1期

傅崐成

和平解决南海的纷争应该是南海周边国家共同的愿望。在此前提之下，除了要排除诸多南海区域内外的负面因素，忽略那些执意制造纠纷的国家或团体之外，我们这些南海周边国家还应该按照《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）的设计，致力于建设一个长效有序的南海和平社区。毫无疑问，这应该是南海周边各国要走的道路。

一、《公约》对半闭海和平社区的设计

南海是一个半闭海，四周由中国、越南、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、印尼、文莱和菲律宾所包围，周边有台湾海峡、巴士海峡、巴林塘海峡、巴布延海峡、民都洛海峡、巴拉巴克海峡、巽他海峡和马六甲海峡等8个对外连接的海峡，连接着太平洋、印度洋等开阔海域。1中国人民解放军海军司令部航海保证部：《中国航路指南：南海海区》，天津：中国航海图书出版社2006年版，第3～4页。其中提及南海有10个海峡, 除上述8个连接外部开阔水域者外，还有琼州海峡及新加坡海峡两个南海内部的海峡。这样的半闭海域形成了一个海水动力较低，循环较慢，在环境上基本自成一格、相对敏感而脆弱的海域。2John F. Caddy, Toward a Comparative Evaluation of Human Impacts on Fishery Ecosystems of Enclosed and Semi-enclosed Seas, Reviews in Fisheries Science, Vol. 1, Issue 1, 1993,pp. 57～95. 此外，以黑海这一半闭海为例证，可参见Yuriy Tokarev and Georgiy Shulman, Biodiversity in the Black Sea: Effects of Climate and Anthropogenic Factors,Hydrobiologia, Vol. 580, Issue 1, 2007, pp. 23～33.

对于这样的海域，《公约》一贯是给以特别关注的。例如，沿海国专属经济区内的“冰封区域”，也是同样的环境敏感而相对脆弱的海域，《公约》第234条就特别针对这样的水域，给予沿岸国家广泛的特别立法管理权限。3第234条“冰封区域”规定：沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。而为了有效管理和养护闭海或半闭海海洋生态环境，《公约》第123条作了一个可贵的设计，要求周边国家必须就这种闭海或半闭海海洋生物资源的养护利用、海洋环境的保护及海洋科学联合研究项目的推展，相互协调合作。其他利害相关的域外国家或国际组织，只能够“在适当时候”“应邀”参与半闭海周边国家的“合作”。这一重要的条文如下：

第1中国人民解放军海军司令部航海保证部：《中国航路指南：南海海区》，天津：中国航海图书出版社2006年版，第3～4页。其中提及南海有10个海峡, 除上述8个连接外部开阔水域者外，还有琼州海峡及新加坡海峡两个南海内部的海峡。23条闭海或半闭海沿岸国的合作

闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时,应该（should）互相合作。为此目的,这些国家应尽力（shall endeavour）直接或通过适当区域组织：

(a)协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发；

(b)协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务；

(c)协调其科学研究政策,并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案；

(d)在适当情形下,邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定。

这一条文强调闭海与半闭海周边国家在实践其公约权利、履行其公约义务时，需要“互相合作”。但是这样的规范只是一种宣示性质的规范，并无强制性。因为条文的用语是“应该”（should），而非“应”(shall)互相合作。此外，关于各国在海洋生物资源、海洋环境保护与海洋科研领域内的“相互协调”，《公约》条文的用语也只是“应尽力”（shall endeavour），仍然不是“应”（shall）。从法律文义解释的角度来看，这只是“必须尽力”即可，同样没有任何强制性。

其次，第123条中关于社区内沿海国与域外国家或国际组织合作推行本条规定的规范条文文字，包含了下列5个要点：（1）只是“必须尽力”为之，没有强制性；（2）可以直接或通过适当的区域组织（例如东盟）为之；（3）在适当的情况下为之；（4）邀请为之，不是不请自来的合作；（5）受邀请的应该是“有关的”(即利害相关的)国家或国际组织。

在第三届联合国海洋法会议谈判本条文时，土耳其和乌拉圭曾经分别提案，要求规范闭海或半闭海沿岸国家的领海宽度，必须由相关邻国相互协商，以“协议”的方式来决定，不宜按照一般的距离规定来决定。4A/AC.138/SC.II/L.16, paragraph 2, reproduced in III SBC Report 1973, p. 2 (Turkey); A/AC.138/SC.II/ L.16/Rev.1, paragraph 2, reproduced in III SBC Report 1973, p. 2 (Turkey);A/AC.138/SC.II/L.24, article 2, paragraph 2, reproduced in III SBC Report 1973, pp. 23, 25(Uruguay), quoted in Myron H. Nordquist et al. ed., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. III, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p.357.伊拉克曾经提案要求确保半闭海中的航行自由。5A/CONF.62/C.2/L.71 and Add. 1 and 2 (1974), articles 1 to 4, III Off. Rec. 236 (Iraq),quoted in Myron H. Nordquist et al. ed., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. III, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 358.南斯拉夫也曾提案，主张规定半闭海连接外海的出口必须保持航行自由与飞越自由,但其提议并不影响用于国际航行的海峡的通行制度。6Yugoslavia (1976, mimeo.), article 129 bis (RSNT II), reproduced in IV Platzoder 486,quoted in Myron H. Nordquist et al. ed., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. III, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p 361.除了这些提案之外，在会议过程中，很多国家都提出了一些对闭海或半闭海规范的意见。其中韩国曾经提案，要求把条文草案中的“应该”（should）改为“应”(shall)，以创造一定的法律义务。但是这一意见也没有被接受。7C.2/Informal Meeting/59 (1980, mimeo.), article 123 (Korea), reproduced in V Platzoder 63, quoted in Myron H. Nordquist et al. ed., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. III, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 365.

从上述国际立法会议的经过，以及最终完成的《公约》第123条的条文文义来看，虽然没有创设出任何强制规范，但是，类似于南海、黑海、加勒比海这样的闭海或半闭海的沿岸国家需要相互协调合作，特别是在海洋生物资源、海洋环境保护与海洋科学研究事务上，“必须尽力”推行协调，取得合作。这样的规定已经足以说明，每一个闭海或半闭海区域，毫无疑问就是《公约》设计的一个社区。而中国作为南海周边人口最多、经济总量最大的沿岸国家，自然应该是南海社区最主要的成员，需要考虑并且引领各国解决在建设南海社区过程中出现的种种问题。

二、《公约》对三大合作领域的规范

需要注意的是，《公约》第123条规定的只是南海这样的半闭海的周边国家应该“在行使和履行本公约所规定的权利和义务时”“互相合作”。至于“为此目的”各沿海国“必须尽力”相互协调的海洋生物资源养护管理、海洋环境保护、海洋科学研究三个合作领域的规范，还必须从《公约》其他条文中寻找。

第一，关于海洋生物资源养护管理方面。

《公约》第56条1款a项中有关各国在其专属经济区内探勘、开发、利用天然资源方面享有主权性权利的规定，当然也是半闭海沿岸国家重要的基本规范。《公约》第61条关于生物资源养护的规定，包括采取适当的养护与管理措施以避免过度开发利用，同时与国际组织合作推进这些措施的规范，都是像南海这样的半闭海的周边国家必须践行的规范。《公约》第63条针对出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群，或出现在专属经济区内又出现在专属经济区外的邻接区域内的种群作出规范。这对南海半闭海的生物资源管理更加重要。

《公约》第117条和第118条要求所有国家合作养护管理公海生物资源。这一规范对南海仍然有适用的机会，因为即便在这一狭窄的半闭海内，也仍然可能存在一小块超出各国专属经济区外部界限的海域，必须适用1982年《公约》所制定的公海规则。8尽管目前相关的南海若干岛礁的基点基线尚未明确，但是这一小块可能存在的公海区域大概会出现在南海北部比较宽广的部分，即东沙群岛的南方附近海域。

第二，关于海洋环境保护方面。

《公约》第56条1款b项之(3)明文规定，沿海国对专属经济区的海洋环境保护事项享有管辖权。除此之外，《公约》第192条还整体性地规定了各国有保护和保全海洋环境的义务。此一条文必须与第193条同时阅读。后者明文规定：“各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。” 《公约》第195条为防止污染转移，进一步规定：“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或将一种污染转变成另一种污染。”这对闭海或半闭海周边的邻近国家如何处理污染转移，显然更加有意义。最后，第197条则明文规定：“各国在为保护和保全海洋环境而拟订和制订符合本公约的国际规则、标准和建议的办法及程序时，应在全球性的基础上或在区域性的基础上，直接或通过主管国际组织进行合作，同时考虑到区域的特点。”这就进一步限定了像南海这样的半闭海的周边国家，在建构区域海洋环保制度时，必须与相关的国际组织合作，并关注南海社区本身的特性。

当然，关于海洋环保，在《公约》之外，联合国环境规划署的区域海洋项目也已经为地中海、红海、亚丁湾、大加勒比海等区域海洋（主要为半闭海）量身打造了一系列的海洋环境保护公约。除了联合国环境规划署打造的这些公约，波罗的海、黑海等半闭海区域的周边国家也已经制定了各自社区内的相关公约。

第三，关于海洋科学研究方面。

《公约》第56条1款b项之(2)明文规定，各国对其专属经济区内的海洋科学研究事项享有管辖权。另外，《公约》第87条1款f项也明确了各国在公海享有科学研究的自由。第245条规定了沿海国在其领海内对海洋科学研究的主权行使原则：“沿海国在行使其主权时,有规定、准许和进行其领海内的海洋科学研究的专属权利。领海内的海洋科学研究,应经沿海国明示同意并在沿海国规定的条件下才可进行。”第246条则详细规范了各沿海国对其专属经济区和大陆架范围内的海洋科学研究的管理原则，如何合理地行使同意权，以及如何拒绝同意外国的科学研究请求。9第246条“专属经济区内和大陆架上的海洋科学研究”：1.沿海国在行使其管辖权时,有权按照本公约的有关条款,规定、准许和进行在其专属经济区内或大陆架上的海洋科学研究。2.在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究,应经沿海国同意。3.在正常情形下,沿海国应对其他国家或各主管国际组织按照本公约专为和平目的和为了增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益,而在其专属经济区内或大陆架上进行的海洋科学研究计划,给予同意。为此目的,沿海国应制订规则和程序,确保不致不合理地推迟或拒绝给予同意。4.为适用第3 款的目的,尽管沿海国和研究国之间没有外交关系,它们之间仍可存在正常情况。5.但沿海国可斟酌决定,拒不同意另一国家或主管国际组织在该沿海国专属经济区内或大陆架上进行海洋科学研究计划,如果该计划:(a)与生物或非生物自然资源的勘探和开发有直接关系;(b)涉及大陆架的钻探、炸药的使用或将有害物质引入海洋环境;(c)涉及第六十和第八十条所指的人工岛屿、设施和结构的建造、操作或使用;(d)含有依据第二四八条提出的关于该计划的性质和目标的不正确情报,或如进行研究的国家或主管国际组织由于先前进行研究计划而对沿海国负有尚未履行的义务。6.虽有第5款的规定,如果沿海国已在任何时候公开指定从测算领海宽度的基线量起二百海里以外的某些特定区域为已在进行或将在合理期间内进行开发或详探作业的重点区域,则沿海国对于在这些特定区域之的大陆架上按照本部分规定进行的海洋科学研究计划,即不得行使该款(a)项规定的斟酌决定权而拒不同意。沿海国对于这类区域的指定及其任何更改,应提出合理的通知,但无须提供其中作业的详情。7.第6款的规定不影响第七十七条所规定的沿海国对大陆架的权利。8.本条所指的海洋科学研究活动,不应对沿海国行使本公约所规定的主权权利和管辖权所进行的活动有不当的干扰。

必须强调的是，以上这些规范的实践，都必须在《公约》前言第4段所倡导的“和平用途”之下进行。该段文字如下：

[本公约缔约各国]认识到有需要通过本公约,在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的“和平用途”,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境……

可见整部《公约》的精神就是要为人类在海洋资源利用、海洋环境保护与相关的科学研究活动上建立一个和平的大环境。事实上，不仅在《公约》的序言中有对此精神的表彰，在《公约》第88（关于“公海”）、141、143、147、155（关于“国际海底区域”）、240、242、246（关于“海洋科学研究”）条的细节规范中，也都强调一切必须是“为和平的目的”进行的。因此，对于南海这样的半闭海而言，整个公约的设计就是在强调和平合作、相互协调，以维护一个周边国家共治共享的和平海洋社区。

三、对历史的不了解或不尊重

然而，尽管国际法已经赋予各国建设和平社区的法律依据，在南海建设一个和平社区的现实却一直不太乐观。这其中的障碍主要源于一些国家不够了解历史及历史权利，或虽然了解，却不予尊重。

中国对南海岛礁的主权，是源自历史上“先占”所取得的原始权利。早在东汉（公元25—220年），《异物志》中就已经有了明白的记述。10（东汉）杨孚撰《异物志》记载了当时航行于西沙、南沙的危险，称：“涨海崎头，水浅而多磁石，檄外大舟，锢以铁叶，值之多拔。”参见（明）唐胄撰《正德琼台志》，卷九，土产下，药之属，引《异物志》，第14页，上海古籍书店据宁波天一阁藏明正德残本影印，1964年版。转引自韩振华主编，《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社1988年版，第23页。1933年法国强行登陆中国南海的西沙、南沙数个小岛，在战乱中的中国政府与人民仍然坚持不断抗议、交涉。11中国政府与人民在此期间不断向法国政府抗议、交涉，而法国也从未实质管领这些小岛。不仅如此，1933年11月、12月出版的法国杂志《Terre Air Mer, La Geographie》刊有法人Oliver A. Saix所撰《西沙群岛》一文，文中提及20世纪20年代法国驻越南代理总督曾承认：“根据多方报道，西沙群岛为中国所有。”同一时期，一法国船长也承认：“时至今日，安南与西沙群岛可谓已一无关系。沿岸渔人或船主无人前去，且不知有此群岛矣。”参见丘宏达：《西沙、南沙群岛的领土主权问题》，载于《人与社会》1974年第3期，第39页，注48。在短短6年之后的1939年，日本以武力吞并了南海多个小岛，结束了法国的占领行为，日本的侵占一直持续到二战结束。121939年（日本昭和14年）日本驻台湾的总督府发布《台湾总督令第三十一号》称：“新南群岛（日本为西沙、南沙所取的新名称）已并入台湾府高雄州高雄市辖内。”该命令复刊于1939年4月18日台北总督府出版的官报，第3683号，第720页。Hungdah Chiu and Choon-ho Park, Legal Status of the Paracel and Spratly Islands, Ocean Development and International Law, Vol. 3, No. 1, 1975, p. 13.相对于这些凭武力短暂占领的殖民主义者，中国政府与人民先发现、先使用、先管领南海诸岛礁的历史，长逾千年，证据多如牛毛。13傅崐成，《南（中国）海法律地位之研究》，台北：123资讯有限公司1995年版，第47～116页；傅崐成，《南海的主权与矿藏——历史与法律》，台北：幼狮文化事业公司1981年版，第77～108页。其详并非本文所要讨论的主题，此处暂且不表。

但是一些不明就里的西方学者却在对中国古老历史无知的情况下，武断地将中国对南海岛礁的主权主张，和后来法国、日本这样的殖民主义者的军事占有行为相提并论；而且还错误地宣称，这些远从域外来到南海的武力殖民主义者享有更明确的权利证据。在2016年中菲南海仲裁案中，按照菲律宾律师的说辞，仲裁员们居然写下了这样的句子：14South China Sea Arbitration, Award on Merits, 12 July 2016, para. 198.

按照菲律宾的说法，从仲裁庭取自法国国家图书馆及国家远洋档案馆并提交给菲律宾评论的各项历史文献来看，中国在南海没有任何历史权利也是很明显的。依照菲律宾的见解，这些文献确认“在二战之前，法国并不认为，中国曾对南沙群岛的任何岛屿或远离中国海岸的南海水域提出过任何主张。”15South China Sea Arbitration, Written Responses of the Philippines on French Archive Materials, 3 June 2016, para. 30. 显然，远在欧洲的法国殖民时代政府对于远东岛屿领土的主权主张，根本不应该被认为具有任何决定性。所谓的菲律宾的说法完全只是当事方的片面希望。

此外，仲裁员们还写到：

“战后的文献——包括法国的内部文献——明确显示法国保有它对那些岛礁的主张”，这一立场也与菲律宾认定英国与美国依照《开罗宣言》及《波茨坦公告》“希望保护法国主权主张”的看法一致。16South China Sea Arbitration, Written Responses of the Philippines on French Archive Materials, 3 June 2016, para. 31.

这些说辞竟然被写入中菲南海仲裁案的裁决书，这所显示的是长久以来一些心中仍然充斥着欧洲中心主义思想的西方学者或政治人物一厢情愿的想法：“中国不能是南海诸群岛的主人。”他们“希望”南海诸岛是欧洲的法国、英国甚至德国的领土，而千百年来在此地生活的中国人民，是可以被完全忽略不顾的。仲裁员们也在裁决过程中表现出这样不当的心理。但是，足以令他们失望的是，历史的事实正好与他们的希望相反。中国不但对这些南海岛礁有着因千百年来最先发现、使用、管领而先占取得的原始主权，而且还对这些岛礁附近的南海水域享有国际法上合法的历史性权利。

仲裁裁决书中提到的《开罗宣言》和《波茨坦公告》这些二战文件，非但没有支持法国殖民主义者继续享有南海岛礁主权的意思，还在其谈判过程中显示出同盟国家希望在战后彻底废除殖民主义的理念。值得一提的是，当时战争的主要领导者美国的立场，与逐渐“日落”的大英帝国的想法完全不同。与丘吉尔、蒋介石一同谈判达成《开罗宣言》的罗斯福总统曾在奥古斯塔军舰上与丘吉尔讨论战后殖民地是否应存在的问题。罗斯福认为，这是18世纪的构造，对殖民地的人民毫不公平，战后应予以改变。丘吉尔则只能在感受到战争领导权转移时，气急败坏地摇晃着一根手指头，对罗斯福说：“我知道战后阁下必弃大英帝国于不顾。你所提出的每一个想法都说明了这点。虽然如此，我们知道美国仍然是我们唯一的希望。你我皆知，没有美国的援助，大英帝国也不能存在。”17Elliot Roosevelt, As He Saw It, New York: Duel Sloane & Pearce, 1946, pp. 36～42.当时的苏联领导人斯大林更是明白表示反对战后把安南（越南旧称）交还给法国。18中国驻俄大使傅秉常于1943年12月11日电告国民政府：对于《开罗宣言》的内容，斯大林表示完全同意。傅秉常大使来电称，哈里曼密告——苏联还表示，战后不应把安南交还给法国。参见：台湾领导人幕僚机构档案，《开罗会议日志》，第159～160页。转引自梁敬錞：《开罗会议》，台北：台湾商务印书馆1978年第4版，第156页。

从历史后续发展的事实来看，二战之后，同盟国家立刻推动成立了联合国，并把“废除殖民主义”当作人类共同的使命，设立了托管理事会，继续推进世界各地旧殖民地的自决行动。191942年1月1日，美、英、中、苏等26个反法西斯国家签署了《联合国家共同宣言》，共同主张建立一个新的普遍性的国际组织。1945年二战结束，由美、英、中、苏、法5国正式发起并邀请《联合国家共同宣言》各签字国参加的联合国制宪大会于1945年4月25日在美国旧金山举行。来自50个国家的280多名代表和1700多名顾问、专家与媒体记者出席了大会。中国代表团由10人组成。会议以敦巴顿橡胶园会议的建议为基础，经过两个多月的讨论，起草了《联合国宪章》。同年6月25日，代表们一致通过了此宪章。翌日，与会代表一一在宪章上签字。按照大会商定的程序，中国代表董必武第一个用毛笔在宪章上写下了自己的名字。各国代表陆续签署了宪章之后，波兰代表也在宪章上补签。签署宪章的51个国家成为联合国的创始会员国。同年10月24日，美、英、中、苏、法等多数签字国送交了批准书，宪章开始生效，联合国正式宣告成立。宪章规定，联合国的宗旨为“维护国际和平与安全”“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为基础的友好关系”和“进行国际合作”。废除殖民主义已成为世界各国一致的愿望。

事实上，在1943年开罗会议的高峰会谈中，蒋介石也曾与英美领袖达成协议：（1）朝鲜应于相当期限内独立；（2）越南应独立，不能再交由法国管理；（3）琉球暂由中美共管。可惜，由于高峰会谈的内容没有记录，结果只有关于朝鲜独立的协议部分实现；琉球和越南独立的诺言都没能得到遵守。后来引发的琉球问题与越南战争，诚令人浩叹，应为世界各国引为殷鉴。20梁敬錞：《开罗会议》，台北：台湾商务印书馆1978年第4版，第157～159页。

事实上，当时的法国已经只剩下一个空洞的流亡政府。所谓“英国与美国希望保护法国的主权主张”，最多只是同盟国家（包括中国）一致希望战后重建独立的法国，并不是支持法国的越南殖民地权利。即便有任何支持法国殖民地权利的想法，恐怕也只是丘吉尔个人的想法。事实证明，战后同盟国建立的联合国体制，自始坚持废除殖民主义。即便在二战尚未结束的时候，美英两国对殖民地、殖民主义的看法也明显不同。但放弃18世纪的殖民地体制，协助非自我统治的殖民地人民自由决定其前途，创造公平、自由的国际贸易体制，已经毫无疑问地成为全世界人民一致的愿望。那些还对殖民地权利痴心妄想的人士，应该看清国际法的发展历史，放弃与世界人民为敌的欲望。

值得顺带注意的是，当年英美两国基于自身的利益考虑，在对中国战区的战后处理上，意见也不相同，并且没有和中国的领导人充分商量。21事实上，开罗会议召开之际，中国的对日战争已经进行了6年，而英美在对日战略上尚未达成共识。在此前后，中国战区受美国“先欧后亚”政策的影响，《马歇尔报告》显示，直到二战结束，中国租借的物资最少，仅及美国对外租借物资的5%，且常常被临时挪作他用。联军中国战区的统帅未能参加联军对日战略的讨论。丘吉尔一心只想维护大英帝国在远东的殖民地利益。中国军队运抵仰光的物资曾被英军抢走。中国军队与英军在平满纳联合作战时，中军担任正面作战，而担任右翼的英军，却在战事最激烈时悄悄撤退，给中国军队造成重大损失。在仁安羌作战时，中方因调集劲旅解救被围英军7000余人，战线为敌所破而败退。迄今美英两国鲜少公开讲述中国在二战期间的牺牲奉献，其心虚可见一二。参见梁敬錞：《开罗会议》，台北：台湾商务印书馆1978年第4版，第12～14页。此外，可参见《抗日战史》，第249页，《远征军入缅作战》（上卷），第4～5页。均转引自梁敬錞：《开罗会议》，台北：台湾商务印书馆1978年第4版，第33页。美军战史的研究报告认为，二战末期，在开罗会议、德黑兰会议中，英美对中国战区意见的不一致，影响了远东的战后局势。22Strategic Planning for Coalition Warfare 1943-44, Appendix B. 转引自梁敬錞：《开罗会议》，台北：台湾商务印书馆1978年第4版，第40页。这一历史因素造成当今远东地区国际法律立场的紊乱，例如琉球的地位、钓鱼岛的纠纷和南海岛礁的主权争议，对该地区的和平稳定造成长期不利的影响。这些史实特别值得曾经遭受西方国家殖民统治的南海周边国家（包括中国、越南与菲律宾）深刻反思，吸取教训，并引为殷鉴——南海周边国家想要获得长久的和平发展环境，显然不能依靠域外大国的决策，而必须依靠我们南海社区内成员的善意与合作。

如今，虽然《公约》对南海社区的法律设计清楚无疑，但我们社区内部成员本身的善意与合作仍然不足。这就形成了南海和平社区建设的障碍。

事实上，对于中国在南海源自先占取得的领土主权主张，菲律宾与越南其实是非常明白的。中国1945年在南海进行了战后收复西沙、南沙的行动，并于1947年正式划定了南海海域的U形断续海疆线。菲律宾与越南这两个目前侵占着南沙若干岛礁的国家，当时并没有任何异议。1956年菲律宾克洛玛兄弟宣称“发现”南沙“无主地”的闹剧，早已被中外学者专家所驳斥。23Hungdah Chiu and Choon-ho Park, Legal Status of the Paracel and Spratly Islands, Ocean Development and International Law, Vol. 3, No. 1, 1975, p. 9；《中国南海诸岛地志》，1975年6月30日，第13页；《海军巡弋南沙海疆经过》，台北：台湾学生书局1984年6月版，第85～89页；《克洛马事件处置报告书》，1956年10月，收录于傅崐成、刘莉、景孝杰编：《中国台湾当局南疆史料展（CD）》，厦门：厦门大学南海研究院，2015年3月1日。1958年北越总理范文同致中国总理周恩来的官式照会，更能说明历史的真相。1958年9月4日，中国宣布《关于领海的声明》，将领海扩充为12海里，并主张以直线基线法来划定领海范围。声明中同时宣称，上述规定也同时适用于西沙群岛、南沙群岛和其他属于中国之岛屿。24Hungdah Chiu and Choon-ho Park, Legal Status of the Paracel and Spratly Islands, Ocean Development and International Law, Vol. 3, No. 1, 1975, p. 15, footnote 80.同年9月14日，北越总理范文同以正式照会向中国总理周恩来表示：“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于领海决定的声明。越南民主共和国政府尊重这项决定。”25中国外交部于1980年1月30日公布文件《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》，载于《大公报》，1980年1月31日。

四、从《南海各方行为宣言》到《南海行为准则》

在今天的南海，特别是被菲、越、马等国分别窃占数岛礁的南沙群岛，混乱的局面一时还难以解决。主要的原因并非法律规定不清楚，而是一些域内、域外国家不尊重历史与法律。所幸中国坚持走和平发展的道路，南海迄今没有发生重大的战乱。多年来，在中国的努力推动下，南海地区已经有了2002年11月4日在柬埔寨首都金边签订的《南海各方行为宣言》，其宗旨在于叫停这个社区内无序的岛礁侵占行为与掠夺性的资源开发活动。此外，中国也已经于2004年与越南在南海北部湾海域完成了海上划界行动。但是，一些南海周边国家的学者、官员，仍在部分西方学者的煽动之下，宣称《南海各方行为宣言》并非条约，没有任何拘束力。部分国家不时企图超越《南海各方行为宣言》，继续私自开采油气资源，也没有将窃占的岛礁返还中国的意愿。在此情况下，中国一方面坚持遵守《南海各方行为宣言》，一方面也愿意按照《南海各方行为宣言》第10条的规划，与南海社区成员国家，共同研定更具有完整规范效力的《南海行为准则》，以期早日完成本地区长期有效的和平社区建设。26《南海各方行为宣言》第十条：有关各方重申制定《南海行为准则》将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。

如何顺利完成《南海行为准则》谈判，以成就“另一个”有约束力的条约？中国外交部长王毅曾经在2013年8月5日向媒体记者提出了4个重点：27下载于http://news.sina.com.cn/c/2013-08-05/133327867046.shtml，2018年11月9日。

1.要对《南海行为准则》的谈判抱持合理的期待。这样重大的谈判不可能在一夕之间完成。

2.谈判应达成全体一致的意见。这也是我们在2002年完成《南海各方行为宣言》时的协议。为求将来能够成功地实践《南海行为准则》，有必要以全体一致同意的方式来完成《南海行为准则》的谈判。

3.要排除干扰。《南海各方行为宣言》各方须为此目标，携手同行，共同努力，避免干扰。

4.我们需要按部就班地进行。现有的《南海各方行为宣言》不能被《南海行为准则》所取代。各方并非要放弃原有的《南海各方行为宣言》去创造一个全新的事物。《南海行为准则》是建立在《南海各方行为宣言》的基础上的。

2017年中国已经与东盟国家一同起草了《南海行为准则》的内容纲要。但是其内容细节并没有被公布。显然大家对其最终内容还有一定程度的保留。笔者认为，王毅部长提出的4点基本原则，特别是第3点和第4点，理应得到南海周边国家的一致认同。这应该是未来建立南海和平社区的基石。因为这彰显了对国际条约法的基本尊重，也是我们这个社区的成员相互信赖、共秉社区共赢信念的基础。