优化营商环境视域下推进“放管服”改革路径研究——以N 省为例

刘雅静

（宁夏回族自治区委党校， 宁夏 银川 750021）

推进“放管服”改革是提升政府治理能力、打造良好营商环境的关键性举措，对于激发市场主体活力与创造力、促进经济提质转型升级具有重要意义。十八大以来，N 省各地区各部门按照党中央、国务院的战略部署，把“放管服”改革作为优化区域发展环境、 增强区域竞争优势的重要机遇，坚持以“简政放权”为核心，以“放管结合”为抓手，以“优化服务”为支撑，推出了一系列独具特色与亮点的改革举措， 营商环境得以逐步优化，企业和群众的获得感不断提升。 但由于“放管服”改革牵涉到权责关系的调整、利益格局的变迁和管理流程的再造，在改革过程中不可避免会遭遇到一些阻力和困难，在放权、监管和服务方面也还存在一系列亟待解决的问题。 N 省各级地方政府和相关部门充分认识深化“放管服”改革、全面优化营商环境的重要性和紧迫性，精准聚焦问题、协同发力攻坚，不断创新改革思路和方法，稳步推进“放管服”改革向纵深发展，为加快形成稳定、公平、透明、可预期的高水准营商环境提供有力支撑。

一、N 省推进“放管服”改革优化营商环境的主要做法与取得成效

（一）聚焦行政审批制度改革，大力推进简政放权

1.大幅压缩精简行政审批事项

十八大以来，N 省在坚决贯彻落实中央政府取消、下放行政权力事项的前提下，遵循“能放尽放，应减尽减，以简促活”的原则，先后5 次对省级行政审批事项进行清理。目前，省本级行政审批项目已精减为270 项， 省级政府部门行政审批事项由6200 多项缩减为1920 项， 压缩精简比例高达69.2%；市、县两级政府部门减少、取消行政审批事项平均超过40%， 有的市、 县精简比例达到60%以上[1]。 同时，在全省范围内全面清理取消了非行政许可审批事项。此外，在推进行政审批制度改革的过程中， 各市县积极探索相对集中的行政审批制度改革，组建审批服务管理局，实现了“一局一章管审批”。 借助以上举措，各级政府对市场主体的微观干预行为明显减少， 企业的自主性得到有效提升。

2.进一步简化企业投资项目审批程序

为有效降低企业制度性交易成本，N 省在全省范围内加大了对企业投资项目审批报建事项的精简、整合力度，禁止各市县（区）擅自增加投资项目审批环节与事项， 并在项目审批过程中大力推行“证照分离”、“一照一码”、“照后减证”等做法，推广普及营业执照的全程电子化登记和不见面办理，不断简化企业开办程序，大幅度压缩了企业开办时间这一衡量营商环境便利度的关键性环节。同时，在环境影响评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评估、 气候可行性评估论证等领域探索“区域联评”， 在促进企业投资项目审批便利化方面取得了明显成效。 在推进“多证合一”的改革进程中，N 省部分市县通过对涉企证照事项的有机整合，实现了“44 证合一”，在商事制度改革领域走在了全国前列，进一步增强了市场活力，有效提升了市场主体增量。

（二）聚焦事中事后监管，积极探索监管创新

1.全力推进审管互动平台建设

为从根本上破解简政放权、 降低市场准入门槛之后审批与监管相脱节的难题，银川市、吴忠市等地积极推进审管信息互动平台的建设， 通过行政审批部门与业务主管部门之间监管信息的连通共享和定向推送， 着力强化针对市场主体的事中事后监管，不断提升监管的精准化和智能化水平，逐步实现由“严进宽管”向“宽进严管”的转变，使市场活而不乱。

2.着力构建“双随机、一公开”抽查监管机制

为了切实提升监管效能，全省各地积极探索、着力打造跨领域、跨部门的“双随机、一公开”抽查监管机制。 如银川市、石嘴山市、平罗县等市县均已着手建立与“双随机、一公开”相配套的“一单两库一细则”制度，并采取针对性措施进一步完善跨层级、跨行业、跨部门联合监管机制，希望借此实现对企业运营过程中各项监管检查事项的全覆盖， 力争从源头上解决重复执法、 多头检查等问题。同时，注重将随机抽查的结果及时输入企业信用信息数据库，并尽力借助移动互联网、云计算、大数据等现代信息通讯技术实现信用信息在执法部门间的共通共享， 以此确保市场监管的高效有序与公平公正。

（三）聚焦优化服务，着力打造政务服务新格局

1.探索创新实体政务大厅集成型服务模式

近年来， 全省各地以实体政务服务大厅为载体，在提升服务集成化水平方面持续发力。如银川市将集成化服务作为优化市民大厅服务的重要抓手， 将除有特殊要求以外的所有审批事项全部进驻市民大厅， 运用信息技术手段打破事项类别和部门之间的壁垒， 将各部门办事窗口逐步整合为综合受理窗口，按照“标准统一、流程统一、时限统一”的原则对外统一受理，依托事项集成和窗口集成，变“多头受理”为“一窗受理”，力推“一点受理，内部联动”和“一窗综合受理、一站集成服务、一口全程通办”的系统集成型政务服务新模式。 目前，这一新模式已在全省范围内得到大力推广， 为N省政务服务的提质增效拓展出了更大的空间。

2.加快推进“不见面、马上办”政务服务改革

近年来，N 省各地各部门坚决贯彻落实国务院关于推动“互联网+政务服务”发展的决策部署，依托N 省电子政务公共云平台和N 省政务服务网的上线运行， 在深入推进政务服务全网通办方面明显提速。 借助对省、市、县（区）、乡、村五级政务服务平台的有效对接，N 省政务服务网目前已覆盖全省不同层级786 个行政审批部门， 局部实现了“单点登录，统一认证，一网通办”的目标[2]。同时，N 省还制定了政务服务事项目录清单与实施清单，共梳理确定了1236 项“三级四同”事项和3000 多项具体办理事项，并采取网上办理、全程代办、快递送达等方式，将其中的近2000 项事项确定为“不见面、马上办”事项[3]。 截至2018 年底，全省实现“不见面”办理的政务服务事项比例已达到80.4%[4]。

二、N 省推进“放管服”改革优化营商环境面临的困难与存在的问题

当前，N 省在“简政放权”方面存在的主要问题包括：一是在行政审批权限与事项的削减下，放权过程中存在“避重就轻”的现象。 有的地方和部门对于放权数量更为看重， 而对放权的质量则较为忽视，倾向于通过直接保留、转化为其他审批事项或下放初审权力却保留终审权力等间接保留方式，将一些“含金量”较高的、事关部门利益的审批项目继续保留， 而将一些相对边缘化或业务量较少的审批事项取消或下放。 二是当前N 省各级政府放权的着重点集中于企业开办环节， 设立企业的便利度提升明显，但后续的办证、项目投资报批等关键环节仍不同程度地存在许可事项多、 涉及部门多、评估项目多、申办费时费力等现象，成为全面提升营商环境指数的堵点和薄弱环节。 三是部门间政务信息协作联动机制不健全， 数据共享度低的问题仍较为突出。 目前N 省在市县层面推行的行政审批局模式虽然在一定程度上实现了审批权力的物理集中， 但因大多数部门的核心业务系统需在国家部委或省级行业主管部门的纵向专网上运行，无法实现数据的共享，导致与企业相关的各类基本信息处于“碎片化”、“分散化”状态，企业办事过程中仍存在数据、表格、证照重复提交等问题。 四是上级政府“放权”和基层“接棒”之间的衔接机制不顺畅，放权在某些领域存在“真空”地带。 究其原因，部分下放的审批事项专业性、业务性较强，同时也存在因机构、人员、设施、资金等方面的制约导致基层承接能力不足的问题， 进而导致“接不住”等现象的发生。

在“放管结合”方面存在的主要问题包括：一是监管转型整体滞后于行政审批改革， 强有力的事中事后监管仍未有效破题。 有的地方和部门仍不同程度存在“重审批、轻监管”的惯性思维，对强化监管重视程度不够、管用办法不多，仍倾向于事故驱动的应急式或运动式监管，缺乏科学、高效的常态化监管机制， 在一些部门和领域出现了放管“脱节”的现象。 二是仍存在监管资源和力量相对分散，监管信息互联互通不足的问题。一些监管事务涉及到多个部门，受制于“互联网+监管”发展滞后， 导致不同部门之间监管平台和信息的共享共用和互联互通程度较低， 在很多领域难以形成有效的监管合力。 三是对新型监管方式方法的应用相对滞后。一些市县和部门虽然已经开始实施“双随机、一公开”抽查，但由于针对执法检查人员和市场主体数据库信息归集不到位引发的监管随意性问题仍不同程度地存在。同时，由于抽查频次的不合理，监管过度的现象也依然存在；信用监管作用发挥相对薄弱，因涉企信用信息的碎片化、分散化以及部门间信用联合激励处罚机制的缺失，导致依托于企业信用状况的监管机制尚未发挥其应有的作用，成为当前监管体系中的短板所在；一些地区和部门对于新经济企业的监管习惯于延用传统的监管手段， 在一定程度上束缚了其创新活力的释放。 四是现行监管体系中普遍存在单纯依靠政府监管而市场自律和社会监督功能发挥不足的现象， 没有能够从根本上解决商事制度改革后有限的政府监管力量与众多监管对象之间不匹配的问题。

在“优化服务”方面存在的主要问题包括：一是部分政府工作人员思维理念和行为方式的转变与企业、群众的现实服务需求相比，仍存在一定的滞后性， 政务服务的标准制定和流程设计仍倾向于以方便部门管理为着眼点， 而站在企业和群众立场优化、改进政务服务流程的意识仍较为淡薄。二是政务服务的标准化、规范化水平较低，政务服务流程仍存在较大的优化再造空间， 服务的集成化、协同性、精准度等仍有待提升。 三是一些市县实体政务服务中心的功能定位尚需进一步明确，其与网上政务服务中心的结合度也有待提升，此类问题的存在制约了政务服务的集成化水平。 四是“互联网+政务服务”的发展状况与企业、群众的期待存在一定差距， 在推进政务服务的基层延伸方面发挥不足，企业和群众满意度仍有待提升。

三、深入推进“放管服”改革优化营商环境的路径优化

在建设现代化经济体系、 推动经济高质量发展的新形势下， 要切实以营商环境中的 “难点”、“堵点”、“卡点”和“痛点”为下一步深入推进“放管服”改革的切入点和关键点，秉持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的原则，以更大的决心、更强的力度、更实的举措，将N 省打造成为一流营商环境的高地。

（一）遵循“放要放出活力和动力”的原则，深化简政放权，着力打造宽松平等、开放便利的市场准入和投资贸易环境

1.以企业需求为导向，提升“简政放权”的含金量和实效性要瞄准企业、 群众反映集中的突出问题，坚决打破部门利益的藩篱，推动放权从“注重数量”向“数质并重”的转变[5]，真正将那些与企业群众办事创业关联度强、含金量高、受益面广的审批事项纳入权力取消和下放的清单， 有效防止“放虚不放实”、“放小不放大”等不良倾向的蔓延，把该“简”的事项彻底精简，把该“放”的权力全面下放，切实提升放权的精准性与实效性，增强群众和企业的获得感， 助推各类市场主体创新创业潜能的加速迸发。

2.从企业全生命周期的视角破解现实难题

要立足企业全生命周期， 着力解决企业从开办、运营到退出全流程各个环节的痛点、堵点、难点问题， 尤其要出实招破解企业普遍面临的办证和投资项目报建审批难题。为此，首先要进一步加大“证照分离、多证合一”改革步伐，探索对除影响到公共安全、公众健康、生态安全等以外的、能够分离的行业许可证采取简化、合并、备案、承诺等方式，将其尽可能分离，切实解决“准入不准营”的问题，使注册企业能够尽快开业运营。 其次，要在相对集中行政许可权试点改革的基础上， 进一步发挥各市县审批服务管理局的组织优势和“互联网＋”的技术优势，全面实施对企业投资项目从立项、规划许可、施工许可到竣工验收各个环节的全链条并联审批，有效破除企业投资障碍。 再次，逐步扩大“不见面、马上办”的事项范围，建构覆盖行政审批、行政裁决领域涉企高频事项的“一次性办结”机制。

3.在全省范围内推动政务数据有效共享

针对制约“简政放权”进一步深入推进的数据壁垒问题，首先，要在全省范围内明确不同部门间数据共享的标准、种类和范围，尤其要进一步明确垂直管理部门独立信息专网的数据共享范围和流程。同时要不断完善政务信息分级分类制度，明确公共数据采集、存储、传输、查询、共享等环节的信息安全保障措施，消除信息分享部门的后顾之忧，以此推进跨层级、跨部门、跨区域、跨行业的信息联通与共享，实现政务数据的高效归集与整合。其次， 需适时在省层面构建促进政务信息共享的工作协调机制，借助这一机制的有效运行，促使省级政府部门自建自管的垂直管理信息系统与各市县审批服务管理局及政务服务大厅实现无缝对接，为着力突破“信息孤岛”的制约瓶颈，实现一体化网上审批创造有利的支撑平台， 进而实现以数据跑路切实减少企业、群众跑腿次数的目标。

4.建立审批事项下放的调研论证和效果评估制度

为促进下放权力事项的有效衔接，首先，在向基层下放审批事项前， 应就拟下放的审批事项进行充分细致的调研论证， 在广泛听取基层意见建议、全面了解基层承接条件的基础上，实现相关权力事项的协同、有序下放。 其次，还应适时开展下放事项对接情况“回头看”工作，对基层承接状况进行准确、全面、客观的评估，对客观存在的“接不住”等问题提出切实有效的解决办法，指导、支持基层政府做实后续承接工作。此外，还要注重相关配套机制的跟进，有针对性地向县（区）下放财权、事权、人权，并通过汇编指南、集中培训、研讨交流等多种方式及时提供新业务知识和技能的培训，以此强化基层人员、经费、设施保障，从多个方面切实提升基层政府承接审批事项的能力。

（二）遵循“管要管出公平和秩序”的目标，强化监管创新，着力打造规范审慎、公平有序的市场竞争环境

打造良好营商环境的核心在于政府、 市场与社会等多元治理主体通过健全完善的制度体系和科学规范的执法手段对企业开办、运营、交易等环节实施有效监管。放眼国际，在世界银行营商环境评估中排名靠前的国家和地区恰恰是那些高度重视监管、监管机制健全、监管到位的经济体。因此，随着“放管服”改革的进一步深入，强化事中事后监管职能、健全科学规范的监管机制、创新监管方式方法等将成为改革的重心所在。 为此，在“放管结合”方面，要适应商事制度改革后市场主体快速增加、监管广度难度不断加大的新情况和新形势，在事中事后监管体制机制的健全完善、 监管模式的创新、 监管能力的提升等诸多方面寻求有效的突破空间。

1.着力构建职责清晰、统一规范、科学高效的事中事后监管机制

“放”与“管”的有机结合要求全省各级业务主管和监管部门要摆脱传统监管思维的制约和束缚， 实现监管重心从事前向事中、 事后环节的转移。 尤其要抓住当前省和市县层面机构改革的契机，依据改革后的监管部门职能，制定监管责任清单，构建从注册、审批到行业主管协同有序、相互衔接的放管结合机制， 切实把放权以后的监管责任落到实处，有效解决监管“不到位”和“缺位”问题。

2.加快构建监管联动协作机制

当前，要在全省范围内高标准、高质量建设以“互联网+”、大数据、云计算等技术为支撑的市场监管综合平台，建立跨部门监管联动协作机制，加强监管数据、违法线索、处理结果的采集、共享和分析应用，形成监管合力，进而有效提高监管的精准度，消除监管盲点，实现“宽进”与“严管”的结合， 为企业发展营造充满活力而又规范有序的市场环境。

3.稳步推广以“双随机、一公开”监管、信用监管、包容审慎监管等为代表的新型监管模式

首先，要在尽快制定全省统一的“双随机、一公开”抽查事项清单的基础上，实现“双随机、一公开”监管的无盲区全覆盖，科学确定随机抽查的概率与频次， 防止因过多过频抽查干扰企业正常的生产经营活动。 同时， 要注重抽查结果的正确运用，确保监管的科学公正。 其次，逐步推广以信用公示、承诺为依托的信用监管，通过对企业信用信息完整、准确的全口径归集，形成企业信用的多维度呈现， 促进全省范围内企业信用信息的透明公开与可查可核。在此基础上，逐步扩大企业信用信息的共享应用范围， 通过相关职能部门间的监管联动，进一步健全企业守信联奖与失信联惩机制，对守信企业给予“容 缺受理”等优惠激励政策，对失信企业则通过限制申报等措施对其进行必要的制约和警示。 再次，要准确掌握N 省新产业、新技术、新模式、新业态的发展状况，秉持包容审慎和鼓励创新的原则，为“四新”企业的注册、运营等环节制定合理的监管规则， 在坚守安全生产质量的前提下，既要引导其依法依规诚信经营，又要避免过度监管对其活力的抑制影响， 确保在实施创新驱动战略过程中新经济、新业态的健康发展。

4.积极探索构建政府、市场、社会多元共治的监管体系

政府相关职能部门在充实监管力量、 履行自身监管职责的同时， 引导企业适应商事制度改革后的新环境，借助规则、标准的设立，推动企业守信自律，依法经营，此外还应重视社会公众、媒体监督功能的发挥， 逐步形成政府监管与市场主体自律、社会监督相结合的社会共治监管局面。

（三）遵循“服要服出便利和品质”的目标，优化政务服务，着力打造高效快捷、亲商安商的政务服务环境

一流的营商环境要求政府能够在依法行政、信息公开、 数据共享的基础上为市场主体提供优质高效的政务服务， 同时通过政务服务的不断优化、创新来营造亲商安商爱商的社会氛围。 因此，在“优化服务”方面，要以建设人民满意的服务型政府为出发点，不断强化“用户中心”和“需求至上”的思维理念，注重“用户”体验，从企业和群众的需求出发， 推进政务服务供给由粗放式向精细化转变，全力打造高质量、低成本的公共服务供给机制，向市场主体和办事群众提供优质、高效、易得的政务服务。

1.创新政务服务的理念和思维

要高度重视政务服务理念思维的转变和创新，要从“以政府为中心”向“以企业为中心”、“以公民为中心”转变，立足于为企业和自然人提供全生命周期服务的视角，为企业开办、运营、发展和退出等提供全程化精准服务。

2.建立涉企政务服务清单制度

针对企业的期盼， 全面梳理涉企政务服务事项，编制、公布全省统一的涉企政务服务清单，将标准化理念、原则引入政务服务领域，实现服务过程的程序化、 服务方式的规范化和服务质量的目标化，提升政务服务的协同性和易得性，进一步优化政务服务流程，缩减办理时限，简化办事手续，切实解决制约营商环境优化的服务不足与短板问题，让企业享受到货真价实的高质量政务服务。

3.打造“虚实一体”的立体服务模式

充分利用实体政务服务大厅和网络虚拟服务大厅的集成办公优势， 实现两个平台的深度融合和良性互动，形成“线上线下、虚实一体”的立体服务模式。为此，一方面要提升实体服务大厅政务服务的标准化程度。 应及时将全省各市县的创新实践上升为标准文件，对政务大厅窗口的工作规范、行为规范、程序规范等做出明确界定，切实推进政务服务的便民化，力争使企业和群众办事“只进一扇门”、“只跑一个窗”、“最多跑一次”； 另一方面，要加快各层级网上服务大厅的升级完善， 多元拓展网上服务能力， 尽量实现更多政务服务事项的网上受理和全程协同办理， 为企业提供智慧化政务服务。

4.加快构筑“互联网+政务”集成服务网络体系

以政务服务网为支撑平台， 结合智慧城市建设，加快构筑“上下联动、信息共享、服务同步、就近覆盖”的“互联网+政务”集成服务网络体系，灵活运用电脑终端、自助终端、移动终端等多元化形式，扩大“不见面，马上办”的政务服务事项范围，有效推动政务服务向社区、乡镇的下放和延伸，实现更多事项的全城通办、就近可办。