衢州电动自行车地方立法的实践与思考

邓胜斌，邱纯杰

(1.衢州市司法局，浙江 衢州 324002) (2.上海市黄浦区人民法院，上海 200003)

《衢州市市区电动自行车管理规定》(以下简称《规定》)是《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)将地方立法权扩至所有设区的市后，衢州市首批两部地方性实体法规之一，是全国第二、浙江省首部电动自行车管理的地方性法规，也是具有创制性的地方立法。作为推进全面依法治市，建设法治衢州的深入实践，《规定》自2017年5月1日施行以来，以市区为中心辐射三县一市，全市各地交通秩序明显改善，法规实施成效明显，得到了全省乃至全国的广泛关注。

一、衢州电动自行车地方立法背景

近年来，衢州市电动自行车快速增长，绝大部分车辆设计时速、整车质量严重超标，速度过快、稳定性低、安全性差等问题凸显，极易发生道路交通事故，给道路交通安全带来重大隐患。通过立法加强电动自行车管理，规范中心城区道路通行及停车秩序，做到畅通有序、整齐划一，不仅能够提升群众安全感和治安满意度，也有利于提高城市文明建设程度，提升城市品位。

(一)电动自行车存有安全隐患

电动自行车作为衢州城乡居民出行的重要交通工具，以其易操作、易停放、易通行等特点为民众出行带来了极大的便利。据统计，2016年衢州市电动自行车保有量已超过100万辆。在电动自行车数量快速增长的同时，无牌、无证、无保险、无培训等安全隐患长期存在，因驾驶人不规范操作、电动自行车车身重量超标等问题引发的交通事故也同步递增。2016年，全市共发生电动自行车交通事故一万余起，占交通事故总数的70%，死亡、受伤人数分别占交通事故死亡、受伤总人数的50%和60%。电动自行车的安全问题已成为城市治理的顽疾，监管上的缺位使电动自行车沦为潜在的“马路杀手”，切实将电动自行车“管起来”成为民众热切期盼的焦点所在。

(二)法律法规存在真空地带

迄今为止，我国的法律、行政法规对电动自行车管理未进行专门立法，《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道交法》)和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《条例》)虽已将电动自行车列入非机动车进行管理，但基本将电动自行车等同于普通的自行车进行管理。在实际检测中，电动自行车与普通自行车在速度、质量、驾乘能力、动力来源、运行参数、危险程度、环保等方面均存在较大差异，以普通自行车的角度规制电动自行车显然不尽合理。法律法规的盲区让电动自行车从销售至上路行驶均缺乏强有力的监管依据，制定一部专门规范电动自行车的地方性法规来补强法律法规的缺失显得极为必要。

(三)地方立法拥有坚实基础

电动自行车虽小但关乎千家万户的幸福与安全。通过立法管好电动自行车、降低电动自行车的伤亡事故已成为切实的民生问题。2015年3月15日，我国《立法法》作出修改，将地方立法权扩至所有设区的市，同年7月，衢州市被浙江省人大常委会确定可以行使地方立法权，这一重要变革给衢州电动自行车立法的制定和实施提供了法律保障。群众有需要，法律有保障，立法的基础已经成熟，衢州市委、市人大、市政府坚持为民立法，在广泛调研论证的基础上，率先将电动自行车立法列为2016年首批两个地方性法规立法计划之一，为衢州电动自行车立法的实施铺平了道路。

二、衢州电动自行车地方立法探索

由于电动自行车立法在全国范围内属于先行先试，可参考的经验少，在立法之初便面临着诸多困惑与难题。衢州市电动自行车立法起草小组先后赴海南、广西和省内杭州、宁波、温州等城市考察学习地方立法先进经验，并邀请清华大学法学院专家组对草案进行详细讨论交流，对电动自行车立法进行了充分论证。

(一)明确立法定位与权限

依照《立法法》第七十三条第一款第一项“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”的规定制定的地方性法规即为执行性的法规。若衢州电动自行车立法定位为执行性的地方立法，便是对《道交法》及其《条例》中有关非机动车的相关规定的细化，其法规的设定应严格遵循上述法律法规有关非机动车的相关规定。反之，若将衢州电动自行车立法定性为《立法法》第七十三条第二款规定的“依照除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”，则衢州电动自行车地方立法即有创制性，其条文内容设置的空间将大大提升，有利于通过地方立法对电动自行车实现更为有效的管理。综合多方面因素考虑并经过反复论证，最终在立法时将法规定位为创制性的地方立法，并注重在治理的具体制度、措施与方法上不与《道交法》等上位法相抵触。

(二)明确立法目的与方向

在衢州电动自行车立法过程中，全国范围内有部分城市出现因非机动车立法或道路交通安全立法而引发争议、冲突的现象，一些城市立法时采取禁止的公共治理手段，明确电动自行车不予登记、不准上道路行驶，这就要求衢州立法机关在立法目的与立法方向的把握上做出更多的思考。为了维护广大市民的切身利益，同时维护社会的安定有序，衢州电动自行车立法摒弃了禁止、限制的公共治理手段，坚持以规范行政执法和驾驶行为为立法目的，将“不禁不限”自始至终作为衢州电动自行车立法方向，树立管理和服务并重的理念，服务市民绿色、安全、文明出行。

(三)明确立法调整适用范围

针对电动自行车立法适用于衢州全市范围还是仅适用于矛盾集中的市区的问题，经多方研讨论证认为，限于当前全市交警执法力量不足，以及电动自行车事故多发于市区，在现阶段应将立法调整适用范围的重点放在市区范围内，待时机成熟后可通过修改法规的形式扩大法规的适用区域。另一方面，如各县(市)时机与条件成熟，对本地的电动自行车管理也可参照《规定》执行，但考虑到保障执行法规的相对统一性，为避免各县(市)的操作、执法尺度差异过大，在参照执行时应履行必要的审批程序。

(四)明确与上位法的关系

结合衢州电动自行车管理实践经验，佩戴安全头盔与强制保险均是保障电动自行车驾乘人员安全、维护其生命健康权的有效手段。但由于《道交法》及其《条例》仅规定了摩托车(机动车)驾乘人员需强制佩戴安全头盔，而第三者责任强制保险则是由国务院法规规定。如何既保障立法的实效性，又确保不与上位法相抵触，是衢州电动自行车立法的关键。在立法过程中，主要从《道交法》“保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益”的立法目的出发，对“不抵触”做了目的性阐释，只要符合《道交法》立法目的，且为执行《道交法》所必要，地方性法规可以做适度的制度扩展，因而在立法中增设了电动自行车驾乘人员应当佩戴安全头盔的规定。同时，在立法中采用鼓励式的语式，引导民众主动投保车辆第三者责任保险、驾乘人员人身意外伤害保险和车辆的盗抢险。

(五)明确对非标车的管理

非标车即未列入产品公告目录的电动自行车。在衢州，几乎所有的电动自行车人身伤害事故都与非标车相关，是衢州电动自行车立法的重点。在衢州通行的电动自行车90%以上是非标车，若是立法“一刀切”规定非标车不予登记、不准上路，法规出台后交警部门在执法时将面临较大阻力。对非标车如何进行管理，在部门起草、政府审核及人大审议环节均十分慎重，多次邀请国内知名专家学者进行论证。在立法过程中，专家学者们的观点主要分为三类：有部分专家认为，制定非标车过渡期的规制方法是积极的，多年来政府部门未对非标车销售加以严格监管，基于合法预期保护原则，即时禁止非标车行驶并不合理，解决非标车问题需要通过一段时间的消化；有学者认为，非标车登记不等于为产品质量背书，而是出于管理需要，是为了保护过渡期的合法预期；另有部分法学教授认为，《衢州市区电动自行车管理办法(草案)》有关非标车的规定是对现实的妥协，具有针对性及现实意义，但作为地方性法规，不宜直接规定不符合国家标准的电动自行车可以上路行驶。针对非标车在立法中面临的种种困惑，在省人大法工委的指导下，衢州电动自行车立法最终将非标车纳入此次立法统一管理范围。

三、衢州电动自行车地方立法亮点

《规定》对职能部门、销售主体、驾乘人员等不同群体的责任和行为作了明确规定，将立法贯穿电动自行车管理的全过程，有效破解了一批沉积已久的难题，法规实施的成效十分显著。自《规定》实施以来，全市电动自行车上牌62.57万辆，查处电动自行车违法案件21.1万起，教育培训电动自行车驾驶人员近80万人次，事故死亡人数同比下降29.7%。

(一)破解非标车现阶段管理难题

将非标车纳入衢州电动自行车立法，给予一定的过渡期，是坚持实事求是的原则而作出的规定，主要包括：设置5年的临时通行期限，对未列入产品公告目录的电动自行车实行临时通行许可，期满后不得上路行驶；鼓励采取以旧换新、折价回购等方式，回收、提前报废未列入产品公告目录的电动自行车；明确法律责任，驾驶未经临时通行许可或者未悬挂临时通行号牌的电动自行车的，由公安机关交通管理部门处50元罚款。上述条文的制定，充分体现了法规的人性化设定，增强了法规的可执行性。

(二)破解销售管理混乱无序难题

电动自行车市场需求量大，销售点分布广、数量多，为满足消费者对外观、速度等方面的喜好，多数销售主体存在出售不符合国家标准的超标车的现象，严重影响了驾乘人员的安全。而在以往，衢州电动自行车行业的监管比较倚重于电动车行业协会，监管力度相对薄弱，缺少必要的管理手段和处理方式，一定程度上造成了电动车销售市场的无序。《规定》出台后，衢州市以省经信委电动自行车合格产品公告为依据，建立公告目录管理制度，未列入公告目录的电动自行车不得在市区销售。同时，市场监管部门定期对销售市场进行检查，对违法销售的经营单位予以处理，从源头上破解了超标车进入市场的问题。

(三)破解驾乘人员无法可管难题

规范通行秩序、保障安全行驶是此次立法的重点，在法规中创制性地规定“在未设置非机动车道的混合道路行驶不得超过每小时20公里”，并设置了电动自行车应当主动避让行人等十项规则和不得醉酒驾驶等六项禁止性规则，让骑行人能有章可循，确保文明行驶。法规为切实保障驾乘人员的人身安全，还规定了“驾驶电动自行车应当佩戴安全头盔”，对驾驶电动自行车时驾驶人未按规定佩戴安全头盔的行为即可依据《道交法》八十九条予以处罚。在具体执法过程中，交管部门采取“教惩相济”的人性化执法方式，对首次被查处的驾驶人给予警告，第二次给予罚款20元的处罚(乘坐电动自行车不佩戴安全头盔的行为给予10元的处罚)并观看警示教育片。

(四)破解部门职责交叉扯皮难题

电动自行车管理难，一定程度上在于部门之间职责交叉、责任主体不清，使得一些问题成了“三不管”地带。为了厘清部门职责，保证法规执行到位，市政府召开政府常务会和多次部门协调会，从生产、销售，到登记、通行、停放，直至教育宣传，全面、清晰地划定了公安、质监、市场监管、综合执法等部门的职责，同时明确“有关部门应当加强电动自行车管理的信息共享和执法协作”，避免了部门争权、扯皮，明晰了权利与义务，使管理有法可依，更使责任有人承担。尝试在电动自行车牌照中植入智能芯片，采用物联网、大数据以及互联网技术，加强对电动自行车安全、流量等方面的智能管控。

四、衢州电动自行车地方立法思考

《规定》为衢州的电动自行车管理执法提供了法规依据，在一定程度上扼制了电动自行车事故猛增的势头，为国内其他地市的电动自行车立法提供了有益的参考。但同时也应清楚地看到，《规定》作为一部设区市的地方性法规，层级低，权限小，对许多实践中迫切需要解决问题的规定均作了“技术处理”或“语焉不详”。从立法到实施的整个过程中，一些问题没有因为地方立法而得以彻底或有效地破解，无论是对立法、执法、司法者而言，该法规仍存在着一些缺憾，迫切需要通过上位法律、法规的立、改、废加以解决。对衢州电动自行车立法而言，仍有值得进一步探讨、完善与修改的空间，以充分发挥其治理功效。

(一)全国统一登记和联网制度尚未实现

《规定》明确，电动自行车经公安机关交通管理部门登记，取得行驶证并悬挂号牌后，方可上道路行驶，但这仅是解决衢州市区未登记电动自行车的管理问题，对于外地已上牌电动自行车进入衢州市区是否允许上路的问题没有作出具体规定。目前，外地电动自行车所上的号牌五花八门，有的是公安机关交通管理部门核发的正式号牌，有的是电动自行车行业协会核发的号牌，有的仅是防盗登记牌。对非机动车登记属于国家立法权限范围，暂时还未实现全国统一登记和联网制度，因此《规定》对外地已上牌电动自行车能否在衢州市区行驶的约束力存在争议。

(二)第三者强制保险难以长久推行

2017年，衢州市区已登记、保险的电动自行车有269086辆，但2018年市区电动自行车续保数则为6.5万辆，续保率仅为26%，其他县(市)的续保量也明显下滑。造成电动自行车登记、保险后第二年续保、投保工作推进缓慢的主要原因，一方面在于电动自行车无须年度检验，交管部门管控缺少抓手，另一方面在于2017年电动自行车投保政府给予10元/份的补贴支持，而2018年该项补贴政策取消(2019年衢州市政府继续执行电动自行车保险补贴政策)。电动自行车投保缺少有效的抓手，以补贴带动车主投保必然难以持久，而参保率的大幅下降势必影响后续电动自行车交通事故纠纷的处理，危害驾乘人员的人身安全保障。

(三)佩戴安全头盔的刚性措施仍显不足

《规定》在设定“应当佩戴安全头盔”的条文时，曾出现是否违反《道交法》等有关上位法规定的争议。正因如此，《规定》虽然设定了“应当佩戴安全头盔”的条文，但是未设定罚则。目前，缺乏电动自行车安全头盔标准，一些驾乘人员只能以摩托车头盔代替，舒适度、匹配度打了折扣。在日常执法实践中，许多驾乘人员对头盔的佩戴存在抵触心理，导致交通事故中人身伤亡事故的增加，尤其是在春秋两季，如何规范驾乘人员佩戴头盔行为已成为交警部门“执法难”的问题之一。同时，共享电动自行车的投放量日渐增多，但在安全头盔的配置和管理上未能很好地跟上现实需求，既存在安全隐患，也给交警部门执法带来压力。这些问题迫切需要上位法作出强制规定并设定罚则，或者由上位法作出明确授权由地方法规予以规定。

(四)电动自行车违法违章现象依然高发

由于电动自行车的家庭普及率较高，驾乘人员素质参差不齐，电动自行车违法行驶现象依然屡禁不止，特别是闯红灯、占用机动车道行驶、超速行驶、随意掉头、违法载人、酒后驾驶和乱停乱放等情况仍比较普遍，涉及电动自行车的交通事故数和死伤人员数依然较高。电动自行车的守法率与交管部门严管率呈高度一致性，即严管率越高守法率越高，执法力度下降则守法程度开始松懈，这充分显示了驾驶人员安全文明意识仍有待加强。虽然衢州的地方法规对电动自行车驾驶人的安全教育学习制度有原则性的规定，但由于在登记环节、路面违法被查处环节、事故处理环节等缺少具体的要求，加之《道交法》对违法行为的处罚偏轻，致使电动自行车管理存在一定的反复性。

(五)《规定》仍有较大的完善空间

《规定》自2017年5月1日施行以来，经过一段时间的实践，即显示出在涉及电动自行车管理的部分内容上还存在立法空缺。例如，衢州电动自行车地方立法只针对电动自行车，尚未涉及路面上大量存在的电动三、四轮车辆，该类电动车同样存在严重的交通安全隐患；如何规范电动自行车蓄电池的回收，提高资源利用效率，如何推广绿色环保电池等内容，在《规定》中尚未体现；对当前迅猛发展的配送服务如外卖、快递等特殊行业的电动自行车驾驶人违法驾驶行为高发现象，《规定》未作特别规定，等等。

衢州电动自行车立法是在国家层面对电动自行车立法缺位的情形下，设区市地方立法的一次大胆、有效的尝试。该地方性立法，以保障道路交通安全有序和保护道路交通参与者的合法权益为立法目的，以“不禁、不限，重在规范”为立法方向，既规范了电动自行车不安全、不文明行为，又有效地保护了民众的人身和财产安全，得到了市民的广泛支持。衢州电动自行车立法论证充分、内容严谨、前瞻性强，在电动自行车新国标正式实施的大背景下，《规定》依然具有为其他地市电动自行车立法提供有益参考的价值。