学警参与重大活动安保的风险管理初探——以浙江警察学院为例

陶韶雄

(浙江警察学院，浙江 杭州 310053)

重大活动因其所具有的社会性、政治性和国际性，通常施以非常之高的安全要求。为实现重大活动举办的“绝对安全”，超大警力的投入是重大活动安保的必然选择。鉴于一线公安机关警力的不足和重大活动安保时间的跨度长，成建制选调公安院校的预备警官参与安保活动是当下重大活动的通行实践。在2016年G20杭州峰会、2017年金砖国家领导人厦门会晤和2018年上海合作组织青岛峰会等重大活动中，广大学警参与其中并积极发挥作用，为重大活动的顺利举办做出了突出贡献。但也应当看到，尽管作为预备警官的学警队伍已成为重大活动安保的一支重要力量，但因学警的在校生身份、校外实践所带来的管理难度倍增等原因，使得学警参与重大活动安保工作存在着较大的风险。笔者结合近年来带领浙江警察学院(以下简称“我校”)部分学警参与重大活动安保的实际情况，从充分认识学警参与重大活动安保的风险出发，分析这些风险产生的原因，进而有针对性地提出防范化解风险的工作对策，希冀对其他公安院校学警参与重大活动安保的风险管理工作有所借鉴价值。

一、学警参与重大活动安保的风险状况

在某种意义上讲，现代社会是一个风险社会，对社会公众的生命和财产安全构成威胁的突发性事件日益增多，各种影响安全的因素充斥着社会生活的各个领域。学警参与重大活动安保作为一种社会实践，也必然存在着一定的风险，主要表现在以下几个方面。

(一)安全事故风险

就当前的实践来看，由不特定事故引发的安全风险，是公安院校学警参与重大活动安保所面临的最大风险。实践中，学警在参与巡逻、交通管理、安检等警务活动时，因自我保护意识不强、操作不当、疏忽大意而发生了许多安全事故。例如，有学警就因站位不规范，在要求驾驶员开门下车配合检查的过程中，被车门撞倒的情况；有学警在检查站临检过程中，因疏忽大意踩到阻车钉上，致使脚被扎破的情况；有学警在处理群体事件中，缺少警惕和保护，把自己暴露在危险之中，被群众扔出的杂物击中受伤的情况，等等。种种安全事故背后，折射出学警在参与重大活动安保的日常警务过程中，未能熟练掌握有关规定、技巧，或是未能严格按照程序要求将任务落实到细处，从而埋下安全事故的隐患。

(二)执法执勤风险

在重大活动安保中，学警需要参与基础排查、社会面治安防控等多种执法执勤工作。这意味着，在许多情况下学警往往面临复杂多变的情境，接触形形色色的人，因而存在一定的执法执勤风险。这种风险主要表现在以下两个方面。

一是执法主体的责任问题。公安院校的学警并没有执法权，且缺乏一定的实务经验，在执法活动中参与的内容有限，仅能承担一些辅助性的工作。然而，在当下的安保实践中却出现了学警单独执法、驾驶警车等越权执法的违规行为。用人单位不重视执法主体责任问题、学警自身执法主体意识淡薄，这将混淆执法主体，导致学警在协助执法过程中权责不明，增加其执法执勤风险。

二是学警在协助执法过程中遭遇反管理案件时的应对问题。[1]由于公安院校学生接受警察职业教育和实战业务培训时间还不长，且工作经验不足，在应对社会实际问题的管理过程中往往表现出业务能力薄弱、与群众交流沟通能力低等问题。例如，部分学警在地铁站承担查验行李的执勤任务时，一些群众会对安检工作表现出不理解、不配合的态度。若警民沟通不畅，群众易将情绪发泄至学警身上，甚至出现袭警案件。事实上，由于学警社会经验不足，在执法执勤中易冲动、情绪化。如果不善于警民沟通、及时调整心态，极易造成双方的对立情绪，产生过激行为，由于学警缺乏妥善应对反管理案件的经验，导致执法执勤风险增大。

(三)违纪违法风险

纪律严明是人民警察战斗力的重要保证。在学警参与重大活动安保的日常管理过程中，纪律管理一直是重中之重，并以严格的警务化管理锻造一支纪律严明、作风过硬的预备警官队伍。然而，尽管公安院校、用人单位管理人员一再强调遵守规章制度的重要性，个别学警在安保期间仍然发生了违纪违法甚至犯罪的恶劣行为，产生了不利的社会影响，并严重破坏学警队伍内部的管理秩序。

具体而言，违纪违法风险主要体现在两个方面。

一是违反安保工作纪律规定。如日常管理中不服从管理而私自外出；政治保密意识不强，在朋友圈内私发与工作相关的信息，泄露安保工作机密；与工作对象尤其是异性交往中处理不当，发生违纪违规行为，如违反规定男女开房等。

二是违反法律甚至涉嫌犯罪，如出现极个别学警招嫖、打架斗殴、酗酒滋事等。学警在参与重大活动安保时，其违纪违法行为将极大损害公安队伍形象，影响学警队伍的战斗力。公安院校学生队伍建设的鲜明特色是警务化管理，校外安保过程中仍要坚持从严治警，不可逾越法纪红线。

(四)伤病风险

学警在参与重大活动安保过程中，其身心健康与执勤强度紧密相关。在实战过程中，由于勤务任务繁重、天气条件、心理压力大等主客观因素，部分学警在安保期间未能得到很好休息，引发身体伤病或是心理疾病。事实上，重大活动安保往往是“持久战”，持续时间长，学警在长期执勤后常常会产生心理倦怠和焦虑，出现伤病和心理不稳定的情况。与此同时，由于学警都被安排在第一线，不仅工作辛苦，而且有一定的危险性，有可能在执行任务时遇到各种意外情况，包括突发疾病和意外伤害的发生。这就需要受援单位、带队老师、指导民警更加关注、关心学警，学警也要特别注意在日常执勤过程中自身的身心健康问题，预防疾病发生。

二、学警参与重大活动安保的风险原因

柏拉图曾言，每一生成或被创造的事物必然是由于某种原因造成的，因为没有原因，任何东西都创造不出来。[2]学警参与重大活动安保所存的风险作为一种客观存在，是有其原因的。就现阶段的实践而言，主要有以下四个方面的原因。

(一)学警的安全意识不强

与一般的学校活动相比，重大活动安保的工作范围大、要求高，且工作对象也较为复杂，相应的安全风险系数也较大。因此，学警在参与重大活动安保实践时，其心理状态尤其是安全意识需要转变。但是，笔者发现，大多数学警对参加安保工作，其心向往之，但准备不足。在掌握了一定的警务技能和知识的情况下，大多数学警自认为能够承担安保工作任务。但是，由于实战经验缺乏，警务业务能力欠缺，都将导致安全风险的发生。与此同时，重大活动安保周期存在着长短不一的问题，如果安保周期短，学警需要在较短时间内完成任务，其对于第一次接触安保任务的学生来说是困难的，同时缺乏安全意识，风险程度就会上升；如果安保周期较长，将会导致学警对安保任务的各种情况存在麻痹心理、降低安全意识，风险程度同样会上升。因此，在管理过程中必须严格要求，提高安全防范意识。

(二)学警参与重大活动安保的业务培训工作较为薄弱

重大活动安保任务的顺利完成需要业务培训的保证。一般情况下，业务培训工作由安保单位和公安院校负责，培训内容主要包括查缉战术、堵截追逃、安保检查等课程。安保培训具有针对性、规范性、实用性等特点，这就要求学生提高自身的积极性，在安保正式工作开始之前打好相应的业务技能基础。应当指出，由于课程体系设置及公安院校学生课时安排方面的原因，在学警参与重大活动安保之前较少开展相关的培训工作，通常是以其所学的公安业务课程代替，再辅之以各个安保点民警的言传身教。即便是有专门的培训，受师资、教材和课时等方面的限制，大都是组织几位对重大活动安保有一定研究的专业老师以讲座的形式开展有限的培训，其培训的效果并不能得到保证。

此外，重大活动由于涉及到方方面面，各个安保地所面临的安全问题也各有不同，对学警的培训工作也不能仅局限于安保前一阶段的训练，而应当根据安保实践的需要，接收学警的公安机关有针对性地开展学警的安保技能训练。就目前的实践而言，较少有公安机关在安保实践实施前组织对学警的培训工作。不得不说，对学警培训工作的重视不够已成为当前重大活动安保的一个不容忽视的薄弱环节。

(三)安保活动的校外实践增加了学警的管理难度

较之于普通高校，公安院校的学生有着较为严格的管理制度，即便是他们离开校园去参加重大活动安保，预备警官的本色和重大活动安保的高标准也要求对他们施以严格的管理。与通常的校内学警的管理工作相比，对在校外参与重大活动安保的学警进行管理的难度大大增加。一是基于安保的实际需要，学警通常是分布在各个不同的安保岗位，负责管理的老师面对分散的、地域范围跨度大的学警队伍，即使是想进行严格的警务化管理，也往往是有心无力。二是在公安院校常规管理之下学警有较强的纪律意识，在特定的学习生活中能够明确知道自己什么时间干什么事情，同时明白其所做的行为及需要承担的后果以及相应的各项规则和考评制度。同时，学警在校期间其队伍固定化，管理相对容易。重大活动安保工作将学校原有团队拆散，在新的范围内组成新的团队，很多学警原来的习惯被打破，使得他们对规定的执行及行为的养成出现了断档，就有可能放松对自己行为的要求，各种安全风险便有可能乘虚而入，从而酿成安全事故。

(四)学警参与重大活动安保的后勤保障有待完善

对于安保学警来说，后勤保障工作提供的不仅是物质帮助，更是心理保障。后勤保障工作需要承办地的公安机关和学校协调完成。在具体的安保实践中，学警参与重大活动安保的后勤保障存在一些亟待完善的地方。一是医疗保障需要进一步明确。学警在安保过程中会遇到疾病、伤痛等问题，如何保障学警的身体健康权，谁来负责、去哪儿看病、医疗费如何报销，这困扰了许多安保活动管理单位和公安院校。二是学警的休息权利未得到有效保障。重大活动安保实践持续时间较长，学警常常是超负荷地工作，因此在工作的安排上应保证学警的休息时间。实际工作中，有些安保点的勤务安排会存在一定的不合理性，导致部分学警连续工作超过12小时，生物钟紊乱，影响了基本的作息时间。三是学警的工作、生活条件也应保障到位。例如，狭小逼仄的住宿环境不利于学警较好地休息；饮食健康保障、体育锻炼保障、娱乐活动保障、生活补贴发放保障等也有待改进、改善。需要让学警在工作之余获得各种相应的保障权，从而进一步提升学警安保工作的获得感和积极性。后勤保障工作方面存在的不足，一定程度上加大了参与重大活动安保学警的安全风险。

三、学警参与重大活动安保的风险对策

毛泽东同志指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。”[3]我国国力蒸蒸日上和建设“人类命运共同体”的需要，决定了将有更多的重大活动在我国举行；警力不足也为学警参与重大活动安保留有较大的空间。针对已被识别出来的安全风险，有效提出学警参与重大活动安保的风险管理对策，具有重要的意义。

(一)坚持思想引导，牢固坚持学警安全意识

公安院校、受援单位要引导广大学警正确认识重大活动安保任务，掌握学警思想动态，牢固树立安全意识，从而确保学警队伍安全稳定。在安保过程中，建立战时思想工作机制，在培训、备勤、执勤不同阶段，紧密结合不同岗位学警的思想波动情况，引导学警及时转换思想，适应工作现状和工作环境。[4]一是注重风险教育与安全教育。务必清醒认识安保工作的严峻形势，强化危机意识，牢牢绷紧安全这根弦，坚决克服麻痹大意思想，妥善应对执勤中存在的各种风险。二是明确战时纪律，守住红线底线。遵章守纪是思想教育中的一项重要内容，受援单位和公安院校需统一学警思想，明确违纪违法的惩治及追责后果，从心底强化执行任务的思想准备，从而不断降低学警队伍违法违纪风险。

我校从选人、建章立制、开展战时思想工作三个方面入手，对参与重大活动安保的学警进行思想教育，引导学警树立起牢固的安全意识。首先把好选人关，把忠诚可靠、纪律严明、乐于奉献、意愿强烈作为挑选参与安保活动学警的首要条件。同时，制定安保战时学警思想工作管理办法，结合增援安保具体部门、岗位的实际要求，明确战时纪律、红线底线，带队老师落实每日情况收集、每周思想分析、每月思想总结规定，做到有问题早发现早解决、现场发现立即跟进解决。

(二)强化业务培训，明确学警工作及职责任务

对于没有工作经验的学警来说，有效的岗前业务培训和安保过程中的即时指导培训是保障学警安全的重要前提，全面系统的业务培训对于降低学警执法执勤风险具有重要意义。鉴于此，应从以下几个方面入手。一是明确学警工作范围。严格限定学警在执法活动中的参与权限，学警只承担执法辅助性工作，不得单独行使执法权，不得驾驶警务机动车辆，不得从事涉密岗位工作以及其他学警不应承担的工作。二是加强专业技能培训，提升警务素养。学警可在民警的指导下参与开展基础排查、社会面治安防控、交通管理、维稳、安检防爆等工作。在执勤过程中，对不同岗位，受援单位和一线民警需要发挥一定的业务指导作用，使学警能够尽快地熟悉安保工作程序和要求，明确具体工作要求以及每个岗位的工作任务。安保的业务培训工作是一项持续性工作，必须强化操作落实和监督管理。这就要求带队老师和学警组长进行一定时期实时的工作汇报和阶段性总结，从而掌握学警在该阶段内的在岗工作表现以及该阶段内工作岗位的具体要求，并认真归纳、总结，掌握学警工作中的成绩和出现的问题，从而指导学警提高业务水平与技能。

从我校学生参与G20杭州峰会、金砖国家领导人厦门会晤和2018年上海合作组织青岛峰会及海宁国际钱江观潮节、互联网“乌镇峰会”、德清联合国地理信息大会安保业务培训实践来看，通过岗前业务培训和安保过程中的即时业务指导，结合带队老师对操作规范的落实和监督管理，以及学警对一段时间工作的汇报和总结，有效搭建起以业务培训为前提、辅以督促总结的“实践——反馈——总结——指导——再实践”实时业务培训体系，对提升学警业务能力，明确职责，规范工作起到了积极的推动作用。

(三)实施科学管理，完善学警管理模式

构建并落实学警管理制度对于保证学警队伍战斗力的重要性不言而喻。鉴于此，建议采取以下三个方面措施。一是因地制宜地制定科学的管理制度。公安院校、受援单位的管理人员应当尽快了解学警工作、生活的规律和特点，通过构建完善的管理制度，以帮助学警尽快适应新环境。常见的管理制度包括工作考勤制度、作息制度、请假制度、内务要求、战果统计及考核奖惩制度等。[5]二是选拔政治素质好、业务能力强、群众认可度高的优秀民警来担任学警的业务指导老师，实行同值班、同巡逻、同办案，对学警开展业务指导，发挥模范带头作用。三是完善沟通与反馈机制。驻点管理人员应积极掌握并及时通报学警思想动态、伤病情况、奖惩情况，定期召开学警思想动态会议，做到第一时间发现问题、解决问题。与此同时，学警也应当及时反馈安保工作中的问题，如部分岗位勤务安排不合理导致连轴转的问题。通过加强沟通、及时反馈，保证学警的生活、工作相对有序。

我校在对参与重大安保学警的管理上，做到以下几点。一是选好配齐管理队伍。首先按一定生师比例选好配齐带队管理干部，构成以学管干部为主、以教学系部业务教师为辅的带队管理老师队伍，在强化管理的同时有效跟进解决学生安保中的业务疑问，促进理论与实践教学相长。二是做到相对集中住宿，以教学区队为单位对接安排到实战部门，尽量最大程度地把原建制延续到安保中，不拆散原有团队，保持学警原来的习惯不被打破，确保学警对制度的执行及行为的养成不断档。三是搭建起由驻点带队老师和学警组长等骨干力量为主的管理队伍，严格执行规章制度，老师深入岗位一线检查督促。

(四)倡导服务为先，建立健全学警保障机制

应建立健全涵盖医疗保障、学警执勤权益保障、心理健康服务、生活后勤保障等一系列保障机制。一是做好医疗保障。受援单位应及时为学警购买人身意外伤害险，并及时做好后续保障工作。二是注重学警执勤权益保障。对涉及学警在协助执法过程中遭遇的反管理案件、人身权益受损事件，受援单位应当建立学警申诉维权中心，在学警权利被侵犯时可以及时救助。三是强化战时心理健康服务。立足安保战时工作要求，针对增援学警数量大、年龄小、思想活跃、吃苦性差、心智不成熟等特性，组建心理健康团队将增援学警作为重点服务群体，采取专题讲座、团队辅导、个案访谈等多种形式，强化战时心理健康服务工作，缓解增援学警的不良情绪和心理压力。四是加强学警生活保障。后勤部门要主动关心学警工作、生活、学习，购置必备设施、设备以保障学警们的吃、住、行，并为学警的文化活动提供必要的场所和条件。

正是基于这样的认知，我校做到了以下几个方面。一是要求受援的实战单位有效落实相对集中住宿与医疗保障。如G20杭州峰会期间，有关职能部门选定44家医院作为增援警力就诊定点医院，开设医疗绿色通道。二是与受援单位一起组建专业团队，开展对学警的战时心理健康辅导，缓解学警在长期执勤后产生心理倦怠和焦虑情绪。三是要求受援单位确定负责学警保障管理的具体工作人员，确保在第一时间解决学警在安保、生活中的困难与问题。

四、结语

广大学警任劳任怨、踏实工作，为圆满完成重大活动安保任务做出了重要贡献，成为了重大活动安保实践中的一抹亮丽颜色。风险社会的现实、安保活动的高危险性及校外实践的开放性，使得学警参与重大活动安保也存在着较高的风险。我们应深入剖析包括安全事故风险、执法不当、违纪违法、伤病在内的各类风险发生的原因，探寻完善相应的管理对策，不断降低学警参与重大活动安保的风险，更有效地发挥学警在重大活动安保实践中的独特作用。