以新举措“突围”老问题

■文／于建明

养老服务体系建设步入新阶段

根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，民政部在老年人福利处的基础上成立养老服务司，“承担老年人福利工作，拟订老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准，协调推进农村留守老年人关爱服务工作，指导养老服务、老年人福利、特困人员救助供养机构管理工作”；同时，卫健委成立老龄健康司，“组织拟订并协调落实应对老龄化的政策措施；组织拟订医养结合的政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系；承担全国老龄工作委员会的具体工作”。

在机构设置上的这一重大调整意味着我国养老服务体系建设进入了新阶段——用精准化的推进措施解决已有养老服务体系建设中的重点、难点、堵点问题成为这一阶段的主要任务。

立足新起点

经过十余年的发展，养老服务体系有了长足发展，但也出现养老机构床位空置率居高不下，同时居家养老的老年人，尤其是失能失智老年人却没有得到政策支持等问题。2013 年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，通过在投融资、土地、补贴、人才培养和慈善等5 个方面“做加法”，在税费方面“做减法”的系列重要举措，使得我国养老服务体系建设进入了新的转型阶段。重心由重机构向重服务转变，由重机构向重社区与居家转变，进而向重医疗、康复等需求转变。

经过近20 年的发展，2018 年的养老机构和社区床位数达到727.1 万张，其中，机构养老床位379.4 万张，社区养老床位数347.8 万张。享受高龄补贴、养老服务补贴、护理补贴、综合补贴的老年人数分别为2972.3 万人、521.7 万人、74.8 万人、3 万人，享受补贴人数共计3571.8 万人。2018 年度养老服务相关中央财政转移支付31亿元，养老机构基本建设投资113 亿元。

新阶段的“老”问题

我国养老服务体系建设由于起步晚、基础差，加上顶层设计不完善、财政投入不足等原因，存在一系列制约其发展的问题。床位空置率高与老年人日益增长的养老服务需求的矛盾、企业进入养老服务市场动力足与市场疲软的矛盾在众多“老问题”中尤其突出。

首先是床位空置率的问题。尽管这一问题反复被提及，也得到了一定的重视，但民政部公布的数据显示，2018 年养老机构和社区床位数合计727.1 万张，收留抚养人数302.9 万人，床位空置率为58%，相比2017 年722 万张养老床位收住317 万人，空置率56%，床位空置率仍然有所上升。

床位空置一方面会造成社会资源的浪费，另一方面意味着养老服务体系建设存在着供给与需求不匹配的结构性问题。发展居家与社区养老被作为解决养老床位空置，调整养老服务体系结构性问题的重要举措。

2015 年10 月29 日，党的第十八届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，首次将我国养老服务体系的发展目标由“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”改为“以居家为基础，社区为依托，机构为补充”，之后这一目标在各个政策文件中反复被明确。机构养老地位的变化意味着居家与社区养老在政策体系中的重要性进一步凸显。

在养老服务体系建设重心由重机构向重居家与社区转变的过程中，养老机构床位空置率下降，社区养老床位增加且空置率降低是理想状态。但从数据看，与2017 年383.5 万张机构养老床位收留照料211.1 万人，空置率45%相比，2018 年机构养老床位379.4万张，收留照料人数197.6万人，空置率为48%，机构养老床位的空置率仍在上升。从社区养老床位空置率状况看，与2017 年338.5万张床位收留抚养105.9 万人，空置率为68.7%相比，2018年347.8万张床位收留抚养105.4万人，空置率为70%，社区养老床位的空置率也呈上升趋势。

其次是养老服务业市场发育乏力的问题。截至2018 年底，我国60 岁以上老年人已达到2.49亿，这一庞大的消费市场受到国内外养老服务企业的重视，很多金融企业也跃跃欲试，但是以下几个原因制约着我国养老服务市场的发育——

首先是老年人的消费能力与消费意愿不高。从消费能力看，各地中等以上养老机构的价格大概在当地老年人养老金的1.5-2 倍，中等水平养老机构的价格大概在当地老年人退休金的1-1.5倍。因此老年人即使将全部养老金用于支付入住养老机构，也仅能享受到中等偏下的服务，这是制约养老服务消费的最根本原因。同时中国代际关系中资源由父代向子代倾斜的特点使得老年人更倾向于将自己的房产等资产留给子女继承，而不是用于个人的养老，对养老服务支付意愿低同样制约了老年人在养老服务领域的消费。

其次，养老服务业回报周期长、回报率低的特点与金融企业等的运作方式有着天然的疏离，这使得一部分以追求高回报、快速回报的资本难以在该领域扎根。因此养老服务业的发展需要解决企业的融资问题的同时，还面临着如何避免让仅以逐利为目的的资本搅乱养老服务市场的问题；让有志于在养老服务领域深耕的企业可以有稳定的、合理的回报也成为考验政策体系的问题。

新阶段的新举措

2019 年3 月29 日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，从“深化放管服改革”“拓宽养老服务投融资渠道”“扩大养老服务就业创业”“扩大养老服务消费”“促进养老服务高质量发展”“促进养老服务基础设施建设”6 个方面提出28 条措施，涉及养老服务体系建设的重点、难点和堵点问题上百项。这一文件对于解决由于不动产登记、土地规划等手续问题无法通过消防审验的“老问题”具有突破性。

2019 年2 月20 日，发改委印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》，8 月印发了正式的实施方案。预计补贴2 亿元用于养老床位建设，提出了“参加城市每千名老年人养老床位数达到40 张”的目标。该方案以机构建设为主要手段，旨在通过提高服务质量解决老年人不愿入住养老机构的问题；通过财政补贴降低养老服务企业运营成本，降低价格，解决老年人对养老服务消费能力不足的问题。存在的风险在于，在没有解决已有养老床位空置问题的背景下，这一措施是否会带来新的床位空置值得担忧。

2019 年5 月13 日，民政部、国家卫生健康委等部门联合印发《关于做好2019 年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》。2019年8月21日，民政部、发改委、财政部联合印发《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》。这两个文件均以提高机构内的养老服务质量为目的，有利于解决养老服务领域一直存在的服务质量不高，不能满足老年人对养老服务需求的问题。但是服务质量的提高是否会带来价格的上涨，如何在提高服务质量的同时合理控制成本与价格是要面临的问题。

2019 年9 月20 日，民政部印发了《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》。这一文件旨在解决制约养老服务产业发展的瓶颈——养老服务消费问题，但是，文件主要聚焦养老服务消费的供给侧一方，对作为消费一方的老年人关注不足，对于如何提高老年人的消费能力和消费意愿没有提出有效的举措。因此，如何解决老年人消费能力不足仍是一个重要的有待解决的课题。（数据来自民政部公布的《2019民政事业发展统计提要》，所有数据保留了小数点后一位，按四舍五入处理。）■