以村民代表会议自治制度厚植脱贫攻坚等涉农领域工作的群众基础

2014年以来，针对村民会议“召集难”、脱贫攻坚等涉农领域项目资金管理不规范、群众民主参与不强等问题，宁夏在试点基础上最终确定将村民代表会议制度（以下简称村代会），作为既涵盖农村基层“五个民主”全部内容且具有法律效力、又能保障农村基层民主经常性组织实施的村级治理和民主建设“长效综合体”，持续五年推进村代会“55124”模式规范建设和落地基层，有效激发了农村基层民主自治和社会治理的群众活力，有力厚植了村党组织领导下涉农领域工作的群众基础。

主要做法。贴近基层搞创制，“一盘棋”推动制度长远发展。为保持村代会长远有序发展的“内动力”，重点推进规范化建设。一是统一规范标准。按照自治区党委的意见要求，将提出议案、民主议定、公布告知、组织实施、监督管理“5步工作法”具化成“5联工作表”，在全区统一推行和使用，确保程序规范、合法合规，并强化档案管理使其成为村代会的“法律背书”。二是厘清议事清单。民政牵头联合发改、财政、农业农村、扶贫等涉农部门，依法依规梳理和制定了一份涵盖涉及群众切身利益的“20+X”《村民代表会议基本议定事项指导清单》（“20”：基本议定事项；“X”：各村增加事项）。三是紧抓重点示范。2016年，自治区民政、农牧、扶贫三部门联合印发通知，将“建档立卡贫困村申请及贫困户初选和贫困村（户）精准脱贫退出、农村最低生活保障对象民主评议、村级重大事项开支”作为重点内容，以点带面推进议定事项全面落实。如盐池县等地在建档立卡贫困对象确定时，全部在村代会上由群众评、群众定，群众满意度非常高，没有出现一例群众举报和上访。

勇于担当抓落实，“倒逼式”确保制度扎根基层。村代会本质上是向村干部“收权”、给老百姓“还权”。推行制度之初，部分村“两委”成员特别是主要负责人抵触情绪很大，为了让制度在农村基层落地生根，经历了“强力倒逼”到“自觉行动”的艰难过程。一是硬化刚性约束。确定了“对未经过村民代表会议议决的事项，项目不予立项、事项不予审批、资金不予拨付”的刚性约束，对不落实“三不予”规定的涉农部门、乡镇干部和村干部，按照“谁主办、谁审批、谁负责”的原则予以追责。二是强化两级监督。注重加强乡镇纪委和村监会的两级监督，特别是突显村监会主体作用，实现了村监会有场所、有制度、有程序、有印章、有档案、有经费的“六有”标准化建设全覆盖，并按照村支书补贴16%～20%的标准给每村3名村监会成员发放误工补贴。三是创新公开方式。建立以政府网站公开到市县和乡镇、手机短信推送到村民的两级信息平台，从源头上解决权力约束和监督效果层层递减问题；并将村务公开由村部向集市和村头巷尾等群众聚集地延伸，消除群众监督盲点，解决公开范围不广、公开实效不佳等问题。四是做实督导考评。建立自治区、市、县、乡四级督导机制，重点压实乡镇“包村责任到人、业务指导到位、每次开会到席、人员培训到村”的主体责任。同时，通过综合协调和多方争取，持续几年将做实村代会纳入自治区平安建设、农业农村、乡村振兴等党委、政府中心工作和效能目标管理，统筹部署、压实责任、借力推进，压茬采取联合调研、通报曝光、典型激励、交叉观摩等方式，积极引导、推动落实。

践行民主打基础，“户推式”选好群众利益代表。将村民代表推选作为做实村代会的基础和重中之重，与村“两委”换届选举同安排同部署。一是规范推选方式。以村组为单位按照就近原则“切块划片”，由10～15户民主推选1名村民代表，同步明确代表与推选户对应关系并签字认定和公示建档。二是确保选好代表。坚持“三不推五优先”，即长期在外、违纪违法违规、诚信缺失的坚决不推，办事公道、仗义执言、群众威望高、热心村级事务和致富能人优先推选，确保了一批有本事、有威望、懂经营、会管理、群众认可的好代表积极投入到了村级事务中。三是引导履职尽责。注重“会前会中会后”相结合，积极引导村民代表发挥好“三大员”作用，即：会前“情报员”，通过走家串户真正了解社情和掌握民意；会上“评论员”，对涉及群众切身利益事项通过民主协商和民主决策贡献民智和反映民声；会后“广播员”，通过给群众宣传村代会议决结果和实施情况不断敞亮民心和赢得民心。同时，每年都通过冬季轮训、专题培训等多种渠道，多层级、全方位提升了全区2258个村8万余名村民代表尽职履责和民主实践的能力。

成效与体会。通过五年强力推进和基层实践，宁夏村代会“55124”模式在农村自治、德治、法治进程中发挥着实实在在的制度优势，散发出民主政治建设的群众魅力。

农村基层党建越来越强，村党组织更有战斗力了。将村代会与村党支部党员大会、“民主议政日”等有机结合、依次召开，把党的领导与老百姓切身利益紧密联系起来，村党组织掌握社情民意在前、协调各方利益在前、把控决策方向在前，领导基层治理、团结动员群众的战斗堡垒作用得到进一步发挥和彰显。实践表明，村代会离开党的领导就会变成无根之木、无源之水，就会被农村客观存在的家族势力等左右和干扰，就会出现“形式民主”“过度民主”“绝对民主”等现实问题。

村干部的作风越来越实，违纪违规也有效管住了。一方面，村干部“一言堂”“家长制”等作风得到极大转变，做的都是公开公正的“明白事”，与老百姓打交道既有底气也接地气，带群众抓工作更顺畅、合力更强，党群干群关系越来越密切。另一方面，村干部“蝇贪”“微腐败”等违纪违规得到有效遏制，绝大多数村干部不敢吃拿卡要、虚报冒领了，各方面请托关系搞优亲厚友的也几乎没有了。调查发现，村干部违纪违规，不管是主观上的“胆大妄为”，还是客观上的“人情难奈”，村代会都是一种极为有效的“前置关口”和预防制度。

老百姓积极性越来越高，农村民风都切实转变了。通过经常性的民主实践，改变了群众“有事找政府”的思维习惯，群众民主权利得到了全面、有效的保障，群众参与村级民主建设的热情空前高涨，群众成了村级事务的“明白人”。顶牛闹事、上访告状的群众少了很多，遗留问题解决、矛盾纠纷调处的成功率大幅上升，农村文明新风良好风尚也越来越浓厚。我们感到，能够初步实现“替民做主”到“由民做主”的转变难能可贵，但还需通过持续的群众实践，不断激发“内生动力”、释放自治活力。

政策对象确定越来越准，老百姓真正感到公平了。当前，建档立卡贫困对象等涉农政策“含金量”都非常高，对象不精准成为所有问题的根源。群众的眼睛是雪亮的、心是公道的，让老百姓通过村代会制度平台去商去议去决，有效杜绝了不公平不公正现象，切实保障了群众切身利益。推选出履职好的村民代表是做实制度的关键所在，按照就近原则“切块划片”进行推选，可最大程度上规避家族势力左右的“派性代表”和村“两委”指定的“听话代表”，村代会才能发挥真正作用和最大效益。