试论民族区域自治的制度特色与理论创新

熊文钊，王楚克

（1，2.中央民族大学，北京 100081）

当今世界上的2000多个民族分布在近200个国家，而绝大多数国家又是多民族国家。①敖俊德：《〈中华人民共和国民族区域自治法〉释义》，北京：民族出版社，2001年，第1页。中华人民共和国是全国各民族共同缔造的统一的多民族国家。1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。” 自此以后，民族区域自治作为新中国的一项基本政治制度，以宪法性文件正式确立下来，并在我国历部宪法文本中都得到了一以贯之的继承。值此新中国成立和《共同纲领》颁布70周年之际，本文拟就民族区域自治的中国特色和理论创新进行阐述。

一、中国共产党探索民族区域自治的历程

我国民族区域自治同西方式民族区域自治的根本区别在于其鲜明的社会主义特征。早在革命战争时期，中国共产党就怀揣着共产主义的理想和信念，同边区少数民族建立起了深厚的关系。①参见中共中央党史研究室科研管理部、国家民族事务委员会民族问题研究中心编：《中国共产党民族工作历史经验研究》（上），北京：中共党史出版社，2009年，第72-88页。中国共产党领导中国各族人民取得革命胜利以后立刻就意识到，在少数民族地区进行民主改革和社会主义改造并非易事。例如，民族地区仍然保留着不同的人类社会发展阶段；仍有不少民族地区未得到解放；少数民族与汉族之间的矛盾和隔阂依然存在；民族地区社会主义事业建设缺乏能干的少数民族干部，等等。对此，党的领导人之一乌兰夫同志深刻地体察到，少数民族地区的民主改革和社会主义改造，必须充分根据各民族的不同特点和特殊情况去进行。我国改革开放的总设计师邓小平同志也有相同的认识，即认为在民族杂居区实行区域自治是进行社会主义改造的重要条件。②李成武：《中国少数民族地区的民主改革和社会主义改造》，《第五届国史学术年会论文集》，2009年，第404-413页。从民族区域自治设立的初衷目的来看，中国共产党无疑创造性地提出了民族区域自治的伟大理论。

中国共产党探索民族区域自治的历程大致经历了三个历史阶段。③参见敖俊德：《〈中华人民共和国民族区域自治法〉释义》，第2-3页。

第一阶段是从1922年7月至1936年5月。这一时期的中国共产党作为共产国际的一个支部，在民族问题的解决思路上主要受到了马克思主义的经典理论的直接影响。例如，1922年7月中国共产党第二次全国代表大会提出建立民主共和国时，中国共产党主张以自由联邦形式建立中华联盟共和国。不难发现，这样的政治纲领当时还带有苏联民族区域自治理论的明显“印记”，特别是1931年11月《中华苏维埃共和国宪法大纲》第十四条规定“中国境内少数民族……有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域”。这一阶段的中国共产党的民族区域自治理论虽然只处于萌芽阶段，未能对苏联和中国的国情进行适当的区分，但是它将马克思主义的“民族平等”原则第一次尝试性地用来解决多民族国家中国的民族问题，体现出了历史的进步意义。

第二阶段是从1936年5月至1945年9月。这一时期的民族区域自治理论伴随着中国共产党对中国多民族国情认识的逐步加深和本土化的实践。1934年，红军被迫实行万里长征。红军的长征不仅使中国共产党同边区少数民族建立了深厚的友谊，同时也加深了中国共产党对中国多民族基本国情的认识。1935年10月，中共转战陕北以后，首先将党的民族政策适用于内蒙古地区和回族聚居地区。1936年在宁夏南部成立的预海回民自治政府是中国共产党用民族区域自治形式解决民族问题的最初实践。1941年颁发的《陕甘宁边区施政纲领》又促成陕甘宁边区建立了5个回民自治乡和1个蒙民自治区 （乡）。④参见阙成平：《论宪法确立民族区域自治制度的历史必然性》，《贵阳学院学报》（社会科学版）2018年第4期。

第三阶段是从1945年9月至1949年9月。这一时期的民族区域自治发展，在国家层面实现了民族区域自治的宪法化。⑤参见张维达、迟云飞：《解放战争时期中国共产党对民族区域自治制度的宪法化探索》，《黑龙江民族丛刊》2018年第4期。1947年5月，中国共产党领导下的第一个省级民族自治地方——内蒙古自治区——正式建立。1947年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》在认真汲取以往制宪经验的基础之上，规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”至此，民族区域自治作为多民族国家解决民族问题的一大宪制安排，在新中国获得宪法性文件的确认和巩固。以上历史表明，民族区域自治在中国的诞生，是中国共产党坚持马克思主义原理，同时又结合了中国基本国情的产物。①杨虎德教授将中国共产党民族区域自治制度的形成与发展阶段分为以下三个阶段：第一，中共“二大”到“九·一八”事变前是民族区域自治政策的萌芽时期；第二，抗日战争到解放战争时期，是民族区域自治政策形成阶段；第三，新中国成立后，民族区域自治制度不断完善，并逐步走上法制化道路。参见杨虎德：《论中国共产党民族区域自治制度的形成与发展》，《青海民族研究》2004年第3期。

二、民族区域自治的制度特色

我国作为一个统一的多民族国家，疆域辽阔、民族多样。这样的国情决定了中国实行民族区域自治的必然性。首先，与苏联加盟共和国不同的是，新中国的民族区域自治是统一的国家宪法框架下的一项基本政治制度；其次，民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合；最后，民族区域自治也体现了民族内部事务与地方性事务的统一。这些不同的特征，确保了民族区域自治的制度选择最适合于我国国情。

（一）民族区域自治是统一的国家宪法框架下的一项基本政治制度

虽然共产主义在中国的实践曾受到了苏联的深远影响，但是新中国在建立之初就在《共同纲领》有关国家结构形式的内容中抛弃了“联邦制”的建国构想。②1949年9月5日形成的《中国人民政治协商会议共同纲领》（草案）中，原本规定了“组织中华各民族联邦”的内容。但是经毛泽东审查以后，周恩来等人根据审查意见将该草案在第一章《总纲》部分的提法删除了。参见张维达、迟云飞：《解放战争时期中国共产党对民族区域自治制度的宪法化探索》，《黑龙江民族丛刊》2018年第4期。因此，对于新生的中华人民共和国而言，民族区域自治就成为在统一的国家宪法框架下确立的一项基本政治制度。这从另外一个层面表明我国各民族自治地方不能像苏联那样在各邦成员国之内再行制定一部宪法，形成联邦与各邦之间的二元宪法体制。在中国，统一的国家宪法框架意味着，民族区域自治作为国家宪法的直接规定，必然受到国家宪法的约束。民族自治地方本身就是国家宪法所要规范的重要内容。正是国家宪法与民族区域自治地方之间的这种密切关系，使得新中国的民族区域自治与苏联的民族区域自治有了根本的区别。

（二）民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合

在统一的多民族国家内部，民族自治意味着各少数民族相对于多数民族而言，能够自我管理本民族内部事务。这一点对于苏联而言比较容易操作。由于苏联国内不同民族相对处于各自封闭、独立的状态，因此民族边界与区域边界相对一致，这有助于苏联实行联邦制国家结构形式下的民族区域自治。但中国的国情却与苏联有所不同。无论历史与现实，中国各民族基本上都是处于杂居的状态。这就使得单纯的民族自治在中国变得不太现实，实践起来也具有一定的难度。基于中国特殊的民族分布格局，“要真正地实现民族自治，还必须辅之以其他的条件，其中最便利的条件之一，就是同地方自治结合起来，把超界域的民族自治变成民族区域自治”①陈云生：《宪法人类学：基于民族、种族、文化集团的理论建构及实证分析》，北京：北京大学出版社，2005年，第555页。。所谓区域自治既包括了一般性的地方行政事务，也包括针对特定民族群体的事务。可见，在后一种情况下，区域自治能够与民族自治有机地结合起来。

（三）民族区域自治是民族内部事务与地方性事务的统一

在宪法意义上，民族内部事务一般被狭隘地理解为最能体现该民族特色的事务，比如语言、宗教、习俗、节庆等。这样的归类将民族地方性的事务，比如政治、经济、社会等事务留给民族自治地方自治机关的一般地方性国家机关的职能去治理。②参见陈云生：《宪法人类学：基于民族、种族、文化集团的理论建构及实证分析》，第555页。例如，现行宪法第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”从民族区域自治地方的这种双重职能体系来看，民族内部事务和地方性事务之间存在着共同的交叉部分，即“行政性事务”。这也从另一个层面表明，我国的民族区域自治排除了司法权的自治。③民族自治地方的自治机关是地方人大和地方政府，不包括民族自治地方的司法机关。可见，司法事务属于中央事权，民族区域自治不享有地方司法事权。陈云生据此认为，民族区域自治在本质上是民族内部事务和地方性事务的“行政自治”。参见陈云生：《宪法人类学：基于民族、种族、文化集团的理论建构及实证分析》，第555-556页。很显然，民族区域自治地方也不具备制定和修改宪法的“立法”或“修法”事务。④参见陈云生：《宪法人类学：基于民族、种族、文化集团的理论建构及实证分析》，第556页。以上制度特色表明，民族区域自治必须从统一的国家权能视角来予以理解。

三、民族区域自治的理论创新

中国共产党是全国各族人民根本利益的忠实代表，创造性地提出了民族区域自治的伟大理论。邓小平在1984年将民族区域自治制度以基本法律的形式确立下来之时指出“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会制度的优势，不能放弃。”把民族区域自治上升到社会主义制度优势的高度，是邓小平同志科学总结中国共产党和世界上一些国家处理民族问题的经验教训后得出的科学结论。习近平总书记在中央民族工作会议的重要讲话回顾了民族区域自治制度确立的历史过程，针对有人认为“民族区域自治是照搬苏联模式，应当取消”的观点指出：这一制度是对苏联模式、任何形式民族自决的摒弃，是对“大一统”而又“因俗而治”政治创痛的超越，是党探索创新和深思熟虑的伟大创举。⑤参见王正伟：《做好新时期民族工作的纲领性文件——深入学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话精神》，《求是》2014年10月。

新中国实行民族区域自治没有照搬苏联模式，也与世界其他国家的民族区域制度性质不同：第一，民族区域自治赓续了中国历史上“大一统”而又“因俗而治”的政治传统，但它又不是对原有传统不加批判地继承；第二，民族区域自治理论吸收了近现代意义上的“民族自治”与“区域自治”理论中的合理因素，将“民族自治”与“区域自治”结合起来，形成了符合中国国情的民族区域自治新理论、新模式。

（一）民族区域自治赓续了中国历史上“大一统”而又“因俗而治”的政治传统

民族区域自治在世界范围内有多种实践模式。我国民族区域自治的本质特征在于其受到国家统一这个根本前提的制约。也就是说，我国的民族区域自治是单一制国家结构形式下的民族区域自治，这与苏联式民族区域自治存在本质区别。中国共产党实行这样一种民族政策，与中国共产党自身担负的历史使命具有根本关系。首先，中国共产党之所以能够带领中国各族人民取得新民主主义革命和建立中华人民共和国，是因为其一方面代表了工人阶级，构成工人阶级（无产阶级）的先锋队；另一方面也在于其代表了中华民族共同体，构成了中国“大一统”历史传统的担纲者。

对于彼时的中国共产党而言，民族区域自治政策的提出，既要通过无产阶级的革命运动解放各族劳动人民，同时也要通过这样一种政策理念来维护和继承中国历史上业已存在的普遍主义秩序文明（天下体系）。

中国共产党“解放人类”的政治天命比较容易理解。但相比而言，中国共产党作为中华文明秩序的再造者这一点，①参见喻中：《华夏文明秩序的再造——党章总纲中的先锋队及其法理意蕴》，《法学论坛》2019年第1期。需要稍作论述。众所周知，中国清末以来的现代国家转型，在整体上是继承了中国“大一统”的历史遗产，而《清帝逊位诏书》在宪制意义上完成了这一历史过程的和平转移。清朝作为中国最后一个王朝，其向现代中国的和平过渡表明了民族共同体的内在统一性具有非常稳固的基础。从历史来看，这样的政治基础主要表现为全国各地共同接受以“天子”为中心的中央权威的统一管理，中央集中制是其主要的政治特色。但是“大一统”的政治秩序内部也并非均质化的统一管理模式。由于古代中国疆域非常辽阔，中国历史中的封建王朝对待不同地区，采取了完全不同的政治管理体制。例如，管理距离上与中央比较相近的地区，主要通过行省制度（郡县制）来强化中央的控制能力；而在稍远的边疆地区，则是通过建立朝贡体系（或者分封制）来维系中央与边远地区的政治关系。中央在民族边疆地区的统治方式主要表现为一种“因俗而治”的管理模式。也就是说，边疆过去在地方层面相对处于一定的自治状态。

中国共产党在建国方案中采取民族区域自治，正是尊重和继承了这一历史传统。民族边疆地区实行民族区域自治，在历史的深层结构上受到了“大一统”而又“因俗而治”的政治理念的内在约束。具体来讲，新中国的主权统一对应了“大一统”的政治传统，而民族区域自治对应于“大一统”理念下的“因俗而治”理念。没有“大一统”政治传统这个前提，民族区域自治就脱离了政治母体，也将难以焕发出强而有力的生命力。对于新中国的建国方案来说，从中华传统文明的普遍主义秩序当中寻找建构民族区域自治的正当性基础，能够在各民族代表中达到普遍的共识，从而有利于中国各民族的共同利益。这也是为什么中国共产党作为中华民族的先锋队，没有完全趋从苏联模式的历史原因。

但需要说明的是，中国共产党并不是将古代中国的政治传统不加批判地直接拿来使用，民族区域自治也并不是对“大一统”而又“因俗而治”政治传统的现代翻版。毕竟从历史演化的阶段上来看，“大一统”而又“因俗而治”政治传统代表的是封建王朝时期的政治理念，它适应于当时的历史发展阶段。然而，从中华民国的资产阶级革命，再到社会主义国家的建立，历史的车轮已经迈出了巨大的进步。中国共产党代表了历史前进的发展方向，其在新中国历史阶段开辟的民族区域自治政策，已经在历史发展阶段上全面超越了“大一统”而又“因俗而治”政治传统。民族区域自治作为新中国的一项根本性民族政策，既有对“大一统”而又“因俗而治”政治传统的内在继承，也有对“大一统”而又“因俗而治”政治传统的全面超越。①参见国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京：民族出版社，2015年，第73页。这种超越性主要表现在“人民民主”与“社会主义”这两个最重要的现代性原则当中。1954年《宪法》作为新中国的第一部正式宪法，在规定民族区域自治政策时正是受到了这两个原则的约束。此外，合理、辩证地吸收“民族自治”与“地方自治”原则中的有益因素，也是民族区域自治超越传统从而体现理论创新的一个重要方面。

（二）民族区域自治摒弃了苏联模式及任何形式的民族自决

中国共产党人从中国的实际出发，摒弃了苏联模式、任何形式的民族自决，在维护国家统一和民族团结的“大一统”理论前提下，在汲取“民族自治”与“地方自治”理论中的合理因素的基础之上，将“民族自治”与“地方自治”结合起来，创造性地提出了民族区域自治的伟大理论。首先，就“民族自治”来说，它是马克思主义民族平等原则的重要体现。民族无论大小、强弱、人口多少都应当是平等的。而这种平等的前提是一个民族首先应当摆脱其他民族对它的压迫与剥削。客观地讲，封疆王朝时期是不存在民族平等的。无论汉族还是少数民族在处于中国的正统地位时，都曾实行过这样或那样的民族歧视与民族压迫，因此历史遗留的民族隔阂成为新中国建构国家主权时必须克服的一大问题。毛泽东在1954年宪法草案的审议过程中指出：“只有工人阶级和它的先锋队共产党领导下的国家，才能真正解决国内各民族之间的矛盾和冲突。没有工人阶级领导的人民民主国家，民族矛盾就不可能得到解决。自中华人民共和国成立以来，我国的民族关系一天一天好起来。”②韩大元：《1954年宪法与中国宪政》（第2版），武汉：武汉大学出版社，2008年，第172-173页。当然，这又涉及到对“民族自治”更为深层的理论考察。

“民族”从其产生的渊源来讲，它是带有历史进步意义的。民族是民族主义的产物。民族主义相比于封建历史时期，具有解放的功能和意义。这一点在民族学理论中已经得到了很多的阐述。③参见［美］里亚·格林菲尔德：《民族主义：走向现代的五条道路》，王春华等译，上海：上海三联书店，2010年。新中国从封建王朝向现代主权国家转型的过程中，促进了中华民族与各民族的“双重建构”。④参见陈建樾：《单一民族国家还是多民族国家：近代中国构建现代国家的解决方案之争》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2018年第5期；《“中华民族”入宪具有里程碑式的意义——专家学者谈“中华民族”入宪》，《中国民族报》2018 年4月27日。这意味着，中华民族在国家主权意义上首先是一个“nation”，中华民族的国家主权必然不容分割。但与此同时，组成中华民族之各民族也得到了一并建构（包括民族识别），它在主权国家内部获得了相应的政治和法律地位。如此，历史的进步意义既体现在国家的进步上，也体现在各民族的进步上。这是现代性的一条普遍性要求。为了消解民族“双重建构”可能带来的内在冲突，也为了尊重和延续“中国是一个统一的多民族国家”的历史传统，新中国就选择了民族区域自治的宪制方案。这一方案的意义体现在其一方面维护了国家主权的统一性与完整性，另一方面也使国内不同民族在统一的主权国家内部获得了相应的政治和法律地位。

民族区域自治同样吸收了“地方自治”理论中的合理因素。中国语境中的“地方自治”，并不是西方历史上的城邦国家所实行的那种“地方自治”，它与国际社会关于“地方自治权”的相关界定也具有一定的差别。①参见任新民、沈寿文：《我国民族区域自治“自治权”与国际社会“地方自治权”研究》，《云南民族大学学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。一般来说，地方分权与中央集权相对，是指国家权力不仅仅集中在中央，一定程度上也分散在地方，或者将原属于中央职权范围内的事务，划分给地方办理。“地方自治”则是指凡属于中央职权范围内的事务，虽在地方，仍由中央行使，地方所能够行使的，仅以宪法授权的地方自治事项为限。②参见熊文钊主编：《大国地方——中央与地方关系法治化研究》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第13页。民族区域自治之“地方自治”属性，首先是因为中国历史上的边疆民族一直处于自治的状态，所谓“因俗而治”就是在前现代意义下的一种“地方自治”。譬如，历代王朝带有的“羁縻统治”“以夷治夷”等政策都给予当地民族以一定的地方自治权；其次，现代意义上的“地方自治”原则，主要是寓于人民民主理念之中。人民民主理念体现了历史的进步意义。③实际上，“民族主义”的题中之义就是“民主主义”，无“民主”则不“民族”。参见［美］里亚·格林菲尔德：《民族主义：走向现代的五条道路》，王春华等译，上海：上海三联书店，2010年。有学者认为：“一个民族成分复杂的大国只有通过区域自治才能够实现真正的民主的中央集中制。”④郝时远：《中国共产党怎样解决民族问题》，南昌：江西人民出版社，2011年，第101页。但是，“地方自治”也有其内在局限性。“地方自治”如若不受国家法令的约束，完全凭借自己的意思处理地方事务，就会演化为一种地方割据，而割据者往往也会无视地方民意。⑤参见田芳：《地方自治法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年，第27页。中国历史上，这样的教训是非常深刻的。中国共产党在解放战争时期，曾用“地方自治”来解决民族地区的政权建设问题。到了新中国成立以后，就改用民族的“区域自治”来解决民族问题。“区域自治”体现了“地方自治”的基本内涵，又是对“地方自治”形式的一种创新。由上可以说，民族区域自治承袭于中国历史上“大一统”而又“因俗而治”的政治传统，同时又吸收了“民族自治”与“地方自治”原则中的合理因素，最终使其融汇成独具中国特色的“民族区域自治”。

四、结语

总的来说，中国民族区域自治的制度特色在法权意义上同西方国家和苏联的民族区域自治制度不尽相同。中国共产党作为民族区域自治的设计者，起初以“解放人类”的政治天命团结和带领全国各族人民建立起了牢固的革命统一战线。民族区域自治的最初实践也是在这个意义上扎根于中国社会。伴随中国共产党的逐渐壮大和对中国多民族国情的深入认识，马克思主义的民族理论亟待实现“中国化”的改造。在建国方案中对“民族自决”原则和“联邦制”国家结构形式的扬弃，正是中国共产党探索符合中国国情的民族区域自治道路的历史选择。首先，民族区域自治是国家统一宪法框架下的基本政治制度。它以国家宪法作为民族区域自治实践的效力来源；其次，民族区域自治体现了“民族自治”与“区域自治”的有机结合。“民族自治”代表了社会主义制度的优越性，但它在中国只能辅之以“地方自治”才能得以实践，这是由中国多民族杂居的历史现状所决定的；再者，民族区域自治集民族自治权与一般国家地方职权的双重属性，由此决定了它的本质特色主要体现于“行政自治”领域，即民族事务与民族地方性事务中的行政事务方面的自治。

当然，理解民族区域自治的制度特色，还应当正视中国共产党对于民族区域自治的理论创新。具体来讲，中国共产党作为代表全国各族人民根本利益的忠实代表，它在革命时期就肩负着再造中华文明的历史担当。这个属性，使中国共产党在探索民族区域自治理论与实践的过程中，并没有将现代中国与历史中国的内在关联割裂开来，而是通过建立主权国家以及在国内实行民族区域自治赓续了中国历史“大一统”而又“因俗而治”的政治传统。这一历史的内在规定性是民族区域自治能够在中国大地“落地开花”的历史原因。应当指出的是，民族区域自治又是对“大一统”而又“因俗而治”的政治传统的超越，它是中国共产党探索创新和深思熟虑的伟大创举。这种探索创新和深思熟虑的一个重要体现就是在“大一统”的理论前提下，吸收现代“民族自治”与“地方自治”理论中的合理因素。第一，中国共产党作为马克思主义政党，决然告别了历史上的民族压迫与民族歧视政策，并且通过在多民族聚居区实行民族区域自治以促进其多重宪制功能的发挥；第二，民族区域自治保障人民当家作主，有助于激发各族人民建设社会主义国家的积极性。中国特色解决民族问题的正确道路在民族区域自治的理论与实践当中得到了最大程度的彰显，对于民族区域自治的制度特色和理论创新的阐发，有助于确立民族区域自治理论自信和民族区域自治制度自信。