怎样坚持和完善我国的民族区域自治制度

沈桂萍

（中央社会主义学院，北京 100081）

改革开放四十多年来，中国越来越深入地融入全球化，在中西文化互鉴互融的同时，中国也越来越多地面临着诸多挑战。其中，在民族国家建设领域，出现各种超越民族国家的宗教认同和低于民族国家的民族（族群）认同，比如在意识形态领域出现的“泛民族主义”“去中国化”倾向，在社会领域出现的“疆独”“藏独”等民族分裂行动等。这些社会思潮及其行动，直接挑战国家认同。在这种背景下，有关民族区域自治的制度设计和实践，是否有利于国家建设，成为一段时间以来学界和社会舆论的焦点话题。本文旨在梳理民族区域自治争鸣的几种主要思潮，并提出自己的主张。

一、关于民族区域自治的主要观点

（一）否定说，主张取消民族区域自治，代之以地域自治

持此观点的人认为，民族区域自治在政治民主化浪潮中必然是走向民族分治、民族分立、国家分立，这是反对实行民族区域自治制度声浪中影响甚广的一种认识。持这些观点的人认为，民族区域自治在理论上的缺陷必然导致民族纷争。这种理论上的缺陷集中在两点：一是认为任何一个文化共同体有权利在其相对聚居的地区实行自治的原则，给民族融合和国家治理设置了组织和结构上的障碍，不利于国家建设；二是民族区域自治制度安排违背民族动态发展的客观规律，现代社会最显著特征是流动性，特别是工业化、城市化、信息化，使各民族处于高度流动状态，这些因素本来可以成为加强各民族命运共同体认同的因素，但自治制度阻碍了这种趋势。

大体说来，持否定论的人士认为，我国的民族区域自治主要源于苏联的民族政策。苏联解决民族问题的基本制度实质上是分治的理念，而不是共治的理念。从苏联、南斯拉夫等联邦制的建立、发展和解体的实践看，以民族划界建立不同层次的民族自治实体，实际上是在人为强调个体民族的独特性，人为强化民族自我意识，激发民族独立倾向，一旦发生社会动荡，很容易走向分离，联邦主体很快分解成独立的政治实体。因此可以认为，以民族区域自治为基础的制度设计，经不住巨大社会变革的考验。

如果完全实现自治，就和自决没有多大差别，而自决又和独立可以等同起来，在完全的自治、自决和独立之间没有明确的界限，即使在理论上可以理出一些界线，操作起来也会很困难。实践上，这一制度推行的后果，极有可能最大限度地强化了个体民族（族群）的自我认同，将现有多民族格局固化。为了贯彻民族区域自治，首先要开展民族识别，从1950年开始，国家在全国范围开展民族识别，到1987年确认除汉族以外的55个民族，作为实行民族区域自治和政策扶持的依据。正如费孝通所说：“要认真落实党的民族政策，有必要搞清楚我国有哪些民族。比如，在各级权力机关里要体现民族平等，就得决定在各级人民代表大会里，哪些民族应出多少代表；在实行民族区域自治建立民族自治地方时，就得搞清楚这些地方是哪些民族的聚居区。”①费孝通：《关于我国的民族识别问题》，北京：群言出版社，1999年，第199页。

在党的第一代领导人看来，那些在语言、风俗习惯以及宗教信仰等文化背景方面，与汉族有较大差异的少数民族群体，在实现与汉族享有平等权益方面存在起点上的困难，为了使这部分群体能在事实上享有与汉族同等权益，必须进行特别的制度设计和政策扶持。从根本上说，新中国成立初期，基于民族身份的民族区域自治制度设计和政策扶持，是为了保障少数民族集体权利和个体公民权益。从多年实践效果看，虽然部分实现了政策设计者的目标，但也衍生出新的问题，一方面民族识别将原本“混沌”和“模糊”的民族界限，被国家力量“有序化”和“清晰化”，甚至固定化，这与民族不断生成、演变、重组的动态发展过程显然不符合②参见马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。.。而与“民族成分”相关的民族区域自治和优惠政策，使部分民族成员的民族认同由原来的语言、服饰、宗教等文化认同演变成民族利益认同，民族因素成为现实政治生活中利益博弈的工具。既然民族身份可以获取特殊利益，必然会加强某些群体对民族身份的强化，包括挖掘民族个性，突出民族差异，固化民族界限等等，这就在社会内部人为地构建了民族区隔。

因此，在“否定论”者看来，民族区域自治具有原生性的民族区隔缺陷③参见马戎：《中国社会的另一类“二元结构”》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2010年第3期。，这一缺陷在强化民族自治意识的同时，可能弱化对国家的认同。西藏、新疆问题的本质在于，相当部分少数民族公民的国家认同产生了危机，中国的民族划分和民族区域自治制度，不但没有解决预期的国家统一与民族团结，反而可能成为分解国家统一的力量。

至于如何解决这个问题，持否定论的人士大都认同“民族问题去政治化”主张④马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期，第122-133页。，即抛弃主要源于苏联的“少数族群政治化”的民族政策，学习西方一些国家的做法。比如，美国、瑞士、澳大利亚等多民族国家，实行的是以区域自治而不是以民族自治为基础的联邦制，在这些国家的政治生活领域，依法保障公民个体而不是民族群体权益。为了解决民族文化多样性保护问题，在这些国家，又发展了以民族文化自治为基础的多元文化政策。民族文化自治不是以领土为单位，而是以民族民间社团为单位，实行对本民族语言、文化和教育等事务的自治，这就避免了民族与地域的关联。多元文化政策较好地回应了民族文化传承保护的诉求，将民族从政治生活领域引导到文化生活领域，有利于国家统一、社会和谐。

因此，持否定论人士建议在政治上和法律上取消“民族”的概念，并相应取消民族身份划分，取消户口、身份证和个人档案中的“民族”栏，取消民族区域自治制度，代之以地方自治，由各民族共治取代民族自治①参见胡鞍钢、胡联合：《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2011年第5期。。

（二）发展说，主张在坚持民族区域自治基础上，扩大民族自治地方权力

持这种观点的人认为，民族区域自治制度设计符合国情，但民族区域自治政策的贯彻落实不到位，主要表现为实践中民族自治权力不同程度的虚化。

民族区域自治制度在实践过程中，各种政治力量不可避免地会利用民族因素进行政治动员，这种民族动员既可以反映在自治地方与中央的权力博弈中，也存在于自治地方党政部门的权力博弈中，而这些博弈极容易被冠以民族自治权利落实与否之争，并泛化到社会的各个层面，特别是泛化为民族关系问题。这种民族因素的政治化，必然与制度设计的“落实自治权利”目标相抵牾。有人因此认为，民族区域自治实践最突出的问题是：少数民族自治权利落实不到位、“主体民族”地位不突出、少数民族干部有职无权等。

“主体民族”预期落差是最典型的表现。在很多学者的相关讨论中，总有人自觉不自觉地使用“主体民族”这个话语。比如，有的人把人口占绝对多数的汉族说成是中国的主体民族，在这里，“主体民族”等同于“人口占多数的民族”；有的人把在民族区域自治地方，实行区域自治的民族说成是“主体民族”。笔者认为，这种“主体民族”意识，实际上是实行区域自治民族对政治社会文化生活“主导权”的追求，这种追求显然有悖于我国各民族一律平等的法律规定。在2014年的中央民族工作会议上，习总书记在阐述坚持和完善民族区域自治的讲话中，也强调，民族区域自治地方各民族公民一律平等，国家区域公共服务均等化。

为了解决自治权在落地过程中可能存在的层层递减效应，有人建议有关部门出台《民族区域自治法》配套法规，各自治地方出台自治条例。比如，“目前对理论界和实务界产生极大困扰的自治区自治条例难产问题，很大程度上就是因为《民族区域自治法》在自治区自治权的边界、中央权力授予和保留的程度等重要问题上语焉不详所导致。”②熊文钊、郑毅：《论〈民族区域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版）2014年第3期，第27页。

（三）修正说，主张以民族区域自治为基础，实现民族共治

明确提出“民族共治”这个概念是我国学者朱伦先生①朱伦：《民族共治论——对当代多民族国家族际政治事实的认识》，《世界民族》2001年第4期，第1页。。他认为，“民族共治”是民族区域自治制度的本质特征。“民族共治有两个层面，一是各民族对国家的共治，二是有关民族对民族杂居地区的共治……自治的排他性和由己性本质或曰局限性，决定了它难以有效协调各民族之间的权益矛盾，因而难以从根本上避免民族矛盾激化。”“如果以共治为自治定位，就可以为民族政治生活的健康发展铺平道路。”

（四）民族分立说，主张以一定区域为基础的民族分立

这是一些极端分子的主张，即认为，民族自治地方就是实行自治的民族的地方，实行自治的民族是自治地方的主体民族，非自治民族是客体民族，应实行纯而又纯的民族自治。是类主张以达赖集团提出的高度自治为典型。在达赖集团散发的《有关全体西藏民族实现名副其实自治的建议》中，不仅要求所有藏区纳入统一的自治体系下，更要求有不受中央干涉的自治权力。以此为基础，提出自治民族对自治地方的领土权、资源支配权、经济文化发展的决定权等。这种观点实际上是将“民族区域自治”异化成“民族自治”，再异化成“民族分立”，最终建立独立国家。

概括而言，舆论界在民族区域自治问题上主要有两种完全对立的取向： 一种取向是“发展论”，主张在坚持的基础上完善民族区域自治制度，但对完善民族区域自治制度的路径选择则有两种侧重点的差异—— 一种侧重扩大民族自治地方的权限，一种侧重扩大自治民族的权限。 另一种取向是“取消论”，认为我国民族区域自治发展方向应该是逐步淡化民族自治，发展并强化作为均衡中央与地方关系的地方自治。

二、在坚持中完善民族区域自治制度

在2014年中央民族工作会议上，习总书记指出，民族区域自治是党的民族政策的源头，是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容。民族区域自治不是某一民族独享的自治，民族区域自治地方也不是某一民族独有的地方。我国七十多年的民族区域自治实践证明，民族区域自治制度符合我国国情。坚持和完善民族区域自治制度，要坚持正确政治方向，切实维护国家统一和民族团结，坚持民族因素和区域因素相结合，关键是发展经济，改善民生。综合各方面思想观点，笔者认为，民族区域自治符合中国民族“大散居、小聚居”的结构，其发展方向要与各民族交往交流交融的客观趋势相一致。

（一）民族区域自治符合中国国情

民族区域自治有两个重要要素，即民族要素和区域要素，两个要素相辅相成，缺一不可，过分强调某一个要素而忽视另一个要素，都不符合民族区域自治的精要之义。关于这一点，中国共产党第一代领导集体在设立民族区域自治制度之初就有非常周密的考虑，即不仅考虑了民族相对聚居和文化同一性认同的需要，而且充分考虑各民族团结协作和维护国家统一的需要。70多年来，实践证明在这一原则指导下的民族区域自治总体上是成功的。目前，民族人口居住分散化虽然是民族关系发展的大趋势，但民族之间的“边界”依然清晰。各少数民族大多有传统聚居地，大多有独特历史和特色民族文化，民族权益保护意识较强。这表明，民族区域自治制度是适合民族地理分布、文化结构这些特点的。从现行民族区域自治运作看，自治机关行使自治权，激发了各族人民当家作主的主人翁意识，带来了民族地区各项事业跨越式发展。因此，应该积极支持和引导民族自治地方，按照本地方的特点和需要，依法行使民族自治权力，充分展示民族区域自治的优越性。

（二）民族区域自治的价值目标是在保障少数民族权益的过程中，深化各民族命运共同体关系

新中国成立70年来民族区域自治实践，是在维护国家统一的前提下，在保障少数民族合法权益的过程中，推动民族之间平等团结、互助合作、共同发展繁荣的。 民族是动态的，包括两个层面：一是民族的地域流动是动态的，二是民族的文化结构是动态的。民族的本质属性是对内认同与对外联合，而对外联合始终主导民族发展过程的主流。新中国成立70年来特别是改革开放40年来，各民族在广泛领域内交流合作，民族散居化不断发展，各民族共同因素日益增多。顺应这种趋势，民族区域自治制度的发展必然是：在保障少数民族合法权益的过程中，深化各民族“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的利益共同体关系，铸牢各民族中华民族共同体意识。

不同历史时期，民族区域自治致力于保障少数民族权利的任务是不同的。上世纪50年代主要任务是：识别出相对聚居的少数民族，实施区域自治。改革开放后沿海地区率先发展起来，民族地区在经济上呈相对落后的态势，落实民族区域自治的重点任务转移到发展经济上。随着现代化、城市化快速发展，越来越多的少数民族同胞走出传统聚居地，到全国各地流动。在此趋势下推动少数民族流动人口融入城市，成为新时代落实民族区域自治的新重点。可见，落实民族区域自治的实践过程，实际是顺应民族交往交流交融需要，不断调整保障少数民族合法权益、深化各民族命运共同体的过程。

（三）新时代，坚持和完善民族区域自治应加强区域公共服务均等化

在民族区域自治制度实施的初期，由于民族聚居程度相对较高，民族区域自治实践强调民族因素，随着民族混居格局不断发展，民族区域自治实践中的区域因素日益突出，如何构建各民族共居共学共事共乐的社会条件，落实国家公共服务均等化，成为坚持和完善民族区域自治的重要任务。新时代坚持和完善民族区域自治，在政治生活领域，应从注重保障少数民族集体权利向注重公民个体权利转移，依法维护各民族公民合法权益。在经济生活领域，应着重推动少数民族融入现代市场经济生活，充分利用市场的整合功能，深化民族之间经济共同体关系。在文化公共服务方面，应推动各民族文化交流共享，建设中华民族共有精神家园。中华文化，作为56个民族共有精神家园，是古往今来生活在中华大地上的各民族及其先民共同创造的，是56个民族文化兼容并蓄的共同体。通过加强各民族文化交流共享，增强跨文化认同，使中华文化共有精神家园意识成为每个公民的心理认同。

三、建设少数民族公民权益保障机制，构建国家认同的社会纽带

公民权益保障机制将公民个体权益融入司法、行政和社会保障系统（这三个体系是国家体系的核心）中，实现公民个体、社会和国家的有机互动，从而形成公民国家认同的社会纽带。但中国目前存在公民个体履行公民权利能力不足、以及国家的公民权益保障体系不健全两个方面的问题。就少数民族公民化而言，核心问题是国家为少数民族政治参与和社会融入提供民族和公民两套身份，两套身份都是获取公共资源的依据。这在实践中很容易把少数民族公民能力不足，整合成民族整体权利问题，比如少数民族公民在社会生活中遇到诸如经济纠纷、民事纠纷、就学就业困难等问题时，容易扯到民族问题上。这些问题有的是个体能力不足，有的是社会机制不健全，有的是环境和条件不具备等等，但一旦贴上民族标签后，就容易导致个体问题群体化，社会问题民族化，造成政治和社会生活中公民个体权益异化，民族因素高度政治化，增大了社会问题的复杂性以及处理涉及民族因素社会问题的难度。

除了民族身份和公民身份两套体系造成制度和社会区隔外，民族身份在为少数民族获取特殊优惠和公共资源的同时，也成为这一群体遭遇社会歧视的重要因素，在许多地区、行业和社会领域，少数民族因语言、宗教信仰和生活习俗等民族身份差异，在就业、居住、就学、就医等方面遭遇显形或隐性社会歧视。破解这个问题已经成为中国民族事务治理面临的重要问题。

笔者认为，在各民族共居的城市，为包括少数民族在内的弱势群体更好地融入社会，提供政策扶持符合公平正义原则。但是，民族身份本质上是从属于公民身份的，民族平等的实质含义是各民族成员作为公民的权利和机会平等。因此，随着各民族混居杂居的日益深化，少数民族群体权益保障政策，应逐步向基于个体需求的政策扶持过渡，即谁需要帮助，政府就给谁帮扶，不论其民族成分。这种替代模式一方面可以继续保障作为弱势群体的少数民族公民合法权益，同时又可以避免民族身份利益化。这种少数民族公民权益保障机制建设势在必行。

每个公民只有在公共政治领域内以公民身份出现，而不是以民族成员出现时，才能够彻底避免民族群体间冲突。这就要求国家建立健全个体公民权益保障体系，以此保护各民族公民合法权益，引导各民族成员，以公民身份，参与公共生活，依法维护个体合法权益。

当下中国的国家建设应逐步引导少数民族群体公民化，即以个体身份参政议政，实现当家作主的公民权；以个体身份接受教育和社会福利保障，实现受教育权和社会保障权，通过诉诸法律保护个体财产等。努力将传统的民族政治参与转型到现代公民个体政治参与，以此构建各民族公民与国家、与社会的有机联系，使公民个体成为国家社会体的有机组成部分。这可以看作是新时代坚持和完善民族区域自治制度的配套建设。