信访异化：问题·原因·破解

田 刚

（中共清镇市委党校，贵州 清镇 551400）

党的十八大以来，各地区各部门按照党中央的统一部署，扎实工作，广大信访干部付出大量艰辛努力，有效解决和化解了一大批事关群众切身利益、影响社会和谐稳定的信访问题。2016年，全国信访总量比2013年下降23%，初次信访下降31.3%，呈现出总量减少、结构向好、秩序平稳的态势。［1］但信访总量仍然居高不下，特别是上访民众的信访内容和方式产生了很多异化现象，给国家长治久安和人民安居乐业带来了很大影响。党的十九大报告提出，完善法治保障的社会治理体制，提高社会治理法治化水平。如何引领民众“信法不信访”，推进经济健康发展与社会和谐稳定成为全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键。

一、问题：信访内容和方式异化

（一）信访内容异化

1.无病呻吟。有的群众为了获取赴省进京旅游、扶贫救济、政策倾斜等非正常“福利”，抛弃最初的目的和诉求，没事找事，无中生有，上访已经形成习惯。有上访群众到北京后，托人打电话给当地，点名要求信访部门某位领导去接，否则就不回来。这类人上访是假，谋利是真，故意以上访的方式给地方政府施压，让政府“花钱买平安”，从上访中攫取私利。

2.小题大做。有的群众以家庭、邻里矛盾纠纷等鸡毛蒜皮的小事，层层“要挟”各级政府及信访部门，工作人员稍有怠慢，便小题大做，把小事闹大，大事闹炸，不见官员不罢休，不达目的不收兵。比如，笔者调研中了解到：有人喝醉酒后手机掉水沟里，打电话要求信访局工作人员去给他找，在其三番五次“骚扰”下，工作人员去了，但没能在水沟里找到，最后发现手机在其腰包。

3.公私不分。有的群众将私人利益无限放大，以公共利益为名上访，实则是为了一己之私利。比如，某镇政府所在地按照审批程序，依法依规搬迁后，有的群众上访诉求说“群众办事不方便”，要求搬回原所在地。经深入调查了解得知，原来是几家餐饮小吃店，因为政府搬迁后人流量少了，影响了羊肉粉等小吃生意。

4.借鸡生蛋。有的群众明知违法建筑要被拆除，却专门选择规划区域大肆“种房”，以求获取拆迁补偿。如果得不到补偿就上访，要挟政府给予赔偿，而且屡禁不止，试图通过“建房—拆除—上访—补偿”这一途径违法获利，甚至一夜暴富。

5.漫天要价。基层信访工作人员介绍，90%的上访群众为了自身利益诉求而上访，其中，有的利益诉求像“滚雪球”一样无限膨胀，有的之前为房屋被拆迁的事上访，本来几万、十几万便能解决问题，后来逐步追加上访经济损失、精神损失等。这种漫天要价的上访诉求，因诉求无底线，导致解决无终点。

（二）信访方式异化

1.串联访。少数上访者深知“单打独斗”很容易被工作人员劝阻，如果违法闹事，也容易被依法打击。他们深谙“团结就是力量”的道理，而且抱有“法不治众”的侥幸心理，于是想方设法寻找、邀约其他上访者一起上访，试图以集体的力量与政府抗衡。一些长期滞留在京城、省府的上访人在信访过程中，相互熟悉后，互留联系方式，形成“酵母效应”，遇到重要时段，便串联集聚形成“上访板块”。通过制造“大兵压境”或“兵临城下”的态势要挟相关领导，企图达到有权处理信访问题的职能部门妥协让步解决其问题的目的。［2］

2.要挟访。有的上访者，如果诉求得不到解决，便将道听途说或自以为掌握的某些政府工作人员贪污腐化、工作生活作风等问题“摆出来”，即使与其诉求完全无关，他们也通过这种方式要挟相关部门及工作人员，力求解决其诉求。有的上访者在地方信访部门上访时动不动扬言：“不给我解决好，我就到北京！”，到北京上访的则扬言：“反正我已经来了，你们看着办，不行我就到天安门去闹！”他们通过给政府施压，以求解决其诉求。

3.顺便访。有的本来是到省府、京城办事或者旅游，正好遇到全国两会等敏感时期，想起以前的事情还没有妥善解决，便跑到国家信访局等地去“上访一把”，看看能不能再获取点利益。这是一种机会主义者，抱着赌一赌的心态顺便上访，成功了就获取利益，失败了也没什么损失。

4.游乐访。有的群众上访的根本目的不是为了解决其诉求，而是为了解决出去旅游的车旅费。比如，某地一名老上访者带着家人到京旅游，玩够后想回家，便戴上冤帽到敏感地带“游走”，于是，被送到北京市马家楼接济服务中心，地方接到通知后派人到北京接人。工作人员到京见面后，“上访者”开口要两万，否则不回家。

5．动辄进京访。以前进京上访户多是在地方没有处理好，经过三番五次“较量”，最后才跑到北京去上访。近年来，一些上访者直接到北京，让地方工作人员手足无措，因为压根儿就没有想到其会上访。最后了解得知：他们反映的都是小事，主要是受到其他一些老上访户的蛊惑而为。

6.导师帮助访。近年在上访群体内部兴起一项新兴职业，即“上访导师”。这些“导师”由各地老上访户组成，他们为本地甚至为外地新上访者传授上访经验，有的甚至以类似培训班的形式，向新上访者讲授如何躲避跟踪拦截、如何进京、如何见到高层领导、如何与接访工作人员周旋等“技能技法”。

二、原因：法治魅化的消减

信访内容和方式异化的根本原因在于群众“信访不信法”，因群众不愿、不肯、不敢、不能相信法治手段能解决自身的利益诉求，难以真正感受到各级各部门倡导和要求的“遇事找法”“走司法程序”等“法治轨道”魅力，更谈不上内化于心并外践于行。于是，想方设法、变本加厉，采取各种异化手段，企图通过上访达到解决问题甚至攫取私利的。

（一）法治文化根基薄，民众不愿相信法治

我国古代的法制主要是为维护统治者的君权地位设立，在执行过程中也多是依法治民，少有依法治官。汉代中期，儒家文化之下以“春秋决狱”为代表的司法模式开始盛行，判官需要考虑很多情感、道德、天理等法外因素。上访者可以通过“拦轿喊冤”等足以打动判官的方法，争取对自己诉求的重视，从而得到对自己有利的裁判结果。［3］受儒家文化的影响，传统社会治理中倡导“德主刑辅”，法律执行过程中刚性不足、柔性有余，庶民百姓难以依照法律解决问题。人与人之间的纠纷、矛盾以及利益诉求也主要靠人治。日积月累，老百姓形成“县官”情结，有事找县老爷解决而不是找法律解决。代代相传，到现如今，广大民众法治观念仍然淡漠。

笔者调研中了解到，有的农村群众还有“谈法色变”的情况，甚至认为谁到了公安机关、法院，谁就摊上了大事。因此，很多群众遇到事情后，首先想到的就是找政府、找当官的解决，潜意识里就有“信官不信法”的情结，而且认为，越是位高权重的官员，越廉洁清正。群众的“高层清官”情结，在现行科层体制和稳定压倒一切的形势下，必然演绎出“上访—拦截—异化手段上访”的怪象，串联访、要挟访、帮助访等异化方式成为其免遭“围追堵截”的必然选择。

（二）少数地方政府和工作人员不依法行政，民众不肯相信法治

在中国，80%左右的法律法规由国家行政机关来贯彻落实，近80%的公务人员在国家各级行政机关工作。［4］行政机关及其公务人员能否依法行政，直接关系到民众对法治政府乃至法治国家和法治社会建设的认可与否。个别政府机关及公务人员不依法行政的行为，严重削弱了民众对法治的信赖度。

1.与民争利。有的地方政府及职能部门权力行使不公开不透明，不依法行政，在征地拆迁、项目引进等工作中，为自身想得多，为百姓想得少，有的甚至以“公共利益的名义”与民争利，没有真正代表广大人民群众的利益。有的群众因利益受损将政府告上法庭，却多以败诉告终。有的群众认为，“政府就是法律”“普通百姓再依法也斗不过政府”，群众不肯相信政府倡导和要求的走司法程序等法治之路，于是和政府玩捉迷藏的游戏，遇到事情总要找上一级，总要听到上级领导说的才放心，导致信访量长期居高不下。

2.公权私用。有的基层政府工作人员在项目扶持、救济发放、土地确权等工作中，逐利枉法，徇私舞弊，寻租腐败，优亲厚友，让群众对政府及工作人员的公平正义产生严重质疑，导致群众越来越不相信基层政府，要到上一级甚至中央政府找回公平正义。

3.权大于法。有的地方政府部门及工作人员在处理群众初信初访工作中，将个人权力和意志凌驾于信访条例等法律法规之上，不按照《信访条例》等法律法规依法及时处理，导致群众利益进一步受损或新的利益受损，群众由诉求转化为对政府的不满，矛盾进一步激化，产生新的上访诉求，久而久之，诉求变味，信访内容异化成“借鸡生蛋”、漫天要价等。

（三）司法公信力缺失，民众不敢相信法治

1.公信力缺失的延续后果。有的群众曾经和法院等司法部门打过交道，但因法官的徇私舞弊、不公正判决，让群众“耿耿于怀”，削减了司法公信力，群众不再相信司法的公平正义，于是遇事不找法律而找领导，认为自己的事情只有找到领导才能解决好，不愿再打官司。

2.公信力缺失的蝴蝶效应。受人情关系、金钱利益等因素影响，少数司法人员办关系案、人情案、金钱案，甚至枉法裁判、制造冤假错案，导致当事人不服裁判不断上访。［5］随着负面信息不断传递、放大后，其他民众也“记恨”于心，当自己遇到事情需要解决时，不敢相信法治之公平正义，“宁可信县官不可信法官”。甚至对一些已经进入司法程序甚至终审判决的案件，客观上本来是公正的裁判，群众也认为有人情关系和暗箱操作，要通过上访找领导“撕毁”判决书。

（四）法律法规不完善，民众不相信法治

1.立法缺位。法律的指引性作用决定其展望未来的多、考虑过去的少。2018年1月15日—22日，人民论坛问卷调查中心在全国31个省区市的605名基层干部中作的问卷调查数据显示：35.21%的受访干部认为“部分法律法规滞后于实际”。［6］另据笔者在西南三个县的调查统计，群众上访诉求中，历史遗留问题占到近20%。然而，对“四清时期”财产征收征用等历史遗留问题，没有相关法律法规。现行法规，因受溯及力所限，难以调整过去发生的事情，导致很多诉求一拖再拖，迟迟不能得到解决。

2.法律有冲突。有的法律法规存在冲突，相关部门各自为阵，均从部门本位利益出发，调处群众之间的矛盾纠纷方案不一致，“胜方欢喜败方愁”，败方找到有利于己方依据后，又反败为胜，最后是胜败皆不服。

3.法律不完善。有的法律法规结合基层实际不够，又没有及时修订完善，法律的僵硬性和局限性凸显，一些群众利益诉求不能很好地在法律框架内解决，民众不能相信法治，只好走上访之路。

三、问题破解：法治魅化的重塑

破解信访内容和方式异化问题，亟须从三个方面构建法治返魅机制。推进政府依法行政、提高司法裁决权威等措施，提高“法治”在民众心中的“魅力”，让法治“魅化”消减“人治之魅”，从源头上减少信访。民众遇事找法的法治观念和行事方式是一个渐进过程，不可能一蹴而就，要通过修改完善信访法律法规、加强相关法律法规宣传教育等措施，引导民众依法信访。要对违法信访按下休止符，通过分类规范信访终结程序，加大违法信访打击力度，从终端遏制信访异化行为，遏制“无限信访”，规范信访秩序。

（一）以“法治之魅”减少信访

1.推进政府依法行政，从源头上减少“官民矛盾”。信访工作在新时期不应局限于“事后维稳”的“救火器”，而应在源头上寻找问题的根源。［7］2017年第八次全国信访工作会议中，习近平总书记强调，要注重源头预防，夯实基层基础，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性。［8］要切实减少信访，遏制信访异化的产生，必须推进政府依法行政，从源头上减少“官民矛盾”。

第一，政府必须坚持依法行政，做到“法无授权不可为”，公开政府信息，依据“权力清单”切实履行工作职责，不与民争利，树立政府公信力，进一步融洽官民关系。相关部门公务人员要增强法治意识，秉持法律法规相关条文规定和法治精神，做到心中有法，决策问法、执行遵法，真正做到相关工作经得起历史的检验和法律的审检。

第二，通过“信访前置”减少信访，即通过引导公众参与政府决策，提升民众对政策的认可度，从源头上减少信访发生率。政府在征地拆迁、土地确权、生态环境整治等工作的决策、执行等环节，要多问计于民，广泛深入开展调查研究，倾听民意，集中民智，真正做到“从群众中来到群众中去”，最大限度获取民众支持。

第三，各级政府机关信访工作人员在接访、处访工作中，克服主观性和随意性，摒弃权大于法的官本位思想，以法治思维和法治方式，注重工作主体和程序合法，想群众之所想、急群众之所急，及时解决群众的合法合理诉求，做到不激化矛盾，不产生新的冲突。

2.加强法治文化建设，让民众从内心深处认可法治。一切法律中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里，它可以不知不觉地以习惯的力量取代权威的力量。［9］针对民众法治观念淡漠的问题，要加强法治文化建设，让法治理念浸润民众内心，让他们真正感受到“信访不如信法”的好处。

第一，加大法治宣传。以“七五普法”为契机，加大宣传力度。除了宪法外，要将信访问题涉及最多的土地承包与确权、环境保护、乡村振兴等纳入宣传内容。采取印制小册子，刷写宣传标语，宣讲队进村入户、电视广播播放专题节目等方式，进行全天候、立体式的宣传，努力营造法治氛围，使其在浓郁的法治氛围中得到熏陶和潜移默化的影响，在他们内心深处形成法在身边、有事找法律的坚定信念和自觉行动。

第二，跟踪宣传报道本区域内依法依规和违法犯罪的正反典型案例，以身边事教育身边人。建立相关制度，对遇事找法的民众给予社会保障、项目扶持等政策倾斜和帮扶。对违法犯罪的反面典型，除了依法打击外，在诚信体系中执行“黑名单”制度。凡进入黑名单的，在贷款、就业等方面的限制，在全社会形成“遵法有利，违法受损”的激励和制约机制，促使群众从内心深处认可法治。

3.提高司法裁决权威，让群众真正感受到公平正义。司法权威是司法的外在强制力与人们的内在服从的统一。［10］抓住司法体制改革的契机，完善相关制度，让审理者裁判，让裁判者负责，坚决遏制党政领导插手干预司法的行为，杜绝冤假错案发生，让群众从每一个司法案件中感受到公平正义，提升司法裁判的权威和公信力，增加群众对司法裁判的正向期望，摒弃“打官司就是打关系”的认识，同时铭记和坚守法院判决是维护公正的最后一道屏障，做到敢于相信法律，乐于相信法院，有事不上访而上法院。

4.完善相关法律法规，最大限度拓展法律救济途径。第一，加快相关法律法规的立法进程，对现行法律法规没有规范的领域，尽早纳入立法计划，深入调研，加快立法步伐，尽最大努力让民众所遇之事都能依法处置。第二，对法律冲突、立法不完善的，尽快清理、修改完善，特别是农村土地确权、征地拆迁等领域，事关群众切身利益，要与时俱进，修改发展，最大限度避免法律的僵硬性和机械性，让法律法规具有接地性和可操作性，确保老百姓“看得懂，用得上，能管用”，引导民众从“信访”向“信法”转变。

（二）依“法治之魅”规范信访

1.加快立法进程，明确信访功能，规范信访程序。实现依法信访，首先要有法可依。当前亟待改变靠《信访条例》“一法治信访”的局面。《信访法》立法是信访法治化的必然路径。

第一，提高信访法律的位阶。中国信访制度的运作应由全国人民代表大会审议通过的、具有普遍效力的全国性的法律予以调整。［11］应由全国人大常委会牵头制订《信访法》，对涉法涉诉、涉及人大、党团、军队的信访事项统一进行规范，改变《信访条例》规范约束范围狭窄的问题。

第二，规范信访内容。以反向禁止性列举方式列出群众信访权利清单，确保“法无禁止即可为”，切实保障公民的批评建议、监督、利益诉求、权利救济等合法权益。

第三，明晰信访方式。对信访方式、信访程序做出具体规定，确保简洁明了，让群众一看就明白，一听就清楚。对信访的层级和部门，不宜对“逐级信访”等进行一刀切规定，确需上级解决的，不纳入越级信访等非访范畴。

第四，加大违法打击力度。对群访、缠访、闹访等非正常上访的，根据情节轻重和社会影响及危害程度，规定明确具体的惩戒措施和法律责任，做好与《刑法》《治安处罚法》等法律法规的有机衔接，充分发挥法律的威慑力，避免因法律责任不明确，出现无论情节轻重都是接回来到派出所“关几天了事”的情况。

2.加强信访法规宣传教育，提高民众依法信访的意识和能力。宣传教育是一种柔性的信访法治化手段，通过法治宣传教育可以让信访法治理念深入人心。［12］要将相关法律法规广泛深入地宣传到人民群众中去，增强民众内心信仰法律的自觉，切实提高民众依法依规信访的意识和能力。

第一，对老上访户群体开展专门培训。由信访局牵头组织，邀请司法工作人员或法律服务人员开展专题讲座，将信访法律法规逐章逐条进行解读和释疑，让受训对象真正理解掌握相关精神和具体规定，做到入脑入心和有章可循。

第二，在普通民众中开展宣传教育。通过电视、微信、QQ、手机短信等媒体，将信访法规分全文和重点章节、重点条文向广大群众推送、播报和分享，营造浓厚的依法信访氛围，增强潜在和可能信访人员的依法信访意识，进一步压缩非访的空间。

（三）依“法治之魅”终结非访

1．分类规范信访终结程序，遏制“无限信访”。任何一种纠纷解决程序都需要有终结机制，不可能无休止地启动而不终结，否则，争议既无法得到最终解决，又浪费大量社会资源。［13］当前，对于何种案件、何种情况下可以依法终结并无明确的规定，对终结的标准存在“仁者见仁，智者见智”的情形。［14］笔者以为，应当根据信访事项类别和特点，按照涉法涉诉、涉军、历史遗留纠纷、普通信访事项等类别，立法明确信访终结程序。第一，对涉法涉诉的，积极引导走司法再审等程序，已经法院审理终结或在审案件，一律不予受理。第二，对涉军上访，由地方武装部协调部队相关部门调查处理，出具处理意见进行安置后不再受理。第三，对历史遗留问题，由地方政府在法律、政策规定范围内协调处理：没有政策依据的，协调上级或本级出台相关政策给予解决；不能突破法律底线的，进行耐心细致的解释说服教育，不服处理决定的，告知其依法起诉或申请仲裁。第四，对普通信访事项，按照《信访法》等法律法规依法进行处理，实行“三级终结”制：首先由上访人所属地村居或乡镇进行一级处理，对处理意见不服的，申请上一级复查，对复查意见仍不服的，申请再上一级审核。三级处理完毕，不再受理，引导其走司法程序进行裁决。

2．加大违法信访打击力度，规范信访秩序。对信访内容异化、方式异化甚至违法上访的群众，不能一味迁就、妥协求稳，更不能“花钱买平安”，让上访者尝到甜头后变本加厉。基于此，要敢于亮出法治利剑，加大依法打击力度，发挥法律的威慑力，规范信访秩序。

第一，对在县、乡围攻党委政府，聚众闹事的上访人员，视其情节轻重，给予行政拘留等治安处罚；或者移交司法机关以涉嫌寻衅滋事、扰乱公共秩序等罪立案侦查、提起公诉，依法追究刑事责任。第二，对赴省进京，以拉横幅、戴冤帽、拦截领导人车辆、闯中南海和驻华使领馆的非访人员，以涉嫌危害公共安全、危害国家安全等罪立案侦办。同时，建立异地办案机制，不能抓获后就送马家楼或久敬庄接济中心并通知地方接回去处理；对情节严重的非访人员，可以直接由案发地公安机关依法立案侦办。第三，对在信访中扮演导师，教唆、组织他人非法上访的，要以共同犯罪予以追究，并按主犯定罪量刑。第四，对不听工作人员劝阻，不配合工作的，以涉嫌妨碍执行公务行为予以追究。