坚决打赢打好怒江州深度贫困脱贫攻坚战

李川南 段建琴

（中共怒江州委党校 公共管理教研室，云南 怒江 673100）

党的十九大报告指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”［1］习近平总书记多次强调：“全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。”［2］党的十八大以来，习近平总书记站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，提出一系列新思想新观点，做出一系列新决策新部署，科学回答了新时代打赢脱贫攻坚战的重大理论和实践问题，为打赢脱贫攻坚战提供了强大思想武器。怒江州是全国深度贫困“三区三州”之一，脱贫攻坚的难度和复杂程度都超过其他贫困地区。怒江州2020年同全国人民一道迈入全面小康社会，最根本的就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记考察云南时的重要讲话精神武装头脑，采取超常规举措打赢打好深度贫困脱贫攻坚战。

一、怒江州打赢脱贫攻坚战面临的困难

党的十八大以来，怒江州委、州政府认真贯彻落实中央、省委省政府关于脱贫攻坚的决策部署，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，扶贫攻坚取得阶段性成果。贫困人口由2011年的31.29万人下降到2018年底的14.29万人，贫困发生率由2011年的71.1%下降到2018年底的33.25%。贫困村从2011年的249个下降到2018年底206个。群众的就医、就学和住房条件得到极大改善。由于特殊的地理位置，特殊的社会发育程度和生产力水平，怒江州要如期完成脱贫攻坚，任务仍十分艰巨。

（一） 贫困问题突出

怒江州所属四个县（市）均为深度贫困县，255个行政村中，有206个贫困村，建档立卡贫困人口14.29万，条件性贫困和素质性贫困相交织，贫困面大、贫困程度深。贫困人口大多居住在山高坡陡、峡谷缝隙、地质灾害隐患点、生态敏感区、交通不便的山区，一方水土养不起一方人。贫困发生率高达33.25%。尤其是福贡县，贫困发生率高达40%以上。

（二）贫困人口脱贫难度较大

一是从劳动力类型看，在全州14.29万建档立卡贫困人口中，普通劳动力和无劳动力的人口占绝大多数，技能劳动力占比极低。二是精神贫困问题突出，发展的内生动力不足。一些贫困群众靠穷吃穷，存在“等、靠、要”的依赖思想，缺乏自觉改变落后、摆脱贫困的信心和决心。三是怒江州地理位置偏远、生态环境脆弱，自然灾害频繁，不仅脱贫难度大，返贫的风险也大。原先脱贫的人口在原有的生产生活条件下，遇到自然灾害或疾病等情况，极易返回贫困状态，要巩固脱贫成果十分不易。因此，怒江州脱贫攻坚越往后，难度越大。

（三）基础设施和基本公共服务发展滞后

怒江州在道路、卫生、基础教育、住房安全等方面都存在短板，影响了脱贫攻坚的进程。一是农村交通路网不完善，至今还有近900个自然村未通公路，群众出行靠走路、运输靠人背马驮。二是农村道路安全防护配套设施建设严重滞后，道路交通事故频繁发生。三是村内道路、入户路、环境卫生设施短缺，大量危房需要维修和重建。四是加强基础设施建设、提高基本公共服务水平的成本高、难度大。

（四）产业发展滞后

1.生产规模小。云黄连、竹叶菜、独龙牛、高黎贡山猪、独龙鸡等特色产业仍处于“散、小、弱”的状态，尚未形成种养殖基地，普遍缺少稳定的增收产业。许多优质农产品小而散，没有形成规模；林特产品只能打“原”字牌，附加值较低。以核桃为例，全州核桃种植面积达208万亩，但年产量只有1万吨左右，不足以撑起一个上规模的核桃深加工企业，核桃基本上都只能作为原料外销。

2.产业组织化程度不高。农业龙头企业缺乏，农民专业合作社发育缓慢，数量不足，质量不高，生产以分散经营为主，缺乏能够自主创业、自主发展的种养大户和致富能手，对贫困户的带动能力比较弱。

3.抗风险能力弱。一场大雨，一场大旱，一场大灾都会使群众多年的努力白费，多年积累的成果毁于一旦。怒江州地处偏远，交通不便，远离中心城市，市场风险较大，部分有机食品、绿色食品和无公害产品卖不出去或卖不出好价格。以核桃为例，往年25元一斤的核桃仁，2018年只卖14元一斤。

（五）素质性贫困突出

怒江州人均受教育年限只有7.6年。农村贫困人口的文化程度大多在初中以下学历，还有40%的人不会讲国家通用语言。部分贫困群众思想保守、观念陈旧，仍然沿袭传统粗放的生产生活方式，商品意识、市场意识、积累意识和扩大再生产意识淡薄。少数贫困群众脱贫内生动力不足，存在干部作用发挥有余、群众作用发挥不足的现象。一些孤寡老人、残疾人、长期患病者等特殊困难群体，贫困程度最深、脱贫难度较大。

二、打赢打好怒江州脱贫攻坚战的着力点

今明两年是全面建成小康社会的关键时刻，怒江州脱贫攻坚已进入攻坚拔寨的关键时期，时间紧迫、任务艰巨，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平总书记关于脱贫攻坚和考察云南时的重要指示，党中央国务院和云南省委省政府、州委关于打赢打好深度贫困脱贫攻坚战的决策部署，采取有针对性的脱贫攻坚举措，拿出过硬办法攻克深度贫困堡垒。

（一）坚定打赢脱贫攻坚战的信心和决心

习近平总书记强调：“要坚定信心。只要有信心，黄土变成金。”［3］“脱贫攻坚贵在立志，只要有志气、有信心、就没有迈不过去的坎。”［4］怒江州缺条件，但不缺精神、不缺斗志。干部群众的精气神，是加快经济社会发展、全面建成小康社会的源头活水。怒江州打赢脱贫攻坚战的信心来自以下方面：

1.习近平总书记关于扶贫的重要论述的导航定向、科学引领。党的十八大以来，习近平总书记就扶贫开发工作提出的一系列新思想、新观点、新论断，为打赢怒江州脱贫攻坚战提供了行动指南和根本遵循。

2.党中央、国务院和云南省委省政府的关心关爱和高位推动。党中央国务院一直关心支持怒江州的经济社会发展，习近平总书记在云南考察期间还亲切会见了独龙族群众代表。多位党和国家领导带队到怒江州调研指导工作。中央把怒江州列为全国深度贫困“三区三州”之一，从国家层面统筹推进脱贫攻坚工作。云南省委省政府高度重视，全力支持。

3.社会各界的帮扶支持。近年来，国家有关部委和省级有关部门加大了对怒江州脱贫攻坚工作支持力度。广东省珠海市对口怒江州扶贫协作，三峡集团、中交集团、大唐集团等中央企业定点帮扶怒江州，行业帮扶和社会帮扶力度不断加大。社会各界对怒江州开展的“献爱心、送温暖”活动不断深入。中国光彩事业促进会和云南省人民政府还在怒江州泸水市举行了以“汇聚民企智慧力量，助力怒江精准脱贫”为主题的“中国光彩事业怒江行”活动。国家自然科学基金委员会在怒江州举办了以“发展绿色香料产业 助力怒江脱贫攻坚”为主题的云南怒江绿色香料产业发展战略研讨会，50多名香料产业专家、企业家积极为怒江州发展绿色香料产业建言献策。

4.怒江州多年脱贫攻坚的工作成效和经验积累。怒江州脱贫攻坚取得阶段性成效，群众生产生活条件得到明显改善，产业培育也积累了宝贵经验，群众改变贫穷落后面貌的愿望越来越强烈。各级干部干事创业、狠抓落实的能力不断提升。全州上下讲脱贫、抓脱贫的良好氛围已经形成，为打赢深度贫困脱贫攻坚战提供了的强大合力。只要把干部群众坚定发展的信心和决心提振起来，始终保持积极向上、奋发有为的精神状态，满腔热情、激情昂扬地干事，摒弃“等靠要”思想，全面提振精气神，以饱满的精神状态投入到工作中，就一定能打赢打好脱贫攻坚战。

（二）坚持“两不愁、三保障”标准，实事求是，精准发力

2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出“两不愁、三保障”扶贫标准。习近平总书记在在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。深度贫困地区也要实现这个目标。同时，我们要以唯物主义的态度对待这个问题，即使到了2020年，深度贫困地区也不可能达到发达地区的发展水平。我们今天的努力是要使这些地区的群众实现‘两不愁三保障’，使这些地区基本公共服务领域主要指标接近全国平均水平。在这个问题上，我们要实事求是，不要好高骛远，不要吊高胃口。”［5］要求我们既不能降低标准、影响质量，也不要调高标准、吊高胃口。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出：“坚持严格执行现行扶贫标准”，到2020年，确保贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

怒江州要严格执行“两不愁、三保障”标准。一是不降低标准。降低标准会影响质量，是对贫困地区和群众的不负责任。二是不擅自提高标准，提高要求。如果随意拔高标准，“两不愁、三保障”标准被突破了，会加大脱贫攻坚的难度，加大财政负担。另一方面，还会人为造成社会新的不公，造成贫困户和非贫困户待遇差距不断扩大，出现“悬崖效应”，导致很多贫困户不愿意脱贫，影响群众满意率。如果将来兑现不了不切实际的承诺，党和政府的公信力会受到损害。因此，要坚持“两不愁、三保障”现行标准不动摇，严格执行脱贫标准，脱贫摘帽坚持成熟一个摘一个。“确保脱贫过程扎实、脱贫结果真实，使脱贫攻坚成效经得起实践和历史检验”［6］确保2020年，全州14.29万建档立卡贫困人口脱贫、206个贫困村出列、4个深度贫困县（市）摘帽，农村人均可支配收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

（三）立足资源禀赋，坚持因地制宜，大力培育特色优势产业

习近平总书记指出：“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策。”［7］扶贫开发“要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。”［8］产业扶贫“要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜开发生态旅游则搞生态旅游，真正把自身比较优势发挥好，使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上。”［9］怒江州要把培育特色优势产业作为主攻方向，努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路。

怒江州培育特色优势产业，既要策划发展一批“短平快”产业项目，也要策划一批打基础、利长远的产业项目，不仅要让现有贫困人口如期脱贫，还要确保他们获得稳定可持续收入。一是要充分利用区位优势和自然资源禀赋，重点培育绿色香料产业，扩大草果、花椒、砂仁、迷迭香、油牡丹等香料作物种植面积。在草果、花椒、砂仁、油牡丹等香料产业基地建设中，要选择优良品种，采用现代栽培技术。要把下游做上去，把市场做大，提高贫困人口参与度和直接受益水平。二是发展以特色畜禽产品为主的“绿色食品生产基地”，加快发展高黎贡山猪、黄牛、山羊、生态土鸡等特色畜禽品种和中华蜂等规模化养殖。三是加快培育新型农业经营主体，鼓励支持产业大户、致富能人、产业带头人领办专业合作组织，提升产业组织化程度。四是大力推行“企业+农户+市场”“农村能人+农户”等模式，引导企业与农户建立利益联结机制。把怒江州特色产业精准到村到户，实现特色产业与“一户一策”的精准对接，将有发展能力、可以依靠发展种植或养殖产业脱贫的贫困户全部精准识别到位。

（四）开展就业技能培训，完善农村贫困劳动力就业机制

综合运用行政和市场两种力量，坚持外出转移就业和就地就近就业两手发力，建立从动员到培训、输出、管理服务的全链条工作机制。一是组织开展好各类就业技能培训。授人以鱼，不如授人以渔。要加大对贫困户家庭人员就业技能培训，实现农村贫困劳动力培训全覆盖，使他们都能掌握一项就业本领。结合易地扶贫搬迁集中安置和怒江新城建设等项目，对贫困户开展钢筋工、挖掘机、建筑工、厨艺、木雕、种植养殖技术、家政等技能培训，通过转移就业，实现脱贫。二是加大政府组织输出和自发转移力度，搭建劳务协作平台，积极主动与珠海市、三峡集团、大唐集团、浙江旅游集团等地区和企业的对接，抓好农村劳动力转移就业扶贫工作。三是落实好国家、云南省关于“两后生”职业教育相关政策，做好“两后生”送学工作，提高“两后生”就业创业能力。四是挖掘农村能工巧匠，培育一批家庭工场、手工作坊和乡村车间，帮助建档立卡贫困人口实现就近就地就业。

（五）打好易地扶贫搬迁硬战，着力改善生存发展环境

易地扶贫搬迁是怒江州脱贫攻坚战难啃的“硬骨头”。全州大多数建档立卡贫困人口均居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发的地方，通水、通路、通电等成本很高，贫困人口很难实现就地脱贫，需要实施易地搬迁。因此，怒江州脱贫攻坚成功与否，关键取决于易地扶贫搬迁。怒江州特殊的地形地势和生产力发展水平，搬迁对象不同程度的存在不想搬、不敢搬、不易搬、不会搬等问题。州委州政府高度重视易地扶贫搬迁工作，通过“一把手”亲自推动、不厌其烦动员、千方百计破题、边干边改边搬、驻县驻点亲自干等措施，全州易地扶贫搬迁工作取得了明显效果，群众的住房条件得到明显改善，文明生活习惯逐渐养成，生态得到有效保护。

针对怒江州易地扶贫搬迁工作存在搬迁对象的核准工作滞后、新增任务前期推进缓慢等问题，要做好以下工作：一是要进一步做好搬迁对象的核准、调整和复核工作，把易地扶贫搬迁对象精准录入，确保系统数据与花名册、与纸质档案一一对应。二是把易地扶贫搬迁与推进新型城镇化、乡村振兴结合起来，同步推进基础设施和公共服务建设。把贫困群众搬迁到怒江新城和福贡、贡山、兰坪3县县城以及片马进行统一安置。按照标准化要求，规范建设程序，合理规划水、电、路以及学校、医院等场所，建设好安置点的配套基础设施和公共服务设施。三是加快推进原规划安置点基础设施建设进度，加快推进新增任务的工作进度，确保实现按期入住。四是要认真制定后续产业和就业计划，加强后续产业发展，盘活迁出地资产、资源，解决好搬迁群众后续保障问题，落实易地扶贫搬迁后续保障20条措施，确保搬迁群众“搬得出、稳得住、逐步能致富”。

（六）牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态扶贫作为双赢之策

习近平总书记强调：“在生存条件差、但生态系统重要、需要保护修复的地区，可以结合生态环境保护和治理，探索一条生态脱贫的新路子。”［10］怒江州98%以上的面积是高山峡谷，可耕地面积少，垦殖系数不足5%。频繁的自然灾害是导致群众致贫、返贫的重要原因。自然灾害使当地的家庭和社会遭受重大损失，多年的积蓄荡然无存，陷入贫困和返贫之中。

怒江州要把生态扶贫作为双赢之策，让有劳动能力的贫困人口实现生态就业，既加强生态环境建设，又增加贫困人口就业收入。一是要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，把生态扶贫、生态脱贫和生态优先、绿色发展理念结合起来，加强自然保护区、天然林资源、野生动植物资源和生物多样性保护，建立健全森林生态效益补偿标准动态调整机制，逐步提高补偿标准，促进贫困人口通过补偿实现收入稳步增长，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。二是建立生态环境保护片长制，优化提升生态系统功能。认真落实州、县（市）、乡（镇）、村四级河（湖） 长制，加强江河管理及保护。三是加快推进怒江、澜沧江流域生态修复，大力开展植树造林，推进退耕还林还草和“怒江花谷”生态建设。四是组建一批林业脱贫攻坚专业合作社，将重点生态工程和产业发展项目安排给合作社实施，吸纳更多贫困人口参与生态建设，让贫困群众从生态建设中获得更多劳务收入。五是以全域旅游为抓手，大力发展全域生态旅游。怒江州具备打造世界级生态旅游目的地的自然条件，建议将怒江州列为国家级生态旅游脱贫攻坚示范区，给予特殊政策支持，实施保护性开发。

（七）扎实推进健康扶贫，提高贫困群众的身体素质

因病致贫、因病返贫是怒江州贫困群众脱贫致富的“拦路虎”，“看不起病、看不好病、看不了病”是贫困户致贫的重要原因之一。要围绕让贫困群众“看得起病”“看得好病”“方便看病”和“少生病”的目标，努力补齐健康短板，保障贫困人口的基本医疗需求，确保贫困人口患了大病、慢性病等得到及时救治。

1.落实健康扶贫政策，确保所有贫困群众看得起病。要全面落实《怒江州贯彻落实云南省健康扶贫30条措施实施方案》，落实四重保障，让建档立卡贫困户“看得起病”；落实便民惠民措施，让建档立卡贫困户“方便看病”，帮助农村贫困患者恢复生产生活能力。

2.全面提升基层医疗服务能力，让贫困地区群众看得好病。要进一步加大乡村医生队伍建设力度，分期分批轮训乡村医生。继续争取省内外三级以上医院帮扶怒江州，提升医务人员技术水平。珠海市可通过派出医疗专家常驻怒江州各级医院开展帮扶、定期或不定期开展义诊、入户诊疗等方式，加大对怒江州的医疗帮扶力度。

3.加快推进乡（镇） 卫生院、村卫生室标准化建设，改善基层群众就医环境。让群众就近方便看病就医，基本实现“小病不出乡、大病不出县”，减少“因病致贫、因病返贫”发生。充实基层医务人员，提高医疗服务水平。

4.提高基层公共卫生服务水平，让农村群众少生病。全面落实贫困儿童营养改善、新生儿疾病免费筛查等重大公共卫生项目，加强对传染病、地方病、慢性病的防治（预防控制）；加强妇幼健康保障工作；加强健康知识的宣传普及，引导贫困群众养成健康生活习惯。

5.开展送医上门自愿服务。送医上门，在其他地方可能是一种善举，但对怒江峡谷里面的群众来说，却是一种现实需求。怒江州国土面积1.47万平方公里，人口仅54万，但绝大部分分散在大大小小的高山之巅。尽管医保解决了绝大部分医疗费用，但村民们要看病，交通及旅途的生活等费用，不是每个家庭都能承担得起。所以，小病靠扛，大病靠熬，不到无法忍受，就不愿意去医院。送医上门，虽不是长久之计，但可以减少贫困户治病过程中的交通生活费用。通过专家下乡义诊、入农户治疗、组建家庭医生签约服务团队等形式，帮助贫困户建立健康档案，使看病困难的群众在家里就能享受到诊疗服务，减轻贫困人口的就医负担。

（八）以教育扶贫阻断贫困代际传递，拓展综合素质

习近平总书记指出：“抓好教育是扶贫开发的根本大计，要让贫困家庭的孩子都能接受公平的有质量的教育，起码学会一项有用的技能，不要让孩子输在起跑线上，尽力阻断贫困代际传递”。［11］让怒江州贫困家庭的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。

1.推进义务教育均衡发展。自2016年开始，云南省在怒江州、迪庆州实施从学前教育到高中阶段的14年免费教育，成效明显。同时，要加强农村幼儿园建设，大力发展农村学前教育，扩大农村学前教育覆盖面，确保到2020年每个乡（镇） 有一所中心幼儿园，每村有一所幼儿园，满足适龄儿童入园需求。

2.大力发展职业教育。一个贫困家庭的孩子，如果能接受职业教育，掌握一技之长，能就业，这一户脱贫就有希望了。为此，要引导贫困家庭中没有考上高中和大学的初中生、高中生，到州职业教育中心接受职业教育，掌握一技之长，提高其就业能力。

3.全面落实14年免费教育政策。一是强化《义务教育法》《未成年人保护法》等法律法规的宣传，让“不接受义务教育是违法行为”家喻户晓，确保该入学的“一个不少”。让“禁止用人单位招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年就业”成为社会共识，确保“一个不走”。让社会各界自觉履行“控辍保学”工作职责，形成积极支持“控辍保学”工作的良好氛围，让所有贫困家庭的孩子都能走进学校、接受义务教育。二是实施“雨露计划”、教育扶贫结对帮扶行动计划，完善贫困学生资助体系，确保不让一个学生因家庭困难而失学、辍学。三是要严格执行控辍保学制度，确保每一个适龄儿童少年平等接受教育。

4.加强教师队伍建设。一是落实乡村教师差别化补助政策，提高乡村教师工资水平，吸引高学历人才到怒江州农村从事义务教育工作。二是鼓励优秀教师到农村学校支教，农村教师到城镇学校交流。三是为贫困乡村学校定向培养一批“一专多能”的教师，提高农村教师教学水平。四是加大珠海市对口怒江州教育的帮扶力度，通过对怒江州校（园）长、骨干教师进行脱产跟岗培训，“互联网+智慧校园”教育信息化建设，实现优质教育资源共享；珠海市教师到怒江州贫困村支教，解决农村师资力量薄弱和结构不合理等问题，提高怒江州农村教师队伍的整体素质。