民族地区非公有制经济发展问题研究——以云南省宁蒗县为例

赵晓华 邰先菊

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

宁蒗彝族自治县（以下简称“宁蒗县”）位于云南西北部的滇川交界处，是历史上著名的“藏彝走廊”之重要组成部分，因与四川省大凉山山水相连、民族相同、民俗相通，具有较强的共性特征，而境内海拔与大凉山地区相比较低，故有“小凉山”之称。全县总面积6025平方千米，2017年末总人口27.5万人。宁蒗县成立以来，在党的民族政策的光辉沐浴下，经济社会建设取得了巨大成就。但是，由于宁蒗县特殊历史背景、地理区位、发展起点、民族关系等因素的制约，县域综合经济实力不强、发展能力不足、质量不优、速度不快、瓶颈制约明显、脱贫攻坚任务艰巨，依然是制约宁蒗县发展的现实县情。要实现2020年与全国全省同步建成全面小康社会的目标，宁蒗县必须积极抓脱贫攻坚政策机遇，紧紧依托资源条件，切实深化改革开放，加快发展县域经济，特别是重点发展以外资经济、私营经济和个体经济为主体的非公经济，全面增强自我发展能力。

一、宁蒗县非公经济发展现状

（一）非公经济发展势头强劲

目前，宁蒗县共有非公经济行业组织34个，会员总数达4927人。有3个行业商会、2个乡（镇）分会、2个异地商会。会员已覆盖全县农业、林业、水利、建筑、矿产、生物、旅游、文化等各个行业。内资企业94户，个体工商户8068户，私营企业715户，农村专业合作社799户，注册资金合计412543.58万元。2017年，宁蒗县非公有制经济完成增加值14.68亿元，占GDP比重达40.4%，按可比价计算，同比增长9.7%。从三次产业分布情况看，第一产业中非公有制占比87.23%，第二产业中占比54.32 %，第三产业中非公有制占比46.88%，一、二产业占比较高，处于主导地位。

（二）非公企业市场竞争力明显提升

随着改革开放的不断深化，宁蒗县各族群众的思想得到了大解放，广大群众从封建保守、日出而作、日落而息的小农耕作观念中解放出来，走出家门创市场，顺应市场办企业，逐步闯出了品牌，打开了省内外市场，提升了企业的竞争力。“公司+农户”的发展模式给精准扶贫注入了活力。农村经合组织不断发展壮大，创造了“凉山金荞”“小凉山苹果”“丽川花椒”等系列农特产品品牌。在对外贸易方面，非公企业14家，占全县对外贸易企业的50%，因其良好的市场竞争力，占据了宁蒗县对外贸易经济的半壁江山。

（三）非公企业成为劳动力就业的主渠道

宁蒗县非公经济组织的数量已占市场主体的90%以上，从业人员15378人。2017年，宁蒗县非公企业吸纳城镇居民就业再就业5024人，农村剩余劳动力中，有31173人在县内非公企业转移就业，占外出务工人员的88.2%。应该说，非公企业已经成为全县安置就业的主渠道。在决战脱贫攻坚、决胜全面小康的今天，非公经济组织极大地解放了生产力，一方面，通过吸纳农村剩余劳动力，促进了企业大发展。另一方面，广辟了劳动力的就业渠道，为农民通过转移就业增加收入、实现脱贫提供良好的机会；不但缓解了政府的就业和再就业压力，而且为发展县域经济提高人民生活水平，建设全面小康社会做出了积极贡献。

二、宁蒗县非公经济发展的制约因素

（一）非公经济自身存在的问题

1.企业规模较小，产业结构不合理。从经济总量的占比看，发达地区非公经济已经是“一统天下”（例如温州、台州达到97%以上）。2016年，云南省非公经济增加值6967.8亿元，比上年增长9.9%，占全省生产总值比重达46.9%，对全省经济增长的贡献率达52.9%。宁蒗县非公经济占GDP的比重仅为40%，明显低于全省平均水平。宁蒗县非公企业总体上呈现散小弱特征，82.4%的私营企业注册资本在100万元以下，经营规模小，市场竞争力弱。非公有制经济在能源、交通通信、金融、市政公用、基础设施等高端、大规模领域基本上没有涉足或涉入不够。这对当地的国有经济战略性调整和产业结构的优化调整，也有一定的消极影响。

2.科技含量低，缺乏核心竞争力。从产业层次看，高新技术企业基本是空白，科技含量低。宁蒗县的民营企业大多数从事传统制造业、服务业等一般竞争性行业，长期依靠低成本、低层次模仿、低层次加工在市场上竞争，多数产品处于产业链低端，普遍存在着结构相同、层次低，附加值不高问题。从研发投入看，多数企业受规模实力限制，创新和研发投入不足。从核心竞争力看，全县大多数非公企业生产工艺、技术装备落后，产品质量、档次、科技含量不高，拥有自主知识产权的新产品、新技术少。从品牌意识看，全县94家非公经济主要实体中，注册商标仅有10多件，至今没有国家知名品牌。

3.企业经营者综合素质较低。宁蒗县非公企业经营者平均受教育年限在9.5年左右，相当于初中水平。经营者的受教育年限从侧面折射了企业管理者的素质不高，经营管理工作缺乏科学性与系统性。从管理方式看，大多数企业没有建立现代企业制度，仍实行家族式、作坊式管理，企业产权单一、封闭，制度不健全，管理不科学、运作不规范。从发展理念看，小富即安，自我定位偏低，提升的内在动力不足，缺乏长远发展规划和思路。

4.部分企业缺乏合法经营的意识。部分企业缺乏契约精神、账目不实、偷漏税款、逃废债务、制假售假等，一切以短期的经济利益为追求，缺乏远视与规划，一定程度上扰乱了市场秩序，使得市场环境恶化，产生恶性循环。另一方面，一些私营企业与部分政府官员寻找权利寻租的空间，腐蚀健康的政商关系，不仅降低了政府的公信力，也扰乱了市场经营，使当地的经济秩序混乱，破坏了营商环境。

5.企业财务管理制度不健全。由于家庭式作坊和小规模的企业专业财会人员缺乏，并且从业人员综合素质不高，缺乏有效的财务管理制度，导致财务管理缺乏科学性与系统性。

6.用工制度落后，人才不足，缺乏源动力。许多民营企业采取“家庭”式治理模式，大多数员工“沾亲带故”。许多民营企业内部职能的运作，很大程度上依靠家族成员之间形成的一系列非正式制度、行为，“人治”色彩浓厚，以人情代替制度，缺乏科学有效的治理机制，易造成经济损失，甚至因家族成员间分配不公而使企业运行低效，内部交易成本上升。许多民营企业存在用工不规范、拖欠工资、劳动强度大、工作时间长、拒缴“五险一金”、随意辞退等现象。

7.党组织和工会组织建立乏力。在民营企业中，由于缺乏有效的政治指导，对于成立党组织及工会一直缺乏积极性，加之大部分民营企业家缺乏这方面意识，从而导致非公企业的政治学习、员工权益保护得不到保障。

（二）生产要素方面的制约因素

1.用地难。由于国家加强对土地的宏观调控，在土地政策收紧的宏观形势下，随着非公企业的发展，建设用地需求量猛增，用地审批越来越难，每年上级批复的用地远远不能满足发展的需求，全县仅有的经营性用地指标，一般优先供应重点工程或新招商大项目。相当数量的企业只能采用租地经营的模式，企业发展空间不够，不仅无法利用土地抵押融资，而且发展不安心，投资短期化，扩大规模有顾虑，影响了企业发展壮大。

2.融资难。在影响非公经济发展的诸多问题中，“资金短缺，融资困难”排第一位。大部分企业只能通过自有资金积累扩大生产规模，影响了企业快速壮大，一些科技含量高、市场前景好、产品附加值高的中小企业，由于缺乏后续资金的支持，无法进行扩大再生产。甚至导致部分企业从民间集资甚至借高利贷渡难关，增加了财务成本，挤压了企业利润空间，加大了企业风险。究其原因，

究其原因：第一，企业缺少有效抵押物，财产抵押实力不足；诚信意识不强，关键时候难以得到银行信贷支持。第二，各商业银行受政策影响和自身利益的考虑，对非公企业不同程度存在“歧视”现象；由于国有商业银行贷款权限上收，金融服务短腿和信贷服务功能萎缩，加之贷款“零风险”和终身负责制政策，致使金融部门放贷十分谨慎。第三，融资渠道少。宁蒗没有上市企业，非公企业不能发行企业债券，不能设立投资基金，更难以利用资本市场筹集发展资金。第四，信用担保体系建设滞后。宁蒗至今尚未成立正规担保机构，企业融资缺乏助推器。

3.缺人才。由于宁蒗县属内陆地区，交通设施建设相对滞后，城市服务功能不够完善，企业对人才吸引力不强，再加上大部分非公企业仍是家族式管理，重要岗位由亲戚朋友担任，对人才信任度不高；企业主缺乏气魄，舍不得重金引人、留人，甚至少数企业唯利意识过重，为获取利润压低人力资源成本，员工养老保险、医疗保险等落实不到位，对员工缺乏关怀；受个别企业劳动用工不规范等因素的影响，导致一些大中专毕业生不愿到非公企业就业，宁蒗县非公企业高学历、高素质人才严重缺乏，制约了企业的创新发展，影响了企业发展的质量和竞争力。

（三）发展环境方面存在的问题

1.政策落实不到位。第一，对上级支持非公经济发展的政策宣传不到位，政企信息不对称，企业对政策了解不全面、不充分，存在着政策够用不管用、政策优惠难享用的问题。第二，上级政策比较宏观，如何结合宁蒗县实际制订具体落实政策的措施和办法不够，致使一些政策看起来好看、落实难。第三，在市场准入上，在传统国有经济控制的行业和领域，非公经济仍然面临着各种直接或间接的政策性限制和阻碍，存在着“玻璃门、弹簧门”现象，非公经济很难进入能源、通信、基础设施建设等领域，政策不公，挫伤了非公市场主体投资的积极性。

2.服务质量仍需优化。审批过程中存在诸多前置条件以及互为前置的问题，环节复杂，成了相互掣肘的“连环套”，审批时效性较差，如办理税务执照，就需要办理工商执照；办理工商执照，就需要办理卫生许可证等等；许多审批项目并没有真正做到“一个窗口对外”“一站式服务”，反而给企业造成又跑窗口又跑部门的麻烦。一部分行政窗口服务单位的服务意识不强，推诿扯皮、办事拖拉现象依然存在；执法部门以检查代管理、以罚款代服务，检查不是以指导教育和整改问题为目的，而是带着罚款和收费任务去检查，干扰了非公企业正常的生产经营活动，企业和个体户意见很大。

3.企业发展待遇不公平。在激烈的市场竞争中，同为市场主体，却无法同台、平等竞争。有企业反映，“民间的不如国家的，原有的不如新招的，圈外的不如圈内的”，说的是非公企业与国企、本地原有企业与招商引进企业、产业集聚区区外企业与区内企业待遇不平等问题。特别在土地出让使用、市场准入、用电、税收等方面，后者可享受的有关优惠政策，前者难以享受。

4.产业引导不够。由于在投资领域相对缺乏专业指导，个体私营经济产业分布领域相对狭窄，主要分布在第三产业中的商品零售、餐饮、运输和其他社会服务业，以及一系列准入门槛比较低的制造业。企业规模不大，市场竞争力弱，抗风险能力差是共性特征。来自政府部门的投资领域指导，一般性的指导多，针对性的指导少，没有分门别类针对企业需求因企施策，在投资信息服务、产业指导、技术支持等方面存在渠道不畅、信息不通问题，致使企业发展跟风严重，同类项目一哄而上，相互之间恶性竞争等。非公企业急需政府提供产业发展、产业指导、投资名录等方面的服务。

三、宁蒗县加快非公经济发展的路径

（一）破除思想障碍，以与时俱进的思维推动非公经济发展

解放思想，与时俱进，是改革开放以及非公经济发展的动力源。习近平同志在党的十九大报告中指出：“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”。过去，在党的历次重要会议和文件中，都用“非公有制经济”和“民营经济”来表述，此次习近平同志直接使用“民营企业”的概念，既表明我们党对民营企业认识的逐步深化，又对民营企业为改革开放和经济社会建设作出的贡献给予充分肯定，是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的重要体现，必将激励我国广大民营企业为决胜全面建成小康社会作出新贡献。宁蒗县要脱贫奔小康，必须深入学习贯彻党的十九大精神，坚持以解放思想为先导，充分认识非公经济在新时代中的新定位，充分认识非公经济在宁蒗县脱贫攻坚中的新使命。为此，要破除重外轻内的思想，树立内外一致、共同发展的平等意识；破除重大轻小的思想，树立各有侧重、分类指导的公平意识；破除重城轻乡的思想，树立统筹发展、整体推进的全局意识；破除重言轻行的思想，树立真抓实干、注重实效的责任意识。要坚决破除一切不利于非公有制经济发展的思想障碍，立足新时代，抓住新机遇，展现新作为。

（二）着力破解准入难题，最大限度地激发全社会创业活力

1.放宽市场准入。坚持“非禁即许”原则，进一步放开经营范围的限制，使非公有制企业享有其他企业同等的投资机会和待遇。进一步清理和修订限制非公经济市场准入的有关政策法规，调整不利于民营资本进入的相关规定，使非公经济的正当经营和合法权益得到保护。全面落实中央促进非公经济发展的政策要求，结合宁蒗县实际，细化实化政策措施，全面清理各种歧视性规定，加强服务平台建设，依法切实保护非公企业合法权益。

2.深入推进商事制度改革。在“五证合一”的基础上，认真总结地方经验，系统梳理各类证照，将更多的证照整合在一起，以“减证”推动“简政”，进一步降低开办企业的制度性成本，更有效解决企业以前办理证照“部门多次跑、材料重复交、办理时间长”等问题，切实降低准入门槛，激发万众创业激情。

（三）着力破解融资难题，全面增强非公经济可持续发展能力

1.采取多项措施，提高银行放贷意愿。政府金融办等部门要加强对各金融机构支持非公经济发展的信贷情况监测，定期公布进展情况，对贷款总量增加多、工作力度大、贡献突出的金融机构实行奖励政策，激励银行自觉主动放贷。地方党委政府要积极引导银行把支持非公经济发展作为贯彻中央要求、负起社会责任的自觉意识和自觉行动，鼓励银行自觉主动放贷。

2.分类施策，增强企业融资能力。对非公有制经济组织中的大型企业和一些素质高、成长性好的企业，要为它们创造条件，提高直接融资能力，鼓励其上市融资。对处于成长关键期的中小企业，应加大动产抵押、股权质押、商标知识产权质押等支持力度，地方政府应帮助企业解决诸如土地、资产等权属问题，增强其抵押贷款的能力。对量大面广的个体工商户、小微企业和初创经济实体，通过建立和完善企业信用体系，推出无抵押、无担保的小额信用贷款，帮助其解决融资困难。针对农户、农村互助合作社和其它经济组织贷款难的问题，应允许将农户承包的土地、林地、荒山等列为有效抵押、质押物，通过土地流转，为其取得银行贷款提供法律依据和银行放贷保证。

3.积极创新，搞活民间资本市场。要继续引导民间小额贷款公司、融资担保公司健康发展，积极发展各类新型金融组织，通过市场化运作，定向用于中小微企业投资、担保、代管服务等。

（四）着力破解用地难题，为企业发展和项目落地提供条件

1.科学修编土地利用总体规划。县级政府要遵循布局集中，产业集聚、用地集约的原则，科学修编好县乡两级土地利用总体规划。通过编制和实施新一轮土地利用总体规划，引导工业向开发区、工业园区和产业聚集区集中、人口向城镇集中，进一步优化土地利用结构和布局。

2.加大政府土地储备力度。要高度重视土地储备工作，大力支持土地储备机构依照国家《土地储备管理办法》规定的范围及程序，采取多种途径、多种方式收回、收购需盘活的国有土地及依法转征的集体土地，纳入政府储备；通过前期开发，实行“净地”出让，进一步增强政府的土地调控能力。

3.大力盘活存量土地。要充分挖掘存量建设用地，如破产企业原使用的划拨土地、汰落后产能腾出的原有建设用地、学区布局调整腾出的原有学校用地、供地后两年未利用的闲置土地等，用于承接各类企业用地。

4.极开展城乡建设用地增减挂钩工作。要在耕地总量不减少，建设用地规模不扩大的原则下，通过对农村村庄土地进行整理，减少农村居民点建设用地，用于增加城镇建设用地，解决城镇建设用地指标不足的问题。

5.珍惜可用的用地指标。在积极争取用地指标的同时，珍惜已批复的用地指标。在招商引资中，向以“圈地”为目的的企业亮红灯。要引导投资商尽量落户工业园区，利用园区建设的水电路基础设施，减少政府基本投入和重复投入。要进一步加大重点项目的谋划力度，争取本地更多的项目纳入省市重点建设项目，使用省市预留指标，减少挤占县级指标的额度。

（五）着力破解服务难题，全面优化非公经济发展环境

1．加强组织领导，强化责任考核。宁蒗县委政府要切实把发展非公有制经济牢牢抓在手上，列入重要议事日程，倾注更多精力，解决实际问题。要进一步加大优质项目储备和对民间资本的引导力度，推动非公有制经济在提高内生发展能力、建立现代企业制度、参与国有企业改制、改造提升传统产业、发展新兴产业和现代服务业上实现更大作为。同时，要将非公经济发展纳入年度目标责任考核范畴，把市场主体增长、发展指标增量、吸纳就业人数、财政收入贡献等作为主要考核内容，赋予较大权重，发挥考核的“指挥棒”“风向标”和“助力器”作用。

2．大力发展行业协会商会。从进一步转变政府职能入手，理顺协会的业务指导、行业管理关系，加强对行业协会商会的规划、管理、培育，切实发挥行业协会商会在整合行业资源、规范行业运行、完善行业管理、加强政企沟通、加快行业发展方面的重要作用。

3．加快公共基础设施建设，改善和强化要素保障。加快道路、供电、供水、供气、污水垃圾处理设施建设，加强土地、电力、天然气、煤炭、运输等要素的综合协调，保障非公企业总体发展需要；要定期对非公有制企业的供水、供气管道、供电线路等基础设施进行检查维护，及时受理非公企业的公共基础设施故障报修；按照土地利用总体规划和城乡建设规划等，根据非公企业投资项目用地需求，合理安排用地指标。

4．进一步优化政务环境。改善政府公共服务，进一步强化政务公开。全面清理并进一步减少、合并行政审批事项、年审事项和检查事项，公开审批标准、内容、程序，全面推行并联、集中审批；进一步清理在投资准入、项目环评、项目规划、企业登记、土地使用和项目审批等方面存在的不合时宜的规定。要将政府各部门设立的服务项目、服务平台，如银行信贷服务、融资担保服务、项目投资服务、信用信息服务、资信中介服务等进行有效整合，搭建起综合服务中心或信息网络平台，形成服务非公经济发展的整体合力。

5．切实减轻企业负担。全面清理整顿涉及非公企业的行政事业性收费，凡未按规定权限和程序批准的行政事业性收费和政府性基金项目，一律取消；建立非公企业负担监督机制和收费监察审查制度，严肃查处乱收费，乱罚款、乱摊派行为。

6．加强企业权益保护。任何单位和个人不得强制非公企业提供赞助或接受有偿服务，不得强制其加入各种行业协会，不得向其摊派订购报刊杂志和资料，不得强制企业参加各类非必须培训和各种评比活动；搭建非公企业政策法律服务平台，设立非公企业维权举报电话，维护企业生存发展环境和正常的市场经济秩序；严格控制涉企检查，鼓励行政联合执法检查，杜绝多头检查和重复检查。

7．改进舆论宣传，营造良好氛围。掌握舆论主导权，充分发挥广播电视、报刊杂志、门户网站等主流媒体作用，深入宣传非公经济人士致力改革发展、服务转型跨越的创新实践，宣传他们艰苦创业、勤奋敬业的进取精神，宣传他们热心公益、奉献社会的公德善举，唱响主旋律，弘扬正能量，营造全社会尊重、关心、支持非公经济发展和促进非公经济人士健康成长的良好氛围。

（六）着力破解企业人才难题，全面提升企业科学管理和创新能力

1．改进企业管理方式。要针对宁蒗县普遍存在的民营企业家族式管理模式的局限性，鼓励民营企业家加强学习，倡导企业进行所有制改造，实现控股化和集约化，在保留家长式管理模式灵活高效优势的同时，结合自身情况，逐渐建立起现代企业管理制度。同时建立科学、合理的企业领导体制和组织制度，构建起有效的内部激励和约束机制，真正做到管理者能上能下，人员能进能出，收入能增能减。

2．强化培训，着力引导。政府部门要以提高非公经济人士的综合素质为突破口，针对辖区民营企业规模小、员工素质低的现象，鼓励引导企业建立员工学习培训制度。要加大宣传力度，积极引领科技含量高、市场前景好、管理水平高的企业率先发展高科技产业，实行多种形式的产、学、研联合，与高等院校、科研院所建立起开放的稳定的合作关系，研发具有自主知识产权的核心技术和主导产品。