关于激发边疆民族地区脱贫攻坚内生动力的思考——基于云南省江城县M村精准扶贫实践的反思

杨天强 徐晓艳

（中共普洱市委党校 教务办公室，云南 普洱 665000）

内生动力是推动脱贫攻坚最深沉和最持久的力量。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》明确提出了“更新贫困者观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富”的扶贫开发基本原则。在现有的一些研究中，多把边疆民族地区作为一个整体来分析，普遍的反映就是基础设施滞后、生态环境脆弱、自然环境恶劣等刻板印象，对特殊性研究不多。本文以普洱市江城县M村为分析对象，通过对该地区精准扶贫的过程进行个案分析，有助于形成关于脱贫攻坚内生动力生成机制和治理进路的系统认知。

一、M村脱贫内生动力不足的表现及原因剖析

云南省普洱市江城县M村，位于中国、老挝（以下简称“中老”） 边境，国境线长38公里。气候条件优越，雨热同期，降雨充沛，土地、林地等生产资料人均占有量大，但多以山区为主，地势陡峭，土地贫瘠，道路交通、水电供应等基础设施较为滞后。全村总户数为620户2411人，有20个村民小组，以世居民族傣族、哈尼族、彝族、瑶族为主，居住较为分散，贫困发生率高，致贫原因复杂，集深度贫困地区、民族地区、边境地区特点于一身，脱贫任务艰巨。经过几轮精准识别和动态管理，目前有建档立卡贫困户357户1381人，贫困发生率57.28%。由于群众科学文化水平整体不高，缺乏相应劳动技能，小农经济意识根深蒂固，在以橡胶、茶叶、咖啡等为支撑的产业格局下，存在产业单一、结构不合理、产品附加值低，经营粗放、群众增收难、脱贫内生动力不足等问题。总体来讲，脱贫内生动力不足是脱贫攻坚工作中普遍面临的棘手难题。但造成内生动力不足的原因又不一而足，除了共性的因素外，还有特殊的原因。边疆多民族地区在民族构成、自然地理条件、社会生态等方面的特性是影响内生动力生成的重要变量。

（一）地域文化对群众思想观念及行为方式的束缚

1.村落传统价值塑造了特定的思维模式。居住在边境线一带的居民，在长期的生活中形成了独特的历史文化、民族心理、宗教信仰和生计模式，事实上是一种亚文化群体，其思想和行为都有内在逻辑。

长期处在封闭的生活环境，人们的交际范围和活动半径都限于特定的范围，逐渐形成了因循守旧、固守家园、安贫乐道以及简朴淡薄的文化心理。由于分散居住，交通通行能力差，各村寨形成了相对封闭独立的村落，人们思想观念较为保守，信息闭塞，流行着一套适应当地生产生活条件的生产消费观，有的尚未形成与市场经济相适应的价值取向、思维方式和行为方式。

传统的生产消费观容易使贫困群体产生自我满足的心理，根深蒂固的小农意识和小富即安的狭隘满足观，限制了生产的再扩大。尽管边境线上的居民生活条件与内地县区居民相比稍差一些，但与生活在边境线另一侧的他国边民相比，他们的生活幸福指数明显更高，优越感和自豪感油然而生，容易使他们产生比较优势和自我满足的心理。

2.传统生计模式在市场经济条件下遭遇不适。在社会化大生产面前，传统生产经营模式难以实现财富积累。传统的生计模式强调春种秋收，收入要可预期，投入与产出必须经过严格核算，这是传统农民根深蒂固的思维逻辑。这样的农业生产方式以一家一户为单位经营，经济基础薄弱，抗风险能力差，农业收成是维系一家生计、解决温饱的重要支柱，因此，投资小、见效快、风险低、周期短是许多贫困群众进行生产投资的主导方向。M村的大片良田通常只种一季水稻，其余时间要么撂荒，要么出租给外地人经营，当地人只收取少量租金，收益十分低下。

在传统生计模式下，农民缺乏创新思维，容易盲目跟风。哪种类型的农产品价格走俏，大家就一哄而上，产品同质化、同期化严重。例如，前几年橡胶价格看涨，许多村民都种橡胶，目前全村橡胶已达22986.2亩，人均8.1亩，但胶价下跌后，橡胶成了农民的“鸡肋”。

（二）过程不精准带来连锁反应

1.贫困户身份特权化的弊端进一步凸显。精准扶贫的关键在于“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题，这个看似简单的问题，在实施过程中却遭遇执行难的困境。“精准到户策略将原本整体存在的村庄切割成贫困户、非贫困户等群体，反而破坏了村庄的熟人关系和村社理性，而逐级分类治贫的策略则造成治理碎片化，反而让穷人更加边缘化、村民间关系紧张、非贫困户争抢扶贫资源。”［1］按照现有的政策，建档立卡意味着一种特权或政策保障的身份，籍此可以不劳而获得到一笔不菲的收入。在信息不对称、村落权力关系、基层政府的主观动机等多方因素影响下，精准识别、精准施策变得愈加困难。

诚如有学者指出的那样，“精准扶贫政策实施以来，国家加大扶贫资源投入力度，不少相对贫困户得到大把福利，导致农民形成扶贫就是养懒汉、干得越多越贫穷的认识，村庄既有的劳动正义伦理受到侵蚀，随着时间推移农民相对剥夺感增强。”［2］所以，在许多村民小组，人人装穷叫苦，希望能识别为建档立卡贫困户。已经纳入建档立卡范围的，则想方设法证明自己还达不到脱贫条件，希望能够继续在政策的“保温箱”里待久一点，扶贫与精准渐行渐远。

2.政策福利激活了原始平均主义思想。群众普遍要求利益均沾但缺乏感恩意识。在群众看来，扶贫资金和项目都是国家的，但国家是一个抽象的概念，国家是大家的，公共的，没有一个具体的人格指向。所以，“大家的、公共的”最终就可以理解为“谁的也不是”。既然谁的也不是，那就可以心安理得地接受。国家的东西不拿白不拿，就如同天上掉馅饼，自己不拿别人也会拿，所以不会存在道德与法律上的违和感。有的村寨甚至形成了这样的不良风气：获得政府的扶持已经成为一件值得夸耀的事，没有拿到政府的资助反而会觉得没面子。由此可见，“政府福利扶贫项目是损害少数民族自主精神，造成代代相传的依赖感的罪魁祸首。”［3］

优惠政策吊高了群众的胃口。由于政策宣传不到位，一方面，许多建档立卡贫困户认为自己并未享受多少优惠政策，觉得是否是建档立卡户区别不大，显得贪得无厌。另一方面，非建档立卡贫困户认为，国家政策有失公允，因为同一个村组里未纳入贫困人口的，都是比较勤劳能干、想方设法改变处境的人，或者是家庭条件相当的家庭，却不能享受同样的政策待遇。这样一来，扶贫政策就成了“奖懒罚勤”的推手。一些本来因为好吃懒做导致贫困的农户，有了国家政策的兜底保障之后，越发肆无忌惮，破坏了农村自古以来的勤劳致富的生存伦理。

（三）基层治理的内卷化

脱贫攻坚本质上也是一种治理实践，基层组织是重要的治理主体，但核心要靠人去推动。在当前的治理实践中，“正是受思想、路径和机制等多方面综合因素的制约，农村基层党组织建设与脱贫攻坚耦合效应难以体现，扶贫脱贫行动绩效不理想。”［4］

1.党组织的凝聚力下降。党的基层组织处在整个党和和国家领导体系的末梢，其组织力、引导力水平决定了公共事务治理能力的发挥。在基层治理实践中，不同程度存在着组织纪律松弛，组织及党员功能虚化、弱化等现象。第一，党员宗旨意识淡化，党员老龄化，党的基层队伍出现断层。以某哈尼族村寨为例，居民大多信仰基督教，年轻人都被吸引到教堂里去了，全村54户人家，只有党员8人，年龄最大的已经85岁，最小的也已年过五旬，党员的荣誉感、使命感、影响力急剧下降。同样作为村寨的公共建筑，教堂是一幢两层高的楼房，比党员活动室“气派”多了，党员活动室成了村民举办婚丧嫁娶事宜设宴的场所或群众堆放粮食杂物的场所。第二，浓厚的宗教意识对群众的迷惑与麻痹。宗教信仰带来的最直接负面影响，就是让信教群众产生错觉，误以为自己所得到的一切都是神秘力量所赐予，自己只要虔诚信教，就会有更大的回报，这不仅削弱了人的斗志，更侵蚀了党和政府的权威及合法性。

2.民主法治意识淡薄。民主化和法治化的治理最直接的体现就是在公共事务中体现的公平正义，及群众的获得感、满意度等价值。在M村脱贫攻坚中，涉及低保名额分配等事关村民切身利益的事，有的小组干部不召开村民小组会议，在村民毫不知情的情况下，由村民小组长一人认定。某村民小组，由于内部矛盾纠纷长期积累，村民分成相互对立的两派，分别支持各自认可的村民小组长。一派的小组长是经过村民合法选举产生，是经党委政府认可的。另一派的则是非法运行的，形成了暗地里运作的一套班子。本来已经安排好的项目，由于两派之间的矛盾和内讧，导致项目迟迟无法落地，最终被迫取消。

3.项目资金的公示流于形式。公示制度的本意是提高政策执行过程的透明度，更好地接受公众监督从而提升政策效率和群众满意度。严格来说，涉及某一村民小组的资金使用情况，本应该到相应的村民小组张榜公示。但由于许多村寨路程较远，路况差，工作人员只好变通执行，到村委会公示。问题是许多村民一年也不见得会到村委会一趟，群众无从知晓，更谈不上监督和参与，公示制度最终流于形式。

（四）政策执行走样，政策结果异化

1.政策信息流失，效率递减，导致基层群众的误解。政策执行过程中，由于层级较多，面临的现实情况也更为复杂，不同程度地造成了政策执行的打折扣。在一些边远村寨，雨季基本处于半隔绝状态，工作人员无法进入，只能靠电话“遥控”，政策执行效果可想而知。有村民反映：“政府的政策经常变动，这拨人来说一套，过几天另一拨人来又是另一个标准，老百姓不疯了才怪！”政策标准朝令夕改，极大地削弱了政府权威，政府在群众面前信用缺失，这就暴露出了决策前调查研究不够，对实际工作中面临的困难估计不足，最终陷入了被动。

2.“狼来了”式的政策宣传得不偿失。政策的变动，有的确实是为了解决政策执行过程中的新问题而做出的调整，但有不少是由于工作人员学习领会不到位，有时甚至是自由裁量和变通执行造成的。工作人员为在规定时间内完成工作任务，又没有足够的时间做思想工作，通常采用带有欺诈性乃至威胁性的宣传话语：“这是最后的期限，过了今天就不能再享受这个政策了”。这种杀鸡取卵的工作方式，刚开始可能还会奏效，但长远看，无疑是对政府权威和信用度的极大侵害和透支，严重背离了政策初衷。

（五） 群众参与不足

1.政府和群众的关系错位，群众被边缘化。政府的作用是科学规划、提供政策和资金、搭建平台和框架，舔砖加瓦和登台表演的事应该让群众去做。但在政府部门及扶贫干部看来，贫困群众往往都是知识文化水平低、思想僵化保守，对今后的发展方向、产业规划等提不出科学合理的建议，于是，政府过多地扮演了“家长”和“保姆”的角色，带着群众干，变成代替群众干。

2.项目安排上的越俎代庖。在角色错位的事实面前，很多关键环节群众都被理所当然地排除在外，群众对扶贫项目的初衷、来源、规划等一无所知，只被告知一个结果。长此以往，群众对项目不关心，冷漠态度，坐等服务上门，钱进口袋。另一方面，政府推动的一些扶贫项目，由于缺乏对当地自然地理条件、历史文化、群众意愿及贫困户劳动力状况的周密论证，多少有些“水土不服”，最终沦为政府的“一厢情愿”，与贫困群众“同床异梦”，项目效益大幅缩水。归根结底，“以项目制为核心的扶贫存在目标倒置问题，实践中各类扶贫项目会被各类权利与利益关系绑架。”［5］本该由群众自己走的路却由政府代劳，贫困群众跟在干部后面奔小康，这也是“干部着急，群众不急”的重要根源。就以M村主要的产业茶叶、坚果、咖啡等为例，现在只管扩大规模，对投产后如何加工、销售等考虑不够，事实上，也来不及考虑，现任的干部，只能完成自己手头上的工作，干部几年一轮换，后续问题自然由接手的人去处理。

二、激发边疆民族地区脱贫攻坚内生动力的着力点

通过外部的投入和援助补齐短板，不断改善或创造贫困区域的发展条件并激活生产力要素，增强区域和群众的“造血”功能，从而走上快速、可持续的发展道路，是精准扶贫的重要途径。因此，要激发边疆民族地区脱贫攻坚的内生动力，必须立足自身优势和特点，找准“支点”，优化资源配置，在外力的帮扶下实现“撑杆跳”。

1.构建起“村庄本位——村民主体”的治理结构。第一，激发治理主体的主动性，提升治理绩效。治理本身就强调主体的多元性，所以，在外部力量介入的同时，应充分调动群众的主动性，“将基于能力与资产建设的开发式扶贫与兜底式的救济型济贫相结合，整体谋划，多管齐下，精准施策”，［6］形成自下而上的互动机制。第二，转变工作思路，提高措施的针对性。建立起群众与扶贫工作的联结机制，形成政策产品与群众需求的有效对接，多一点群众参与，少一点“自作主张”，将上级精神与群众诉求结合起来，做到“一村一策，一户一法”。第三，建立健全奖惩机制。关心和支持农村带头创业的示范户、返乡创业青年和毕业后回原籍就业的人才，特别突出的给予物质和精神的激励，千方百计创造条件吸引人才、留住人才，营造出浓厚的干事创业的良好风尚。同时，对“等着政府送小康”的懒汉，也应采取强硬措施，而不是一味迁就。

2.重视乡村文化的现代转化及价值重构。当物质生活摆脱贫困后，精神文化生活的丰富也应提上议事日程。如果物质生活显著改善后，精神却日益沦为平庸甚至陷入道德滑坡的境地，这样的小康是不全面的。第一，竖起农村思想文化价值的风向标。当前最紧迫的任务之一，要着力扭转少数村组日渐浓厚的安贫守贫文化，以及伦理道德被践踏等不良现象，匡正勤劳致富的传统伦理和价值，让幸福是奋斗出来的成为普遍的价值追求，重构新时代农村的价值。第二，更加注重传统文化的现代价值。各民族在长期的历史文化中形成了关于本民族战胜困难、期待美好新生活的民族习俗、神话传说、历史记忆等，对激励新时期各民族努力奋斗具有积极的作用。“要激发传统民间力量参与全面建设小康社会的内生动力，首先要采取的措施就是加大对少数民族优秀传统文化的保护、弘扬与传承，只有加大对少数民族优秀传统文化的保护力度，营造良好的少数民族传统文化氛围，才能使传统民间权威与村委会等组织相配合，对少数民族群众施加正向、积极的影响。”［7］第三，打造农村精神文化高地。坚持以新时代中国特色社会主义文化为引领，大力弘扬社会主义核心价值观，不断丰富基层文化生活，扭转农村精神颓势，缓解传统文化现代化过程中的焦虑与不适，形成与小康生活相适应的精神面貌。

3.提高扶贫开发与基层组织建设的协同性。第一，优化基层组织结构。村干部虽然由选举产生，但选举过程很难排除宗族势力、民族宗教心理等因素的干扰。在换届选举中，上级部门及驻村工作队员应加强监督指导，把好关，把政治素质硬、作风扎实、办事公道的干部选到村委会班子。第二，提高基层组织的战斗力。从村委会的人员构成看，有的年纪偏大，知识文化水平较低，能力难以满足工作的需求，严重制约基层治理水平的提升。为此，村干部要梯次搭配，同时兼顾年龄、知识结构、民族成分等方面的因素，每年选派一定的数量的大学生村官，为基层组织补充新鲜血液。同时，加大对村干部的培训考核力度，提升业务能力和政治理论素养，建立健全奖惩机制，打造一支永远不走的工作队。

4.发挥民族地区精英人物的示范带动作用。第一，密切联系民族精英。虽然已步入现代社会，但民族精英少数民族生活中有着巨大的影响力、号召力。因此，“要注重挖掘和利用新乡贤、寨老、宗族权威等民间力量在强化道德约束、实现道德教化、改善人际关系、重建农村本体性价值等方面的促进作用。”［8］第二，选好致富带头人。边疆民族群众内敛而含蓄的文化心理，决定了他们大多不善于接受新鲜事物，不敢冒险尝试，在市场经济浪潮面前常常显得无所适从。这就需要通过“政府搭台、带头人唱戏、群众边学边受益”的方式，深入实施领头雁工程，培养农村致富带头人和党员致富示范户；以成立合作社、入股分红等抱团取暖的方式，带动群众发展致富。通过典型示范，可以激发群众的创业热情，解决群众不敢干、不会干、不愿干的问题。

5.依托地方优势特色资源发展经济。个体的、阶段性的贫困可以通过外部的帮扶达到可逆的状态，但区域的整体贫困还是要通过改善区域生产条件来激活生产要素。边疆民族地区地广人稀，人均资源占有量大，发展潜力大，只是由于交通等基础设施不完善、市场信息不对称等，资源优势没发挥出来，在一定程度上属于“富裕的贫困”。在城市向农村回归、人们对生态有机等稀缺资源需求日益旺盛的背景下，边疆民族地区独特的气候条件、生物多样性优势以及良好的生态环境蕴藏着巨大的商机和发展前景。在脱贫攻坚中应努力扭转粗放的发展方式，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，“依托贫困地区优势旅游资源，结合整村推进措施搞旅游扶贫，包括乡村度假旅游、休闲农业，甚至生态旅游，确保减贫和生态保护双赢”，［9］把原生态这一巨大优势转变为经济优势，实现百姓富、生态美的有机结合。

在全球化与现代化带来的文化同质化面前，少数民族文化资源的独特优势日益凸显。“不少少数民族村寨因为拥有人文特点明显、传统文化色彩浓厚、文化表现形式殊异、各种仪式活动丰富多彩、传统建筑较为完整地得到保留等诸多文化资本，正在成为当代城市人群的旅游热点。”［10］可以说，民族传统文化是边疆民族群众脱贫致富的一座富矿，“在少数民族文化保护与发展的政策环境下，在各民族文化资源丰富多样的条件下，更有可能通过文化资源的保护与利用，实现脱贫致富。”［11］

6.强化政策宣传。脱贫攻坚的政策是实施精准扶贫的重要依据，提高政策的知晓率和群众参与度，既是提高政策效率的必然要求，也是接受群众监督的重要形式。第一，要创新宣传方式。在基层做政策宣传，最忌讳照本宣科，可以将政策用民族语言编译成通俗易懂、群众喜闻乐见的歌曲、顺口溜、广场舞曲目等，让政策入脑入心。第二，提高政策执行的透明度。群众在脱贫中的“被参与”，很大程度上是由于政策执行过程中的透明度不够造成的。有的干部人认为，只要结果是为群众利益服务的，过程怎么样就不重要了。殊不知群众不参与、不知情，即便再怎么用心良苦，群众也会产生疑虑，为此，要完善公示公告程序，与群众产生互动。第三，强化“互联网+脱贫”。边疆民族地区脱贫内生动力不足的原因之一，就是信息不对称，许多人固守传统，思想僵化，生产经营方式较为保守，效益不高。要加大互联网知识的传播与应用，以市场为导向，大力推广现代农业技术及生产经营模式，打开群众的视野，让农户“有技可施”。

7.用活挂包单位的外部援助。由于动员能力、单位职能属性等不同，挂包单位投入的资源具有非制度性，不可一概而论。在现有的考评体系下，一些挂包部门和地方政府为了能够在脱贫攻坚工作考核中顺利过关，易出现重视上级部门的考评而轻视项目本身对经济社会发展及农户的效益，项目后续管理不到位等问题。第一，提高项目与农户利益的粘合度。部分挂包部门为彰显在脱贫攻坚工作中的政绩，项目扶持大包大揽，投入全部由单位买单，群众则全程搭便车。实践证明，如果群众不参与投资，就没有收回成本乃至盈利的压力，项目损失对群众没有影响，项目实施效果大打折扣。第二，实现扶贫与“志智双扶”的有机结合。必要的资金与物质投入固然重要，但让群众摆脱思想的贫困才是治本之策。简单的给钱给物不如为群众营造良好的奋斗平台和环境，沟通农村资源与城市市场需求的渠道；倡导移风易俗，促进思想观念的更新，阻断思想贫困的代际传递。

总之，当贫困面广，大家都是贫困户时，在诱人的扶贫政策刺激下，贫穷就不再可耻，反而成了一件值得夸耀的事，进而扼杀了内生动力生成的思想基础。当前精准扶贫实践的症结之一，就在于对扶贫对象特殊性的具体分析不足，扶贫措施与基层治理缺乏有效的衔接，没能将群众组织起来。正是由于边疆民族地区贫困面广，贫困程度深，完全依靠外界的投入难以实现稳定脱贫，所以激发内生动力是关键。边疆民族地区蕴藏的资源禀赋和独特性，就是脱贫致富的逻辑起点，群众是实现脱贫的重要主体；探索建立一套符合区域实际的长效机制，依托当地资源禀赋及产业优势，将惠民政策的约束力嵌入基层治理实践中，增强村级治理能力和群众的主体性，提高资源配置及政策过程的规范性、科学性和高效性，汇聚起脱贫攻坚的强大动力。