程序正义与政府公信力建设

梅景辉 陈朋

（南京财经大学 马克思主义学院，江苏 南京 210023）

我们党和政府历来高度重视政府公信力建设问题。从根本而言，公信力是随着改革开放的深入，政府职能的转变，在社会矛盾的凸显中形成的代表政府执政能力的一个重要标志。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，提出了提高政府公信力的问题。党的十七大报告强调要“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。党的十八大报告中着重提出了“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。党的十九大报告则明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”［1］39把政府公信力建设不断推向深入。

一、政府公信力建设的社会价值与政治功能

在国家治理现代化的视域下，政府公信力体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。概而言之，公信力的“公”是指政府在公共领域，以公开、公正的方式展现自身的执政行为，并以公众作为公信力衡量的主体；“信”是指政府的诚信与信用，获得公众的信任与认同，由此所形成政府的信誉和威信；“力”是指政府的执行力、影响力、号召力和凝聚力等各方面能力的综合表现。在现代国家治理和社会治理过程中，政府公信力建设具有重要的社会价值和政治功能。

首先，政府公信力是政府能够有效管理社会的权威性基础。在现代民主社会背景下，公众对政府权威性的认可是政府公信力产生的重要来源，政府的权威性是指社会公众能够自觉自愿认可和服从政府所制定出的规则秩序，承认政府具有国家治理和社会治理的权力。西方启蒙思想家提出，国家的一切权力来源于人民与政府之间的契约和协议。卢梭认为，人民与政府之间是一种以行政权为中心的委托—代理关系：人民将行政权委托给政府，同时期望能获得维持其利益的政府服务。［2］73这种代理的关系是双向互通的，既包含着政府对公众的承诺和信任，也包含社会公众对政府权威的认可和信任问题，只有得到公众信任和支持的行政行为才是善政，才能长期发展下去。只有公众的信任才能使得国家和政府的权力具备权威性，所以政府的权威性来源于两方面：一方面是政府行政的能力，主要是指国家和政府通过运用意识形态、法律制度和道德伦理的力量来强化和巩固自己的统治地位；另一方面，社会公众对国家政权广泛的信任和依赖，从而才能自愿自觉地将对政府的认可和服从作为自己应尽的义务，这是国家和政府获得权威性的本质内容。因此，政治权威性的实质内容就是政府具有良好的公信力。

其次，政府公信力是维持整个社会信用系统稳定的根基。当今社会是由不同社会组织、团体、个人及其活动组成的一个复杂多变的系统，所以，政府作为社会的管理者和服务者，是整个社会得以持续健康和谐发展的杠杆。首先，政府信用涉及的内容多、范围广，政府是否有信用将影响整个社会的信用系统。政府是管理国家和社会公共事务的主体，主要有两个基本职能：一是管理国家事务，如军事、国防、外交、民主政治建设、治安等；二是管理社会事务，如经济、文化、教育、科技、社会保障、人口控制、环境保护等。由此可见，政府的管理涉及社会领域的各行各业，政府的行为涉及的内容丰富多彩。很显然，政府信用具有广泛性和深远性的特征，良好的政府行为会对社会各个领域带来积极的影响，而政府一旦产生信用危机，就会对企业、个人的信用产生不良影响，给社会带来的破坏性和毁灭性将无法想象，而要想重新修复信任，也要付出巨大的成本和代价。其次，企业、个人等社会其他信用得以存在和发展的前提条件和基础是政府的信用得到公众的广泛认可。政府是国家的重要管理者，在整个社会中处于特殊地位，它指导社会组织和社会公众观念与行为，政府的理念、行为和形象是整个社会的楷模和先行者，引导社会组织和公众的价值理念和行为，公众也会关注并效仿。总而言之，政府公信力体现着政府行政的能力、效力、号召力和感染力，对维持整个社会信用体系的稳定和发展具有导向性和决定性的作用，也决定着公共社会生活和现代信用结构的建立。在法治社会建设的过程中，公众的主体意识和权利意识不断提高，他们更加关注政府的信用，也对政府提出了更高的要求。在建设民主法治社会时期，使政府取信于民和对政府公信力的不断提升提出了更高的要求。一方面，政府主导并指导整个社会生活的发展，企业和公众对政府有了更多更高的要求和期待；另一方面，随着经济政治体制改革的不断深化，社会矛盾层出不穷，错综复杂，比如干群矛盾纠纷、社会群体间矛盾纠纷、司法矛盾纠纷、劳资矛盾纠纷不断发生，城乡差距、贫富差距持续扩大，环境污染问题未能妥善解决，各种贪污腐败现象层出不穷，政府的一些政策持续时间短，前后政策衔接不上，使企业和个人利益受损，这些都加剧了社会不公平、不公正现象的扩散。归根结底，这些现象都是政府没有行使好管理职能的表现。以上问题都严重削弱了政府公信力，在一定程度上侵蚀了人们对建设法治社会的信心。因此，为了加快经济发展，建设法治社会，重新构建和稳定社会信用体系，首要任务就是努力提升政府公信力，增强社会公众对政府的信赖和自觉认同。

最后，政府公信力是我国市场经济秩序得以稳定的生命线。建立具有中国特色的市场经济体制是我国经济体制改革的主要目标。社会主义市场经济是一种既要信用、规则、秩序等来维持其存在的经济体制，也需要公平竞争维持其发展的经济体制。从某种意义上来说，它是一种法制型的经济体制。在民主法治社会背景下，社会主义市场经济主体之间的竞争不但要依法进行，而且竞争的行为也必须遵循诚信规则。目前我国市场竞争的信用规则主要是靠部分企业和个人之间的互动来确立和维持，这种信用规则并没有强制性和持续性，因此必须依靠政府和政府公信力来维系这种规则。首先，市场竞争规则和信用规则应由政府来确立。为了规范和确保市场竞争规则和行为的合理性及合法性，政府制定了相关法律法规来严惩失信和不恰当的竞争行为，规定企业和个人必须遵循公平竞争、诚实守信的信用规则，保证市场经济运转的灵活性和高效性。其次，政府保障信用规则切实履行。政府既制定了市场经济中的信用规则和竞争规则，也引导和规范信用规则和竞争原则被公众切实遵循和履行。政府可以运用法律法规等手段，制裁与严惩违反信用规则的企业和个人。最后，政府公信力是市场经济信用的先锋和榜样。在社会主义市场经济条件下，不仅要求企业和个人诚信做事，诚实做人，坚守信用规则，还要求政府诚实守信，提升公信力，为市场经济运行提供诚信的典型，起带头和规范的作用。社会的规章制度是由政府制定的，只有政府自身遵守诚信原则，才能更好地建构社会诚信体系。政府制定的规则和政策不稳定，容易造成人们只追求眼前利益，也加大了对预期目标的不自信、不确定。只有在政府的规范和引导下，我国的市场经济才能坚持信用原则，经济才能充满活力，社会才能持续健康发展。

二、提升政府公信力的法制机制建设

构建政府公信力的法制机制就是政府在行政执法，处理公共事务的过程中能够严格遵守法律法规，按照法律规定的程序办事，提高效率，当面对突发状况时，能根据已经确定的法制机制，从实际情况出发，实事求是，能够进行自动调节和应变处理。政府公信的法制机制这一概念包含着一个完整的体系、持续的过程、动态的发展等内涵。它应该包含立法、守法、执法、司法四个部分，各部分之间相互联系，不断发展。因而政府公信的法制机制可概括为：政府运用人民群众赋予的权力，通过各种彼此间相互联系和制约的立法、守法、执法、司法等诸多环节，作用于社会政治、经济、文化等各个相互联系的有机系统。

民主与法制相结合是我国民主政治的一个重要特征，只有在法制监督的范围内，民主才能正常高效运行。中国特色社会主义协商民主是中国特色民主制度体系中的重要组成部分。用程序正义和协商民主构建政府公信的法制机制，可以推进和完善协商民主制度化，确保政府依法行政，减少社会冲突，缩小社会矛盾，培育公众的政治意识和法律观念，保证社会稳定和谐。目前，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国协商民主制度的重要载体之一。政治协商坚持程序正义原则，促进和完善政治协商的程序化建设，可以确保政治协商实现法制化和规范化建设，促使政协委员能够依法履行职能，完善权力配置机制；促使政治协商制度能够依法规范运行，保障民主监督机制。

第一，我国政治协商制度现行的制度规范为用程序正义和协商民主构建政府公信的法制机制提供了制度遵循。人民政协在不断实现制度化、规范化和法治化的进程中，形成了丰富的理论与实践经验，为构建政府公信的法制机制提供了前提和借鉴。《中国人民政治协商会议章程》明确规定了我国政治协商制度的性质、作用、政协委员的职能等，这充分说明了政协的协商与民主监督职能是由法律批准并保障进行的，使得我国的政治协商制度不断规范化和法治化，协商民主运行机制也逐步实现了法治化。在构建政府公信的法制机制进程中，借鉴政协的成功经验，运用程序正义和协商民主，提升公信力，建设法治政府。

第二，以程序正义为核心的协商民主为构建政府公信的法制机制提供了思想支撑。无论是国内还是国外，正义是一个永恒的话题。1215年，在英国制定的《自由大宪章》中，程序正义只是作为一种观念而存在。直到 1971年美国学者约翰·罗尔斯出版了《正义论》一书后，关于程序正义的理论学说才有了定论。他将程序正义分为三种类型：纯粹的程序正义、完善的程序正义和不完善的程序正义，并将后两者进行对照和比较，来更好的理解纯粹的正义理论。完善的程序正义是指有一种衡量分配结果是否公平的独立标准，并可以设计一种达到预期结果的程序。［3］86不完善的程序正义是指存在一种独立标准，可以用来判断结果是否正确，尽管遵循法律的规定，并且在执行过程中也有法律的引导，确保公平正义，但是在一些偶然事件或者是人为因素的影响下，会使得具有规范合理程序的法律没有真正起到作用，也使得我们与准确的结果失之交臂，从而无法设计出一种程序用来保证公正结果准确无误地实现。如罗尔斯所言：“与此作为对照，在纯粹程序正义中，不存在判断结果正当与否的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，无论它产生的是什么样的结果，都会被认为是正确的或是公平的。”［3］86所以，只有在公平正义的社会背景下，用正义的政治结构、公平的经济结构以及合理的社会制度安排来保障程序的正义性，我们就能用这种标准来衡量所产生的结果正义与否。

第三，诺齐克以维护个人权利为目标，深入研究程序正义，并对罗尔斯的观点提出不同意见。他认为：“罗尔斯的理论结构不可能产生一种权利或历史的分配观。由他的程序产生的目的正义原则可能与事实信息结合时，被用来引出历史—权利原则，这些历史—权利原则隶属于一种非权利的正义观之下。”［4］204-205诺齐克在此基础上提出了“持有正义”理论。强调的是在法律所保护的权利范围和道德约束边际之内，正义与个人持有的权利密切相关。也就是说，在制度体系和程序设计都完备的条件下，实现分配的正义既要重视程序的作用，同时要考虑个体的正当权利。如果将程序正义与实质正义相比较，会发现实质正义强调的是分配的前提与结果，体现为对个体权利和分配结果的重视，而程序正义则更加强调分配正义的有效方法和途径，更注重分配结果的公正要通过正当的程序来予以实现。

在改革不断深化的过程中，政府治理既要注重效率，也要重视公平正义。近几年来，越来越多的理论者和管理者在制定公共决策的过程中，将程序正义这一观念运用其中，试图用社会公众看得见或者让社会公众参与到决策制定过程中的方式来进行决策，达到了以正义的程序来保证结果的正义这一根本目标。在对程序正义的理论价值进行分析后，可以明确其具有的实践作用。

首先，防止行政腐败，提高政府机构的工作效率，实现决策民主化、科学化和法制化。政府在拟定公共政策时，会出现滥用职权，偏袒政府利益而损害公众利益的情况。用程序正义这一视角来看待这些问题，行政决策的过程能否遵从法律规定的程序将决定决策的结果能否正常实施下去。政府机关在制定公共政策阶段，严格按照法定程序的规定，使各项活动都在相应的程序范围内进行，防止暗箱操作，治理腐败问题。与此同时，这在一定程度上提高政府行政的效益。以法定的程序规范政府的决策过程和决策方式，政府机关在行使权利和做出决策时，能约束自身的行为，使得各项行政行为以及制定重大决策时能有法可依，也能始终坚持依法行政，依法决策。

其次，保障群众权利，维护公共利益，从而增强政府权威和公信。为人民服务是政府的宗旨，对人民负责是政府工作的基本原则，政府在管理和服务社会的过程中，既要保障群众权利，维护公共利益，也要制定和实施切实可行的方针政策，为群众谋福利。而“公共政策程序正义的工具性价值， 指程序将应然的权利与义务转化为实然的权利与义务，将静态的宪法与行政法律制度转化为动态的政策过程， 实现对公共权力的合理性限制。公共政策程序正义的工具性价值主要通过程序本身的自治、 理性选择等功能， 发现并实现公共利益”［5］。为了保障公众有机会参与到管理社会、经济、文化等活动中，并为他们提供表达真实想法的平台，设置正义的程序可以有效保障公众行使参与权和知情权，也符合多数人的利益诉求。在程序正义的规范下，政府以公众看得见的方式制定政策，公众更加认可和信服政府，有助于政策的高效实施。同样，公共政策体现公众的意见，政府用这种科学民主的决策方式赢得民心，增强了政府行政的合法性和权威性，提升政府的公信力。

最后，程序正义保障决策过程和决策结果的公正透明，确保政府公信和形象，同时有助于发展社会主义民主政治。规范行政权力运行，保障决策过程和结果的公开公正，加强对行政权力运行的监督，都离不开正当的程序。党的十九大报告肯定程序化的民主政治，明确提出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”［1］36。由此可见，党和国家高度重视程序规范化建设，在民主政治建设中逐步引入程序规范化建设。政府在国家治理、制定决策的过程中，既要保证最终结果的公开透明，也要确保一系列程序的公平正义。正当的程序制度建设不仅是我国民主政治建设的必经阶段，也是建构政府公信力法制机制的正确选择。

当今中国社会阶层复杂，发展不平衡不充分的矛盾突出，构建政府公信的法制机制必须坚持程序正义的原则，并运用协商民主这一合法的形式，在法律规定下进行民主协商，既能协调各方的矛盾和维护各方的利益，也是提升政府公信力的重要法宝。

三、以程序正义为核心建设政府公信力的实践路径

40年的改革开放，极大地推动了我国协商民主制度机制的发展。同时，协商民主作为中国特色社会主义制度化改革的重要内容，也贯穿于政府公信力建设的全过程。但是，尚未能将协商民主作为提升政府公信力的先导并充分发挥其推进作用。当前经济领域和政治领域中出现的发展不平衡不充分问题，其原因固然是多方面的，但没有及时地建立起全方位推进和保障政府行使权力的制度机制，也是其主要原因之一。目前改革已经进入深水区和攻坚区，整个社会发生了翻天覆地的变化，各种问题也日渐凸显，使政府行政权力的运行缺乏全方位的制度保障，协商民主的制度机制应有的功能未得到充分有效的发挥。在新时代，必须将协商民主制度从实践路径层面进一步创新发展，才能有效加强政府公信力建设。

（一）加强政府决策的协商制度化，提高政府的“诚信”、“公信”和“威信”

在建设服务型政府和法治政府阶段，关键在于政府决策是否具有科学性和民主性，能切实符合社会公众的意愿和要求的公共决策才是民主与科学的决策。在加强政府部门实现决策协商制度化的过程中，政府工作的首要任务和目标就是要解决社会公众最关心的问题和维护人民群众的根本利益，以此要充分调动人民群众的积极性和参与度，确保决策的公开透明。在推进政府部门实现决策协商制度化的过程中，应重视和把握以下几点。

首先，建立决策协商事项公开制度。在政府将要对某项重大事件进行决策之前，可以先公布，广泛听取民意，最后再定夺。通过这种方式让政府的权力在阳光下运行，每个环节都是公开透明的，公共政策充分反映民意，从政府的“一言堂”向“群言堂”转变。与此同时，决策的各个阶段都要让公众积极参与，在与公众对话、协商的过程中交换意见，求同存异，形成共识。在决策前、决策中、决策后都要自觉接受公众的监督，防止滥用权力、以权谋私的行为，树立良好政府形象。

其次，确保决策协商事项公开制度的动态持续性。公共政策的制订不是一蹴而就的，政府要依据协商过程中的不同意见进行反复斟酌，不断调整协商事宜，在确保协商程序合理、合法、正义的前提下，针对具体问题反复协商沟通。

再次，政府决策过程的协商既要有针对性，也要确保广泛性。协商的针对性是指决策协商的客体是具体的问题而非抽象的问题，协商的主体是广大人民群众，但是对于特定专业的问题要充分发挥专业组织、专业人士的作用，在此过程中完善专家论证制度，从而使得公共政策更有实践价值。“现代国家治理迫切需要通过协商民主的方式，有效整合作为普通公民的社会各界专家、精英积极地参与公共事务的讨论、审议和协商，共同完成公共政策的制定与优化。”［6］协商的广泛性是指社会公众有多样化的渠道去参与和监督政府的决策过程，因此，政府在决策实践中要善于发掘决策协商的渠道，为公众建构决策协商的舞台，最终实现公众的广泛参与和监督。

最后，完善政府决策协商机制。决策协商包括决策事项的选择、信息公开、决策程序等环节都要运用协商的机制，进一步完善决策咨询制度、旁听制度、信访制度以及监督机制，在保证决策程序公开正义的条件下，把协商运用到政府决策整个过程之中和一系列具体制度中，才能充分体现和发挥协商的重要作用。

（二）用程序正义完善公众参与协商的机制，促使政府赢得公众的信任

在建设法治政府、法治社会和法治国家的进程中，社会公众的政治观念和法律意识逐步提高，参与管理公共事务的能力和动力不断增强，对国家和政府能否满足自身的需求也有了更多的期望。为此，政府要全面提升公信力，赢得公众的广泛认同和支持。一方面，政府在依法管理社会的同时要重视与人民群众的血肉联系，善于与群众沟通、讨论和协商，建立群众基础，为形成决策共识打下基础。习近平明确指出：“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”［7］292另外，政府应丰富公众参与社会治理的方式，满足民众参与政治的愿望，培育民主的社会环境。同时，要针对群众反映的问题和利益诉求做到及时处理和反馈，政府与社会公众之间多互动接触，公众才能了解、认可和拥护政府。由此得知，这两方面都离不开程序正义，程序的正义才能确保人民群众能够参与协商的整个过程。

具体来说，政府赢得公众的信任是由履行承诺行为和将承诺变为现实利益的能力来决定的。而评价这种行为和能力的主体却是社会公众，所以，评价政府是否具有公信以及公信力高低的标准就是公众的满意程度。公众有多种方式和渠道参与到社会管理中，维护自身利益，实现人民当家作主，自然会提高对政府的满意程度，政府公信力自然会越来越高。公众在参与政治的过程中，了解政府决策和制定法规的各个程序都是公开透明的，才会消除对政府的误解，从而心悦诚服，支持政府的政策和制度。从政府的角度来看，鼓励和接受民众的参与，才能掌握民众的真正情况和现实需求，两者形成共鸣，政府才能从民众的立场出发，真正实现科学决策、民主决策。因此，政府应严格规范公众参与决策、参与协商的程序正义性，从而保证决策结果和协商结果的正义性，维护政府的公信形象。

公众真正参与到协商和决策的重要标志就是政府能够在尊重民意的前提下听取民意，并在最后的决策中体现出民意。执政为民、以人为本是党和政府工作的基本理念和目标，所以政府除了要确保丰富和畅通民主参与和民意表达的渠道和形式，还要确保民众在参与协商和决策的过程中相关程序的公平正义性。在建构政府公信的法治机制中，坚持和完善程序正义的路径是实现公众良好参与、确保决策民主科学必须重视的问题之一。目前，我国政府在拓宽民众参与渠道和保证参与程序的正义性等相关问题上还是相当多样化的，政府还需要继续坚持听取基层民众的意见、建议和要求，在行政听证和信访制度等方面完善和健全参与机制，保障程序的正义性和结果的正义性。

我国实现行政听证制度，一方面是用法律制度规范政府的行政活动和行政程序，改变我国政府部门行政程序复杂多变且不规范的现状。另一方面，通过在法制上健全行政听证制度，可以规范和监督政府运用公共权力的全过程，有利于调和社会矛盾，进一步提高政府行政的效率和能力。着眼于提高政府的公信力，建构政府公信的法制机制，完善行政听证必须坚持程序正义的原则。公共事务按照时间先后顺序进行的一系列流程和步骤就是程序，程序正义就是以保障社会集体的利益为基础，在保证参与主体平等、参与过程公开的前提下，真正实现参与，也使得政府的行政行为更加可信和可靠。通过完善行政听证的法制程序建构政府公信的法制，政府执行公务的行为才具有法律依据，政府的行政权力才会受到合理的约束和限制。完善行政听证法制程序的重大意义就是用法律机制完善政府行政程序的公正，行政听证始终坚持以程序正义为核心，确保行政听证制度合理和高效实施。程序的公正性不仅可以促使政府公开信息，保证参与主体地位平等，还能把程序正义这一原则内化为政府的一切行政行为准则，建构具有程序性的行政过程。

信访制度的建立，为我国民众提供了一种有序的政治参与形式和渠道，它最大的作用就是为政府直接掌握民众的最真实情况提供第一手资料。但是就目前上访情况来看，由上访引发的案件令人触目惊心。究其原因，一方面是民众缺乏相关法律知识，上访内容不属实，以及上访的形式偏激。另一方面是有些地方政府没有正当处理信访事件，及时反馈给上级领导和政府，反而隐瞒事件，或对上访人员进行身体伤害，等等，这些行为都直接影响政府的形象，损害了政府公信力。因此，对信访制度的改革和完善成为政府工作的重要内容之一，能够有效提高政府公信力。首先，政府相关部门要端正工作态度，热心对待信访群众，谨慎处理关系到群众利益的问题。其次，对于处理信访中的问题，要明确规定处理问题的时间期限，处理的程序、进程以及结果都要告知当事人，防止群众反映的问题石沉大海，不予解决。另外，由于事件本身复杂，以及当时当地的条件受限，可以由本部门移交上级政府予以解决，并给出相应的时间期限。最后，对于不同事件涉及的相关部门应本着效率优先的原则，由责任部门负责处理。人大和司法部门的工作与信访工作互通、紧密联系，对涉及司法问题应由司法局解决，人大按时进行调查和回访，不断提高办事效率和处理问题的能力。

（三）贯彻程序正义和协商民主的制度措施，保障政府公信力的提升

构建科学合理的制度规范政府的实践机制，可以实现政府公信力的逐步提升。比如，需要用相应的配套措施完善公民有序的政治参与，政府提出协商议题、设置协商程序以及安排讨论的过程都必须遵循相应的制度，坚持有章可循。也就是说，政府是否需要采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程，同样需要用制度加以规范。随着利益多元化的出现，社会公众也在更大范围内、更深层次地关注和重视涉及到自身利益的问题，对公共议题必须进行充分的协商，使相关利益各方面能充分表达意见和参与决策。因此，坚持程序正义的原则，用民主协商的方式，创新构建政府公信的制度措施就显得尤为重要。对此，可以从以下多个方面进行加强。

第一，将政府决策的公示听证程序制度化。当颁布重要的法律制度或者规章制度，以及制定涉及多数人利益的决策时，可以先进行公示听证程序，然后再做出决策。为了能够最大限度的体现和尊重民意，政府职能部门应及时向社会公开信息，召开听证会，听取民声，整合群众的意见和建议，适时调整政策和修正相关的措施。在此期间，听证事项、听证过程以及听证结果要严格按照法律规章进行，并逐渐实现制度化。另外，公示听证的程序制度也需要进一步完善，比如，可以多次公示听证涉及群众根本利益或者影响社会和谐的事项，更好的体察民情，避免“一刀切”，保证决策结果的科学性、民主性。

第二，引入专家咨询制度。科学技术的迅猛发展，不仅改变着人类社会的生产、生活和认知方式，也使得涉及社会公共领域的政策和项目更具专业性和复杂性，受知识和教育水平的限制，普通民众已经不能全面分析和充分理解社会问题。因此，为了避免冲突和矛盾，在特殊的项目和政策中引入专家咨询制度，不仅可以为社会公众向决策提出质疑、表达意愿提供了渠道，还可以让专家用专业的知识、科学的方式解决群众的问题，避免引起公愤，为政府部门最终决策的出台铺平道路。

第三，健全政府行政权力制约和行政行为监督的法律机制。政府依据法律的规定，按照科学规范的程序开展行政工作，但这并不能完全保证政府的所有行政行为都会按规范程序进行，这就需要相应的制度约束和监督政府。在推进程序逐步走向正义的过程中，除了对程序设计的相关人员进行教育和监督，最主要是监管程序实施的过程和结果，合乎正义要求的程序是能够实现公共利益最大化的程序。比如行政听证，它是用来制定公共政策的程序，但是由于执行人员的主观因素或是理性不足等原因，很容易造成程序上的失误。总之，对政府行政的决策程序进行制约和监督，就需要健全法律监管机制。

第四，切实健全并贯彻政府问责机制，从行政性问责转向程序性问责，从权力性问责转向权利性问责，从突发性问责转向制度性问责，从单一化问责转向多元化问责。发生问题后，对于决策、执行和监督各个环节都要进行相关性问责。

官员问责制在国外起步比较早，国内是近十几年来才逐步发展完善起来的。“我国建立官员问责制的直接动因就是频繁发生的突发事件。2003年8月，国内首个政府行政问责条例《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》 出台，开始了我国行政问责的制度实践。2004年1月，天津市也颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，进一步明确了行政问责的对象、内容、方式及程序等。2004年7月，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施，被认为是国内行政问责制的一次突破性尝试，它将问责上升到制度层面。”［8］虽然近年来我国问责制在发展过程中逐步完善，并且也能够落到实处，一大批官员在媒体曝光相关问题后被予以问责。但当前的问责制依然存在诸多问题，一是问责机制中多行政性问责而少程序性问责。一般是发生重大问题或群体性事件后，由媒体曝光，行政机构才予以反馈，启动问责机制，是否问责与行政部门的办事效率及媒体曝光程度相关，而非与责任轻重相关，缺乏一整套有序的问责程序和规则，问责机制存在诸多变数，权力运行过程中的权责对应具有偶然性。二是当前政府问责多表现为权力问责而少权利问责。即是在问题发生后，多由权力机构或权力掌控者对相关责任人予以问责，而非权益受到侵占与伤害的公众对公权力的负责人予以问责。如果由利益相关的公众对发生问题的权力进行问责，则不会让权力的责任者产生侥幸心理，也不会形成问责中的保护伞现象。三是当前问责多突发性问责，而少制度性问责。即在问责机制上形成运动战，在某些重大问题或较大反响的事件上诸多官员被问责，甚至是过度问责，但在此突发事件和运动之外，同样的问题官员却没有受到责难，甚至获得升迁，这就产生问责机制上的不公平现象，也让问责机制流于形式。因此，应当让问责机制上升为我国政治体制改革的一个基本目标，成为我国一项重要政治制度，在此机制下，任何行政事件，任何公权力运行所产生的问题都能得到制度化的公正处理。四是当前我国的问责机制还比较单一化，只是限于对直接当事人与责任人的问责，而缺乏连带问责机制和不同层次的问责惩处方式。根据唯物辩证法事物普遍联系的理论，任何问题产生都不会是单个人的责任问题，其中肯定存在一个整体的责任链。因此，除了对问题的直接负责人予以惩处问责外，对责任链上的相关人员也应作相关处理，以防止问题再次发生。当然对于相关责任人的问责应当作多元化处理，如承担过失的责任可以分为“刑责”、“民责”、“谴责”和“自责”不同层次。①当责任直接主体承担“刑责”和“民责”时，相关责任人也应当按权力大小承担“谴责”和“自责”，而这四个层次的责任都应当与行政绩效相关联。这就能摆脱行政事务上“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的不作为现象，让权力之间在制度上形成必须相互监督的实效机制。

通过贯彻系列政府公信力建设的制度措施，能够使协商民主制度成为一个重要的参政议政渠道和吸纳民意解决问题的机制。社会主义协商民主的基础在人民、重点也在人民。协商民主说到底就是要广泛听取民意、真心与民协商，协商于决策之前和决策之中，根据广大人民群众的意见和建议来决定和调整党和国家的决策和工作，从制度上保障协商成果落到实处、为民谋利，使党和国家的决策更加符合实际，使各级党政机构的工作更好顺乎民意。［9］当前我国社会发展与政治体制改革面临着复杂的处境，各种突发性事件和群体性事件都表明政府公权力和公信力经受着严峻挑战。这就要求我们党和政府在执政理念上，要具有忧患意识、宗旨意识、创新意识、使命意识、服务意识和责任意识；在具体策略上，应当将民生、民心和公共利益作为执政基本导向，从民主监督、权力制衡、权力与责任相关联等方面来提升公权力运行效率和政府与民众之间的凝聚力，为中国特色社会主义民主建设和政治体制改革谱写新的篇章。

注释：

①此处所说“刑责”是指刑事责任，“民责”是指承担民事责任和经济惩处，“谴责”是指予以警告等党内处分或媒体公开舆论批评，“自责”是指责任相关人员自我批评与公开致歉。