新形势下城市基层党建工作创新问题研究——以云南省玉溪市为例

马淑艳 石文虹

（中共玉溪市委党校 党史党建教研室，云南 玉溪 653100）

习近平总书记强调：“要紧盯各方面的新变化新问题，厘清问题症结和演变态势，及时跟进相应的对策措施，做到掌握情况不迟钝、解决问题不拖延、化解矛盾不积压。”［1］城市基层党建工作的创新也必须在解决问题中才能得以实现。因此，在城市改革发展的重要时期，必须探索城市基层党建工作创新的路径，针对城市基层党建的共性问题，打破制约发展的障碍，不断推进城市治理体系和治理能力现代化，以实现党组织对城市基层社会的再组织，夯实党在城市的执政基础。

一、玉溪市城市基层党建工作的创新措施与成效

玉溪市地处滇中腹地，是滇中城市群的核心城市之一，在主动融入滇中城市经济圈一体化发展过程中，不断加快推进城市化进程，截至2018年底，城镇化率达52.5%。当前，玉溪市正在抢抓城市改革的机遇，全力推进城市转型升级，亟需创新思路举措，积极探索符合实际的城市基层党建新路径。作为中组部确定的全国城市基层党建示范市之一，玉溪市结合自身实际，制定出台《加强新时代城市基层党建工作的意见》，确立加强城市基层党建工作的“1123456”总体思路，以强化街道社区党组织领导核心地位，形成各领域党建互联互动、条块结合、共建共享、优势互补的常态为目标，积极推进城市基层党建工作的创新。

（一）抓重点、破难点，提升城市基层党组织的核心领导力

1.紧抓“关键少数”，压实主体责任。第一，玉溪市委始终把加强城市基层党建摆在巩固党的执政根基、推动城市发展、增进群众福祉的高度谋划和推进。市委书记担任城市基层党建工作领导小组组长，组织召开全市城市基层党建工作现场推进会，研究城市基层党建重大问题、部署重点任务、推动重要工作。2018年，组织安排10余批次400余名党务干部到深圳、上海等发达地区学习观摩城市基层党建工作，从根本上推进了街道管理体制改革、党建互联互动等重难点问题的有效解决。第二，健全责任体系。建立城市基层党建联席会议制度，着力构建党委总抓、各方联动、统筹推进的工作机制，明确县区委主体责任、街道党工委直接责任、社区党组织具体责任、驻区单位和行业系统党组织联动责任。

2.推进体制改革，建强“一个核心”。第一，玉溪市出台加强新时代城市基层党建和加强城乡社区治理2个总意见，制定街道管理体制改革、社区工作准入制度等5个涉及面广、改革力度大的制度办法，推进街道聚焦主责主业，深化职能转变，把工作重心转移到抓党建、抓服务、抓治理上。第二，全面推行社区事务准入制，大力推进“放管服”改革，清理不合理证明422项，停征、免征、取消行政事业性收费60项，降低收费标准8项，改变社区事务过度行政化现象，推动基层党组织政治引领作用更加有力。

3.补齐工作短板，提升组织能力。在城市基层党建工作中，玉溪市着力补齐“三块短板”。第一，“两新”组织党建短板。通过开展“两新”组织党组织覆盖提升百日攻坚行动，非公企业、社会组织党组织覆盖率分别提高到64.4%和71.3%。第二，基层软弱涣散党组织短板。每年按照不低于7%的比例摸排确定软弱涣散基层党组织，通过采取领导挂钩联系等“五个一”工作法进行集中整顿，促进质量整体提升。第三，机关党建短板。围绕机关党建项目、责任、考评三个清单和“三对照三检查”工作，研究制定专项整治方案，打造了机关党建“六个先锋行动”品牌标识和5个机关党建示范点。

（二）突出相融共促，构建区域化党建格局

1.创新工作机制，激发共建活力。第一，健全县、街道、社区党建联席会议制度，与驻区单位签订城市基层党建共驻共建协议书。突出强化街道社区党组织领导核心作用，采取“现有专职委员+兼职委员”模式，选聘驻社区单位、共建单位党组织负责人担任街道社区兼职委员，构建区域化党建领导体系。据统计，全市677个单位党组织与街道社区签订共驻共建协议，206名单位党组织负责人担任街道社区兼职委员。第二，建立“双报到、双评议、双反馈”和“资源清单、需求清单、项目清单”机制，推进驻区单位与社区结对共建，形成多方参与、资源共享的格局。2018年，城市辖区单位到社区开展“双报到、双报告”活动1961次，对接供需资源清单987项，需求清单946项，形成项目清单726项，协调处理市容环境、社会治安、民生保障、双创宣教、爱心帮扶等问题2000余件。

2.扩大组织和功能覆盖面，凝聚治理合力。第一，推进“1+10+N”党群服务中心联盟建设。2018年，玉溪市建成1个市级党群服务中心、10个县（区）级党群服务中心和一批街道社区、工业园区、商务楼宇、商圈市场、行业系统部门、非公企业和社会组织、居民小区等党群服务中心（站），确保覆盖所有领域和各类群体。3500余个党支部在党群服务中心开展2万余场次主题党日活动，2.2万余批次社区惠民公益活动，党群服务中心开展党建、治理、服务的作用得以发挥。第二，通过“先建社团、再建党组织”“双孵化”等办法进一步加大对“两新”组织的培育组建力度。2018年，玉溪市有覆盖874个小微企业和社会组织的“两新”组织党组织共388个，辐射建筑装饰业、商贸运输流通业、私营医疗卫生业等七大类基层商圈。

（三）推进特色品牌多样化，示范带动取得明显成效

服务是城市基层党建的底色。玉溪市着力打造52个街道社区示范点，以“一街道一特色、一社区一品牌”，形成了一批具有玉溪特色的党建服务品牌。

1.“小个专”自转促公转。玉溪市在全省率先成立市“小个专”党委和社会组织党委。通过打造“一核多堡”的党建红色联盟，红塔区探索出了一条以“小个专”经济组织党建工作的“自转”，促进城市基层党建工作“公转”的新路子。例如，“结合红塔区实际，‘小个专’党委依托广文社区党总支，在小庙街成立了商圈党支部，构建起了“商圈+党组织+商户”的党建联盟利益共同体，开启了商圈党建与社区党建“融合式”发展的新路径。”［2］红塔区在街道社区建立综合性党组织，统一管理6个区域性和20个行业性党组织。

2.党建社管合力大。玉溪市出台了融合推进基层党建与社管综治网格化服务管理方案，形成“民情一次收集、信息双方共享、民事联合办理、结果统一反馈”的协调联动和服务管理模式。例如，澄江县凤麓街道拥晖社区建立“民情工作单”制度，通过“居民点单、组织下单、党员接单、年底核单”四个环节为群众提供了实在、贴心的服务。在试行群众“点单”，街道“配菜”精准服务制度的过程中，不断完善包括问题收集、解决、反馈和监督激励为一体的民情服务“流水线”，并向其他社区推广。

3.志愿服务涌先进。玉溪市积极探索“党建+志愿服务”，推行“主题党日+志愿服务+积分管理”模式。围绕文明城市创建、人居环境整治、抚仙湖保护等中心工作，鼓励党员积极带头参与志愿服务。通过亮身份、亮承诺、亮积分活动，以党员积分管理为载体，营造党建带群建的良好氛围。2018年，全市组建各类志愿服务组织1276个，注册志愿者12万余人，打造了一批叫得响、立得住、推得开的城市基层党建品牌。例如，红塔区凤凰街道葫田社区、教育社区成功打造了“认领微心愿”“四点半课堂”等服务品牌，获评全国“最美志愿服务社区”，涌现出了连续57年为群众义务理发的老党员郑德忠等一批先进典型。

（四）做好互联互通，不断创新党建信息智慧化

1.依托QQ、微信、APP等信息平台，规范城市社区党员管理。第一，推动党员教育管理由“实体空间”向“虚拟空间”延伸。运用“智慧管理”APP，要求全市党员实名注册，按照“党员申报→支部审核→定期公示”的步骤，在平台上实现党员积分实时管理，将一年一次的党员考核细化到月、日，细化到每项承担的任务，让每名党员都有一盘动态“明细账”。第二，构建“一网统筹”的大党建格局，推进党组织和党员、党员和群众的线上线下良性互动。例如，社区通过平台发布群众服务需求信息，“云”后台将其与党员个人专长信息进行自动匹配，根据党员志愿服务意向、服务时段、服务区域等“云”分析结果进行精准推送，并提醒党员及时认领志愿服务岗位和服务项目，智能实现党员服务与社会治理需求的精准匹配。

2.以“智慧党建”为抓手，融入全省“互联网+党建”。第一，依托“云岭先锋”开发“玉溪城市基层党建”平台，搭建学习教育“e阵地”，新增项目众筹、党建地图、场地预约、资源共享等8个运用板块，有力增强了城市基层党组织的政治引领功能，为党员学习和抓城市基层党建提供了便利。第二，利用云服务和“党建云”项目，构建“玉溪智慧党建大数据分析平台”，包括党统数据、组织生活预警监督、支部规范化建设等11个分析模块，全面提升城市社区党建工作决策实施、考核管理实时化、精准化和智能化水平。

二、玉溪市推进城市基层党建工作创新亟需解决的问题

（一）街道社区党组织统筹协调能力不足，影响城市大党建格局的形成

1.机制体制不顺，影响街道党组织作用的发挥。随着城市基层党建工作的推进，基层党组织组织力和政治功能进一步增强，但是，由于街道管理体制不顺，部分街道片面强调抓项目抓税收，街道干部的主业变为招商引资，“经济为主、党建为辅”的现象仍存在；在要求街道加强辖区内统筹协调的同时，却没有做到资源的下沉。有的街道挂牌的机构很多，但群众用得上的不多；有的要求街道机构与上级一一对应，但没考虑到基层的实际需要，出现“空对空”的现象。

2.少数社区党组织的功能弱化。由于受社区不过是政府的“翻牌”、社区党组织职能就是行政化职能等传统思想的影响，部分社区党员干部找不到工作的着力点，出现社区最活跃的是社会组织，却看不到党组织在干什么的现象；有些社区党组织的政治组织属性不突出，仅做党员的管理工作，不做宣传教育和组织动员群众的工作。

（二）居民服务需求多元化，对打造社区党组织服务品牌提出更高要求

1.服务阵地缺乏。面对城市经济社会的快速发展，社区居民对安保、法律援助、医疗保健、社区养老、青少年教育引导等各项服务的需求越来越高。同时，随着我国社会主要矛盾的变化，居民需求日益呈现多层次、多样化、差异性特征，原有的简单服务远远不能满足需求。大多数居民希望所在社区能够提供事项办理“一站式”服务，但有的社区受人力、物力的制约，缺乏办理、服务平台。例如，党群服务中心（站）的建设难以实现全覆盖。

2.服务项目与需求不匹配。随着大量流动人口进入城市，服务需求多元化，但是，部分社区党组织的功能定位却没有随着新形势做相应的转变，处于被动提供服务的状态，社区的服务清单与居民的需求不匹配，服务供给与需求难以对等，服务效能较弱。部分居民对社区的了解停留在字面上，社区观念和社区意识还没有形成，不知道社区党组织可以提供什么服务，参与社区建设的意识缺乏。

（三）资源不对等，基层党组织的聚合功能难以发挥

1.社区工作者的能力待提升。社区事务的变化，客观上要求社区工作者要从思想、生活调解员到行政工作人员再到集党务、行政、服务等工作于一身的“全能选手”。但是，社区工作者中，退休和下岗人员所占比例较大，专业素养偏低，综合能力与做好区域性、综合性社区党建工作的要求有一定的差距。

2.权责不对等。目前，社区事务性工作过多，检查考核评比也多，导致社区“满足于应付，流之于形式”的现象日益突出。加之个别社区党员干部由于事务过多，容易出现精神松懈、“不求有功、只求无过”的情况。

（四） 党员力量分散，影响“共驻共建”“共建共享”机制的效能

1.固有管理模式制约合力形成。原有的单位体制使社会管理出现“条主块辅”的固有模式，致使党员只愿意接受单位的纵向管理，不认同社区的横向管理；部分流动党员进入社区后，不主动与社区党组织联系对接，社区党组织无法对其进行管理和服务，导致这些流动党员不能按要求参与党组织活动，从而使其对社区党组织没有认同感和归属感，党员合力难以形成。

2.融入感不强，街道社区党组织难以调动资源。目前，普遍建立的驻区单位党组织与社区党组织之间的共驻共建机制处于探索试行阶段，两者之间的互利点仍未完全形成，对驻区单位的有效考评手段仍缺乏，导致社区党组织与辖区党组织很难形成有效合力；社区管辖范围内的非公经济组织、社会团体很多，但对如何推动“两新”组织主动融入城市建设、推动社会治理创新思考得不够，导致党建工作缺乏共融点，实现共建共享、相融共促方面存在困难。

（五） 经费保障“杯水车薪”，社区党建活动难以开展

随着城市化进程的加快，公共管理服务的许多短板出现，如老城改造、劳资纠纷、物业管理等引发的矛盾。这些问题的解决，从依靠单位逐步向社区转移。但是，社区任务加重的同时，经费保障没有相应的加强。

1.经费来源有限。社区经费来源主要是市、区两级财政拨付、镇、街道按照“一事一议”方式补助和社区自筹三个渠道。市、区财政拨款是社区经费的主要来源，镇、街道补助的资金有限，能够自筹到资金的大多是有集体经济的社区，农专居社区能自筹的少之又少，因此，经费“杯水车薪”时有出现。

2.保障机制不健全。社区在承担原属于政府和相关部门、单位的社会职能和行政任务的时候，没有完全形成“费随事转”的保障。实现社区党组织的功能，关键要解决“钱从哪来”“用到何处”“如何操作实施”“谁来监督保障”等问题，但是，以此相关的制度仍没有完善健全。

三、创新城市基层党建工作的策略

城市基层党建内涵和外延的丰富，要求工作更具统筹性、系统性、融合性和整体性。面对新形势、新任务，要发挥优势、扎实推进工作、不断创新发展。

（一）深化改革，强化街道社区党组织的核心领导作用

街道党工委是党在城市工作的基础，是联接辖区内各领域党组织的坚强“动力轴心”。因此，必须深化体制机制改革，发挥街道社区的核心领导作用，为创新社会治理提供坚强的组织保障。

1.优化机构设置，凝聚“合力”。习近平总书记在主持中央深改委会议时，充分肯定了北京“街乡吹哨、部门报到”的做法，其核心就是深化街道体制改革。第一，抓住深化党和国家机构改革的有利契机，理顺街道的职能定位，不断推动街道聚焦主责主业，把“加强党的建设”摆在首位，集中精力抓党建、抓治理、抓服务，把从原来的单纯向上负责转化为面向群众、向下负责。第二，优化街道党政机构设置，整合内设机构职能，推动党的政治功能与服务功能深度融合；事业单位设置要结合街道实际和城市基层党建要求进行调整，如增设街道党群服务中心，作为在城市开展党建、治理、服务工作的实体性节点，负责做好基层党建的日常工作。

2.实现权责一致，充分发挥街道职能。市（区县）政府要赋予街道相应的权力，如人事考核权、公共事务的综合管理权、文明单位评选一票否决权等，确保街道权责一致、统筹有力。

3.减负增效，解决社区“小马拉大车”的困境。落实社区减负要求，梳理和优化社区承担的职能，实行工作准入制度，建立社区工作事项和印章使用清单，取消一些加重社区负担而又超越社区能力的功能，如招商引资、排查监管、评比达标等。

（二）落实制度，提升共驻共建水平

社区党组织与辖区单位党组织的协作模式直接关系共驻共建的效果，找到着力点，落实制度是首要任务。

1.把“双报到”“双报告”制度落到实处。通过组织活动，有效推动在职党员向社区党组织报到。打破党员只受单位党组织管理的单线模式，实现社区党组织共同参与的“双管”模式；不同领域的党组织要找到“互利”点，以党员共管为抓手，以党员履职为要义，以阵地共享为前提、以活动共办为基础，构建互助共享的良好机制。

2.扩大共建的深度和广度。街道社区党组织要充分了解各方需求，着力解决资源共享不完全、利益联接不紧密等问题。紧抓“联席会议”制度，加强街道与部门、社区与驻区党组织之间的沟通；改变共建工作靠感情纽带或局部利益维系的状态，把履行城市基层党建责任情况纳入年度目标责任考核和书记抓基层党建述职评议考核，将市、县（区）机关单位共驻共建情况作为考核等次评定的重要依据和指标，传导压力，横向到边、纵向到底。

3.抓好党支部规范化建设。围绕提升基层党支部组织力，开展好以基本组织、基本队伍、基本活动、基本制度、基本保障为主要内容的规范化建设。不断建强党支部，发挥基层党组织引领发展、服务群众、凝聚人心的作用，提升基层党组织组织力；通过严格发展党员工作、做好失联党员管理和组织处置、用好党员积分制管理等措施，充分发挥党员的积极性主动性。

（三）融合资源，搭好党建“大平台”

1.推广互联互动新形态，组建党建联盟。融合区域资源，首先要解决“横向沟通不畅”的问题。要强化街道社区党组织的领导核心地位，打造以“示范社区”为中心，周边社区为共联共建区域的多方联动、资源共享、融合发展的城市基层党建新格局。街道党工委牵头，落实区域化党建联席会议制度。通过集中议事的方式，定期座谈交流，研究解决党建和社区发展的重点难点工作，如接边区域管理死角、盲点问题；理清各自社区的资源优势，建立社区间“双向服务”制度，签订双向服务协议书，固化双方互助关系，积极联合开展公益性、社会性、群众性活动。

2.完善互联互动机制，形成党建共同体。深化网络信息技术的应用，推动党建信息平台与政务信息平台、城市管理服务平台等多网合一、互联互通，促进党建工作与社会管理服务深度融合；创新“党建+智库”模式，与高校、科研院所达成党建工作合作协议，引进党建专家，成立党建工作智库，把城市基层党建的最新理论运用到实践中，搭好党建“大平台”。

（四）多方聚力，一体化推进保障体系建设

1.提升质量，加强队伍建设。社区工作者是基层建设和基层治理的骨干力量，其力量的提升直接决定社区功能的实现效果。因此，创新城市基层党建工作，必须健全社区工作者的培养选拔渠道。第一，通过选任、招聘两种方式，从源头上提高社区工作者的质量，提升持有全国社会工作者职业水平证书的社区工作者人数；加强教育培训，将社区工作者纳入干部教育培训规划，实行分级分层分类培训。第二，构建完善的职业发展体系。开展社区干部能力素质和学历水平提升行动计划，鼓励有基础和条件的社区工作者继续深造；结合岗位等级、工作年限、受教育程度、专业职称和绩效考核等因素，制定岗位评价与绩效考核相结合的薪酬分配制度；建立关心关爱机制，拓宽职业发展通道。

2.畅通渠道，强化经费保障。第一，建立以财政投入为主、党费补助、社会支持、社区自我补充的经费多元投入保障机制。例如，给予街道每年不低于10万元，社区每年不低于8万元，居民小组不低于2000元经费保障；制定《城市社区党组织服务群众专项经费管理办法（试行）》，分类落实服务群众专项工作经费保障。例如，中心城区社区不低于10万元，其他县区驻地社区不低于5万元，为基层党组织开展工作、服务群众创造良好条件。同时，探索建立社区党建基金，鼓励社区发展壮大集体经济，增强社区“造血”功能。第二，探索尝试“用项目找钱”的运作方式。通过政策研究和实地调研，确定相应的项目，着力争取政策的倾斜。例如，紧抓民生项目，推动社区辖区水、电、气、路、安防等基础设施建设纳入市区统筹范围，争取各部门的项目资金支持。

（五）共建共享，密切党群干群关系

习近平总书记多次强调，要把基层党建和基层治理紧密结合起来。为此，要把党建工作与为民服务相融合，实现“你中有我、我中有你”治理模式；通过评议激励机制，收集社情民意，打通服务群众“最后一公里”。

1.提升前置服务，强化群众在社区中的获得感。根据群众的需求，突出区域化和功能化特点，建立党群服务中心集群。通过群众的评议，不断优化党群服务中心的功能设置。例如，四点半课堂、“两代表一委员”工作室、便民服务超市等，突出一站式服务、党员群众教育培养、志愿服务、矛盾纠纷化解、民生服务、医疗卫生、科教文化服务等功能。配备专人管理，用好用活党群服务中心，让群众能在社区工作开展中得到直接利惠，增进民生福祉。

2.健全“共建共享”的参与机制，保障群众与社区的互联互动。社区工作要具有前瞻性，从更长远的规划入手，注重工作制度、参与机制和服务机制建设，为群众宜居生活和共享共建奠定基础。畅通群众的诉求渠道，争取群众更多参与和支持社区工作。坚持“听证、论证、见证”三证方式，让群众在涉及社区发展的重大问题上，充分表达意见；在“优秀社区工作者”“文明家庭”“德艺双馨”等评选项目中，坚持征求社区党组织与群众公认相统一的原则，坚持“你说我说大家说”的程序，广泛征求群众意见，保障群众的话语权，让其获得更多的认同感和参与感。