农民政治参与：动因·障碍·策略

刘卫常

（中共娄底市委党校 马列教研室，湖南 娄底 417000）

公民政治参与是适应社会发展变迁的产物，自下而上地参与成为社会治理的一个重要趋势，也是国家治理逐步走向成熟的一个表现。［1］政治参与不仅是维护公民自身利益最根本、最直接的手段，也是社会主义民主政治建设的重要组成部分。基层民主政治建设离不开基层群众的政治参与。发展农村基层民主，既需要“自上而下”的顶层设计，也需要农村基层“自下而上”的民主化推进，这就需要广大农民群众积极参与到政治生活中来。农民参与政治，既有利于合理合法表达自身利益诉求，也有助于加强政府与农民之间的政治沟通，从而降低政治摩擦系数，实现农村社会的政治稳定。当前，农民政治参与的发展动力强劲，农民的参与热情不断高涨，参与能力逐渐增强，参与效果也日渐明显。但是，农民在参与中面临的阻力也不少，阻碍着其政治参与的进一步发展。因此，亟需强化动因，消解障碍，实现参与的制度化、规范化、程序化，推进农民政治参与的良性有序发展。

一、农民政治参与强势发展的动因

近年来，随着农村经济的发展和基层民主政治建设的推进，广大农民的参与热情和动力不断提升，政治参与正朝着健康有序的方向蓬勃发展。

（一）利益驱动和民主意识高涨是农民政治参与的内在原动力

1.利益驱动下农民积极主动参与政治。政治参与是人们维护自己正当利益、实现自身利益诉求的过程，其背后的动力就是利益。在中国农村的发展历程中，农民作为农村经济改革的直接受益者，利益意识与自主意识不断增强，由过去被动盲目的政治参与逐步转向基于自身利益驱动的主动参与。改革开放前，由于政社合一，农民生产上没有自主性，思想上高度集中统一，其政治参与仅仅是基于政治目的、被动性地参与。随着农村经济社会的发展，多元化的经济利益格局逐步形成，农民可以通过政治参与来影响社会利益分配，谋求自身利益最大化。例如，农民积极参与选举，主要源于对集体利益和自身利益的关注，有利益就有激情，就会认真投好手中神圣的一票。利益驱动成为农民政治参与的内在原动力，这一动力又直接导致了农民利益的实现和维护。

2.民主意识高涨是农民政治参与的内源性动力。民主意识是影响政治参与行为的重要因素，有什么样的参与意识，就会有什么样的参与行为。市场经济提倡自由、民主、平等，能够促进公民民主意识的觉醒。随着农民的经济状况的逐步改善，生活水平不断提高，民主意识、参政意识也蓬勃兴起，他们热情满满，非常关注和逐渐参与管理经济、政治和社会事务，对农村基层民主建设产生了深刻影响。例如，农民积极投身于村民自治的民主实践，主动与各级干部联系和接触，反映问题，提出建议；理性上访，参与网络互动，表达自己的利益诉求；参与基层人大代表选举；依法抗争，等等。

（二）顶层设计的加强是农民政治参与的强大推动力

“扩大公民有序政治参与”是党中央作出的关乎社会主义民主政治发展的战略决策。农民的政治参与，正是落实这一战略决策的重要方面。党的十七大报告指出：“扩大社会主义民主，更好保障……公民政治参与有序扩大。”［2］党的十八大报告强调：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”［3］党的十九大报告进一步提出：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”［4］

党和政府的顶层设计促使农民的政治参与取得了长足进步。农民的参与热情高涨，参与能力增强，参与渠道逐渐多样化、现代化，支撑农民参与的相关制度也在不断发展、完善。例如，基层人大代表制度、村民自治制度的完善和健全，新的政治参与渠道的开辟等；党的十七大报告提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”后，全国人大常委会审议通过选举法修正案，明确规定实行城乡按相同人口比例选举人大代表，标志着农民在国家权力机关中话语权的增强。

（三）民主法制的逐步完善是农民政治参与的现实保障

农民参与政治需要民主法制来保驾护航。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。”［5］近年来，我国法制建设取得显著成就，以宪法为基础的法律体系逐步完善，农民的政治权利和自由有了保障，法制意识也在不断提升，政治参与的合法性、有序性增强。从中央到地方还就基层民主发展制定了大量的法规和规章制度。这些都从法制上为农民参与政治、发展基层民主创造了条件，提供了保障。例如，2012 年，中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委联合印发了《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，完善了村级民主监督制度，为村民监督村级公共权力的运行提供了制度保障。

（四）社会组织和信息技术的发展是农民政治参与的外在促进

1.社会组织日益发展壮大，带领农民有序参政。当前，各种农村社会组织异军突起，成为改变乡村政治生态的重要力量。农村社会组织可带领农民合法理性地向政府部门、利益集团表达利益诉求，施加社会和政治影响，在政府的决策过程中获取一定的话语权，增强对政府公权力的监督，从而能够实现组织成员利益的最大化。当前，农村各种理事会、经济专业合作组织、乡贤会、老人会、妇女会等社会组织的影响日益扩大，它们成为了农民利益的代言人，带领农民依法、有序参与政治。

2.信息技术不断进步，“网络参政”成为主流。利用信息化时代的管理手段和方法促进基层民主发展，是基层治理现代化的题中之义。目前，以信息技术为核心的网络社会正在形成，“网络参政”成为政治参与的主流趋势。信息技术的发展，促进了政府信息的公开化，可以极大地满足农民的知情权与参与权，拓宽农民政治参与的空间，增强其参政技能；农民可借助媒介来获取信息，表达自身利益诉求，利用舆论压力来影响政府意图和决策；农民也可以利用互联网进行网上监督，例如，2017 年11月，湖南省、市、县三级“互联网+监督”平台正式上线运行，农民可网上实时查询和监督村级财务、民生、扶贫资金使用和发放等情况，也可在网上进行举报投诉。因此，信息技术的不断进步，给农民参政提供了现代化的手段与渠道。

二、农民政治参与面临的主要障碍

当前，农民政治参与受总体政治环境欠佳、自身素质能力不够、部分政府存在行为缺陷、制度供给不足等方面的制约，在发展过程中遭遇的障碍不少，导致了参与不足或参与无序。

（一）政治参与总体环境欠佳，制约着农民有序参政

伊斯顿认为，“我们可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。”［6］政治参与的总体环境，主要是指由政治、经济和文化等系统构成的总体的社会环境。农民的政治参与发生在这一环境中，当然也会受其制约和影响。

1.农村经济发展水平低，限制了农民参与的物质条件。利益驱动是农民政治参与的主要动机。经济利益作为利益最主要的表现形式，成为了影响农民政治参与的根本因素。20 世纪50 年代以后，我国逐步形成了城乡分割的二元体制，这种二元结构是以牺牲农民利益为代价的，它把农民死死限制在农村，严重阻碍了农村经济的发展。由于农村经济发展水平低下，物质条件不丰富，农民缺乏政治参与的物质基础。政治参与需要耗费大量的时间和精力，但其所获得的收益却不明确，对农民而言，他们主要关心的是生计问题，至于社会事务和村里的公共事务，只要与他们没有最直接的利益关系，往往表现为参与冷漠。可以说，生计压力严重限制了农民的政治活动。同时，当前农村的基础设施条件也比较落后，例如，大众传媒发展滞后，公共活动场所不足等等，不利于农民学习与掌握政治知识、政治信息，也限制了农民公民意识和参与意识的养成。

2.部分农村民主政治基础薄弱，制约了农民的政治心理和行为。目前，农村的民主政治建设进展仍然比较缓慢，有的地方还严重滞后于经济发展，造成了“一手硬一手软”，不仅会影响经济发展，也容易导致无序参与行为。比如，广东省陆丰市的乌坎村富甲一方，经济发展较快，然而，由于宗族势力把持村政，乌坎村几十年没有按正常程序进行选举，没有村务公开，更缺乏民主监督，农民的政治参与被动而无效，以致后来造成了“乌坎事件”，带来很大的负面影响。如果基层的民主氛围不浓厚、民主政治基础薄弱，农民的政治参与就会缺乏健康有序发展的土壤，从而导致参与缺失或过度。

3.传统政治文化的消极影响，抑制了农民的主体意识。传统政治文化的束缚，以及现代政治文化建设不足，都影响了农民主动参政。第一，传统落后的思想观念制约着农民深层次、持久性地参政。中国的传统社会是儒家思想统治下的君权社会，权力本位、小农意识、臣民意识等观念在农村已根深蒂固；而乡土社会中长期形成的“差序格局”，是“一根根私人联系所构成的网络”，它构成了农民政治参与的文化基础，间接地影响着农民的政治参与行为；加之长期以来农民基本被排斥在国家政治生活之外，缺乏民主实践的锻炼，因此，农民缺乏公共精神、公民意识，常以“我”和“家庭”为中心，认为“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，不愿主动参与政治生活。第二，现代政治文化建设力度弱。一些基层政府重视经济发展而忽视基层政治文化建设，农村缺乏良好的参与型政治文化氛围，既没有形成正确的舆论向导，也很少让农民了解相关的政策和参与知识，使得农民难以规范有序地参与政治。

（二）部分农民的政治素质和参与能力较低，阻碍其政治参与的良性发展

农民的参与意识、对政治的认知、内在的参与能力与技巧不足等等都会影响参与效果，成为政治参与良性发展的阻力。

1.参与意识不足。权利意识的缺乏，臣民文化、明哲保身等传统政治文化的影响，经济条件和乡土条件的制约，等等，使得农民长期以来对政治参与持消极态度，不愿积极主动地参与政治生活。

2.参与渠道受限。我国农村教育水平普遍不高，农民整体文化素质偏低，许多农民对自己拥有的权利与义务不清楚，加之大多数农民外出务工经商，留守农村的主要是老人、妇女和儿童，这些都大大制约了农民参与政治的程度。一些地方宗族势力、黑恶势力、地方资本干预或控制基层组织，操纵基层民主的运转，“原子化”的农民势单力薄，无法与他们抗衡，也难以真正参与到政治中去。

3.无序参与时有发生。由于自身素质能力的限制，有些农民该参与的不参与，不该参与的乱参与；有的不知道在参与中什么可为、什么不可为；有的不清楚通过何种渠道来表达自己的利益诉求，不知也不会走法律途径来维护自己的权益。例如，一些农民在选举中以选票换取金钱或好处，议事决策、管理村务时满不在乎，监督村干部毫不上心，根本不珍惜自己的民主权利；非理性和非法参与的现象不少，暴力抗争、“非访”闹访、贿选、暴力选等时有发生。

（三）基层政府存在一定的行为缺陷，导致农民政治参与被动而无效

农民能否有序参与政治，基层政府责任重大。乡镇政府与村民自治组织之间本是指导和被指导的关系，但由于“指导”缺乏详细的、可操作性的规定，现实中一些乡镇政府不愿“指导”，或者变“指导”为“领导”甚至“直接干预”，对农民的政治参与行为表现出不作为、不会为、乱作为等，导致农民正当的利益诉求无法得到及时回应，阻碍了农民有序参政。

1.基层政府不作为。对于农民通过正当渠道输入的政治诉求，一些基层政府表现得比较“漠然”，在政策和行动的输出上比较“迟钝”。个别基层政府因GDP、政绩观等因素的影响，在很大程度上只看重权力、资本而轻视农民。作为弱势群体，农民人微言轻，很难在与基层政府、村级权力的博弈中取胜。基层政府对农民的想法和要求了解不全面，没有激发农民的参政兴趣，也很少组织农民参与政治实践，使得农民长期游离于正常政治渠道之外，难以真正参与政治决策来影响政府行为。

2.基层政府不会为。一些基层政府认为农民的民主素质低、参与能力差，不懂政治参与；或担心农民的参与会扰乱社会秩序，影响农村社会的稳定；甚至认为农民容易被蒙蔽，会受国外敌对势力和不法分子控制，因而不敢放手让农民自主参与政治，常常插手干预、甚至打压农民的政治参与。

3.基层政府乱作为。一些基层政府对农民的政治参与行为过于敏感，在应对上比较偏激。少数基层干部视民意为“洪水猛兽”，不是疏而是堵，动不动就给参与者扣上“刁民”的帽子，采取高压态势，严厉打击；对一些群体性事件随意定性，把人民内部矛盾当成敌我矛盾，在事件处置中滥用警力，激化矛盾；信息公开不到位，公开不及时、不真实、不全面等问题突出，能捂则捂、能哄则哄、能压则压，信息不对称限制了农民正常有序参与政治。这些行为削弱了农民政治参与的热情，也助长了参与中的过激行为。

（四）政治参与机制不健全，农民的利益表达严重受阻

利益表达是政治参与的重要表现形式。实现农村基层民主政治现代化，需要推进以农民为主体的利益表达型政治参与的发展。若政治参与机制不健全，农民的利益表达难以准确或根本不能传送到上层，影响政府的决策和行为，就会导致参与不足或参与过度。

1.政治参与制度供给不足，利益表达渠道不畅通。制度的科学化水平及其完善程度是影响农民政治参与的基本因素。目前，农民利益表达的渠道主要有村民自治制度、信访制度、基层人大制度和司法制度等等。但是，这些制度还存在不具体细化、操作性不强等缺陷，影响了农民利益的有效表达。

第一，村民自治制度利益表达功能欠缺。作为农民政治参与的重要渠道，村民自治制度还存在不少问题。一是制度有待细化。有关村民自治的一些法律和制度有待完善和细化，例如，《村民委员会组织法》对村民权利和义务的界定、如何参与村务管理、如何寻求救济等方面并没有详细的规定；对村委会与村党支部、村委会与乡镇政府的关系有相关规定，但不够具体且难于操作，从而导致村两委分工不明、矛盾重重；村委会与乡镇政府的关系要么不协调，要么是村委会成了乡镇的“附庸”，行政化倾向严重。二是制度运行低效。基层民主选举、决策、管理、监督等制度并没有有效运转起来。在民主选举方面，一些地方“贿选”“暴选”“闹选”盛行，选举出来的村干部有钱有势，一手遮天，横行乡里，农民毫无话语权可言。在民主决策方面，缺乏民主程序，少数村干部自作主张，把多数村民排除在决策之外。在民主管理方面，虽然制定了村民自治章程和村规民约，但并没有起到应有的作用。在民主监督方面，村务监督委员会发挥的作用不够，村委会向村民大会报告制度、民主评议村干部制度等还不健全，影响了监督实效；村务公开不到位，信息不对称，村民缺乏知情权，无法有效监督村级权力的运行。可以说，“村民自治”在一定程度上成了“村民被治”，无法真正反映农民的愿望和呼声。

第二，信访制度利益表达功能弱化。信访制度本是一种成本较低而效率较高的利益表达途径。但是，当前信访机构在权限设置上仍然存在问题，造成信访制度运行不畅、效率低下，农民的利益诉求得到政府的回应十分有限；许多地方把信访维稳工作作为绩效考核的重要内容，严格实行一票否决制，这势必导致地方官员把上访视为非常态行为，对上访一味“打”“压”“堵”或是通过“买”来息事宁人，尤其对“集体上访”和“越级上访”谈虎色变，想方设法阻止堵截。作为政府自身重要的纠错机制和农民表达利益的制度化渠道，信访制度所发挥的作用比较有限。

第三，基层人大制度利益表达功能发挥不足。当前，农民代表名额不足、素质能力欠缺、时间有限、经济条件差等问题制约了农民利益表达的有效输入；一些乡镇对召开基层人大会议不重视，随意缩短会期；人大代表选举中候选人提名、确定等制度不完善，常出现选举走过场、不尊重选民意见的情况，选出的代表不一定能真正代表选民的利益。而且，基层人大职能的实现，受乡镇权力配置的影响，难以真正发挥其监督和制约作用。

2.农民利益表达的组织化程度低，政治参与的实效性不强。依托一定的组织可以使政治参与更加规范化，也可提高政府的回应度和利益表达的效率。然而，当前农村的社会组织还没有充分成长起来，农民利益表达呈现出高度分散化和个性化特点，主要是以农民个人和小团体的形式自发进行，输入政治体系的利益诉求往往只是涉及个体的局部性问题，不一定能全面、真实、有效地反映农民的整体利益和要求。而且，如果总是频繁输入这种个体化、分散化的利益诉求，就会超过政治系统实际的处理速度和能力，导致“输入超载”，政治体系无法及时做出合理回应，从而会造成农民的政治参与低效甚至无效。

3.农民利益表达的法律途径欠缺，导致政治参与偏轨。农民的利益表达受阻，一方面是与相关的法律制度不完善有关，选举法、村民委员会组织法等法律还有待进一步细化和完善。另一方面也与农民的法制意识淡薄、不按法律规则和程序参与政治有关，农民权利被侵害时不懂得寻求司法途径维权，信“访”而不信“法”，不按规则出牌；加之现有的司法救济途径也不够通畅，依法维权的成本太高，效率又较低，农民只能望“法”兴叹，另谋他途来维护自身利益。

三、推进农民政治参与有序发展的策略

从政治系统论的视角来说，政治参与需要一个良好的运行环境，参与主体需要具备一定的政治参与素质和能力，并且向政治系统输入诉求的渠道要充足而顺畅，输出端的政府必须对这种政治输入做出积极回应，及时反馈给参与主体，才能形成政治参与的良性循环。就农民的政治参与而言，必须进一步强化其参与的动因，有效化解参与中的障碍，通过创造良好的参与环境，提高农民的政治素养和参与能力，聚合农民政治参与的强大推力，大力增强政治参与的制度供给，才能促使农民真正投身于民主政治实践，推进政治参与健康有序发展。

（一）多管齐下发展农村经济，夯实农民政治参与的物质基础

“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”［7］民主的发展需要坚实的物质基础，只有经济基础稳固了，人们才会关心民主、参与政治。因此，必须大力发展农村经济，破除城乡二元社会结构，促进城乡发展一体化，以夯实农民政治参与的经济基础。

1.提高农村经济发展水平，增加农民收入。要加大对农业的投入力度，深化供给侧结构性改革，积极推进农业结构的调整和优化，加快产业转型，促进传统农业向现代农业转化；推进农业经营方式创新，积极引导、培育和发展新型农业经济合作组织，建立农业社会化服务体系，以优惠的政策引导农村发展第二、三产业。比如，扶持农村小微企业，发展农村电商等等，让农业和农民逐步迈入社会化大市场；大力实施“项目强村”“互联网+产业”等战略，推进农村经济发展不断上新台阶。

2.着力破除城乡二元体制，促进城乡融合发展。要深化户籍制度改革，消除城乡户籍壁垒，剥离不平等的“户籍利益”；支持农村各种要素市场的发育和发展，尤其是要加强土地、资金、技术、人才等紧缺生产要素市场的发展，促进城乡各要素之间的自由、平等和双向流动；加快城乡基础设施的互联互通和共建共享，推进农村重大基础设施建设，创新农村基础设施和公共服务设施的决策、投入、建设和运行管护机制；进一步强化城乡均衡发展理念，创新城乡基本公共服务均等化的体制机制，逐步缩小城乡基本公共服务水平差距，实现公共资源的均衡配置。

（二）培育参与型政治文化，提升农民政治参与的素质能力

民主政治文化是农民政治参与的基础和支撑。当务之急要通过培育参与型政治文化，增强农民的主体意识、政治素养和参与能力，使其成为政治参与所需的合格主体。合格的参与主体是向政治系统有效输入利益诉求的素质保障。

1.要引导农民正确对待中国传统政治文化。中国的传统政治文化博大精深，要引导农民去糟粕取精华，在参与中逐步消除传统政治文化中根深蒂固的政治冷漠意识、小农意识、附庸意识等，增强民主观念，培育公民意识和公共精神，逐渐发展成为政治责任感强、遵纪守法、理性行事的现代公民；传承优秀传统文化中的道德理念，培养符合新时代要求的道德意识和宽容、独立的政治意识，教育农民树立正确的人生观和价值观，增强政治认同感，使其能积极、理性地投身于政治实践。

2.要增强农民的政治素养和参政能力。农民对政治的认知度、参与技巧和能力等是农民参与政治生活的必要条件。第一，必须加大对农村的教育投资，全面普及九年制义务教育，大力发展职业教育和技能教育，普及民主政治的基本知识，特别是加强法律教育、政治技能教育和民主意识教育，提升农民文化水平、民主素质和法律素养，使他们清楚自己的权利和义务，以及懂得如何在制度和法律的框架内正确行事。第二，要加强基层民主政治建设，创造机会和条件让农民多参与民主实践活动，不断增强民主价值认同感，提高参政水平和能力。例如，在村民自治的实践中，广大农民对民主选举、村务决策和管理的程序与规则日渐熟悉，民主监督意识和能力也有所增强，还需进一步完善和创新村民自治，促使农民真正成为村民自治的主体；大力培育“乡村精英”，让他们引导和带动农民积极参加村级民主选举，主动参与村务决策和管理，理性监督村级公共权力的运行，使农民能更快更好地进入参与角色，逐步成为合格的参与主体。

（三）发挥党委、政府和社会组织的作用，形成农民政治参与的多元推力

农民政治参与的良性发展不可能一蹴而就，也不能单靠农民自身的力量，需要党委的组织领导和政府的指导推动，也需要农村社会组织的示范带头，以形成推动农民政治参与的强大合力。

1.坚持党的领导。坚持党的领导，不仅是农民政治参与健康发展的强有力保证，也是政治参与有序推进的最大政治优势。地方各级党委要实行政治上领导、思想上引导，既不包办干预，也不过分挑刺，充分尊重农民的意愿，支持农民依法依规、独立自主地参政议政。要充分发挥农村基层党组织在村民自治中的领导作用，村民（代表）会议、村委会和村务监督委员会等村级组织都必须在村党支部的领导下依法开展工作，村党支部要协调好各村级组织之间的关系，带领党员、群众监督他们的工作。

2.强化政府的推动作用。政府要积极支持、引导和帮助农民参与政治。第一，以民为本，增强农民的政治认同感。政府要坚持以民为本思想，改善群众工作和方法，在各项政策和制度的制定中充分体现广大农民群众的意志，维护群众切身利益，不与民争利，以提升政府公信力，增强农民的政治认同感。第二，提高政治系统的开放性和吸纳力。政府要坚持“相信人民群众能够自己解放自己”的历史唯物主义观点，放手让农民参与政治，调动农民当家作主的积极性，引导其正确行使民主权利，在民主实践活动中提高参与能力。同时，建立政治参与的回应机制，及时、有效回应农民的利益诉求，对他们正当合理的利益诉求给予肯定和满足。第三，推进信息公开，提升政府透明度。通过多种途径使农民了解参与的内容、程序、方式、渠道等信息，充分保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，促使农民自愿自主、理性合法地融入政治参与活动中。［8］第四，改善农民政治参与的条件。政府不仅要大力发展农村经济，而且还要优化农村政治生态环境，弘扬农村社会先进文化，营造民主参政的浓厚氛围，为农民参与政治创造各种条件。

3.壮大农村社会组织的力量。农村社会组织是农民利益表达的“代言人”，它可以把单个的农民凝聚为强大的利益综合体，使农民的利益表达更集中、更具实力和合法性。政府要将工作重心适度转移到农村社会组织建设的引导和服务上去，鼓励和帮助农民建立专业合作社、各种协会、理事会、志愿者团体等社会组织，让农民有合法、固定的利益表达平台；为农村社会组织的创建和发展提供较为宽松的制度环境，尽力减少审批、登记与管理等环节，对于有价值的、适应性强的组织形式进行示范推广；给予一定的财政支持和技术支撑，对其主要成员进行法律知识、政治常识等方面的培训。

（四）增强制度供给，畅通和拓展农民利益表达的渠道

如果利益群体的利益诉求能力比较强，对政府公共政策制定的影响力也较强，那么，制定出来的公共政策对满足自身的利益诉求是比较有利的。［9］当前，必须深入推进政治体制改革，进一步提高政治系统的制度化水平，做好顶层制度设计和探索基层制度创新，为农民合理、合法、有效表达利益诉求提供坚实的制度基础。

1.完善政治参与制度，畅通农民政治参与的渠道。要大力推进政治参与制度体系的建设，完善、整合、创新现有制度，发挥其最强功效。

第一，完善和创新村民自治制度。一是着力落实“四个民主”。要健全民主选举制度，依法保障农民的选举权和被选举权，引导农民正确行使民主权利，投好手中神圣的一票，自主选举出他们认可的、有能力和魄力的村干部；完善和创新民主决策、民主管理制度，发展协商民主，重要村务由全体村民参与决策，村庄事务的管理也让农民能参与进来，切实保证农民当家作主；完善村务监督制度，创新监督方式，比如“互联网+监督”，让村级“小微权力”在阳光下透明运行，保障农民对村务及村干部的有效监督。二是理顺乡镇政府和村委会的职能和权责关系。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。因此，乡镇政府既不能过多干预村民自治事务，也不能把各种行政事务都摊派给村委会，而是要还权给村委会，让村委会有更多时间和精力来承担村级公共服务职能。三是协调好“两委”关系。建立权力清单制度，明确村党支部和村委会的职能及权限，使两者分工协作、各尽其责。要巩固村党支部的核心领导地位，改进其领导方式方法，使其能更好地支持和保障村民自治组织依法开展工作；村委会在村支部的领导下负责执行好具体的、技术性的事务。

第二，健全基层人大制度。基层人大是基层民主参与的一条最主要渠道。要进一步完善代表的选举办法，增加农民代表名额，使其具有更广泛的代表性，在政治体系中有更多话语权；完善代表联系群众制度，基层人大代表要多联系农民群众，多倾听群众诉求，多替群众鼓与呼，尽力让政府在制定政策时能更多地考虑到农民的切身利益；实行人大代表专职化，使他们能有更多时间和精力来联系群众，帮助群众解决实际问题。

第三，加强信访制度建设。地方政府要正确认识、对待信访，把信访视为群众反映诉求的合法渠道，通过信访来倾听到群众呼声，体察社情民意，维护群众合法权益。要理顺多元信访体制，依法适度扩大信访机构的权力，确保其权责相当，有能力解决农民的利益诉求；严格推行信访受理责任制和失职责任追究制度，畅通群众利益表达的渠道；完善信访评价机制，改变原有的“一票否决”信访评价模式，让群众也能参与评价；建立健全走访联系群众的工作机制，比如，推行干部下访、设立基层信访员，构筑与农民的沟通平台，及时了解他们的思想动态，把矛盾化解在萌芽状态。

2.加强法制建设，保障农民依法依程序参与。要贯彻依法治国方略，加强法制建设，完善相关法律和制度，畅通司法救济渠道，使农民能依法依规地参与政治，从而降低无序参与的频度和烈度。第一，建立和完善相关法律制度，使农民参与有法可依。要加强政治参与立法，细化法律条文，以法律来明确政治参与的途径、内容、方式等，规范农民的政治参与行为。同时，党的十八大明确提出要“拓展人民有序参与立法途径”，可让农民逐步参与到立法过程当中去，比如，举行立法听证会，听取农民的意见和建议；把农民的利益诉求通过法律规定的程序收集上来，使之成为立法依据。［10］当然，最重要的还是要提升法律法规的执行力，通过法制教育和宣传，让农民能够懂法用法，增强其利用法律武器维护自身权益的意识，严格按照法律规则和程序行事，从而实现政治参与的依法推进。第二，畅通司法救济渠道，保障农民有序参政。农民参与政治，不只是要“信访”，更要“信法”。必须进一步推进司法制度改革，提高司法诉讼效率并降低诉讼成本，确保司法的公平公正；完善法律救助制度，实现对权益受损农民的司法救助，使农民可以选择行政复议、行政诉讼、民事诉讼等方式为自己主张权利，同时，为农民开通司法绿色通道，提供法律援助，引导和帮助农民采取法律手段实现正当维权。［11］

3.探索基层制度创新，拓展新的利益表达渠道。要在农村基层政治生活中不断探索制度创新，拓展更多新的渠道，以更广泛地吸纳农民参与政治生活。

第一，大力发展基层协商民主。党的十九大报告指出：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”［12］基层协商民主是扩大农民有序政治参与的主要形式，能够让群众更广泛、更直接地参与村务的决策、管理和监督，使民智民意更好地贯彻村民自治的始终。要加大宣传引导力度，提高群众对协商民主的知晓率、支持率和操作能力，使他们善于通过协商来参与乡村治理。要不断丰富和创新载体，创新农民诉求表达、利益协商调整的机制，比如，通过建立各类议事协商会、民主协商会、民主恳谈会等，实现村务决策中的协商民主；通过成立“民情合议庭”、村级调解室以及召开动迁圆桌会议、屋场会等，实现村务管理中的协商民主；通过设置民情观察室、村务监督委员会、财务代理制度等，实现村务监督中的协商民主。

第二，建立健全重大决策听证制度。土地承包、住房拆迁、集体资产处置、公共利益分配、环境治安、教育医疗保障等等，都可以成为供广大农民群众参与讨论的“公共话题”。在就这些事关群众切身利益的问题做决策前，有必要举行听证会，保障农民的知情权和参与权，真正变“为民做主”为“由民做主”。

第三，利用大众媒体构建立体化的参政平台。通过大众媒体参政议政，可以比较直接地抵达决策层，避免信息失真、信息滞后，而且更容易引起党委政府的注意和重视。因此，要鼓励农民群众利用好传统媒体和新媒体表达利益诉求，构建多维度、多层次、多渠道的立体化利益表达平台。比如说，可利用报纸、电视、网站、论坛、微信等载体，通过公布信息、在线交流、论坛贴吧等方式，吸引群众积极参与，使他们能够快捷方便地获取信息和服务，随时向政府提出建议、表达疑问和诉求，以此加强政府与群众之间的对话。同时，政府可通过网络及时了解村情民意，做出积极回应。