论新时代基层党组织建设的理论创新

王同昌

（河海大学 马克思主义学院，江苏南京 210098）

十八大以来，党中央高度重视基层党组织建设，在推进基层党组织建设的实践中，提出了一系列新的理论观点，主要包括：从党的组织体系、贯彻全面从严治党方针、解决基层党组织建设存在的实际问题等视角，深化了对基层党组织建设重要性的认识；明确了基层党组织建设以提升组织力为重点；突出了基层党组织的政治功能，强调发展党员要把政治标准放在首位；规范了党支部直接教育管理监督党员、组织宣传凝聚服务群众等的基本职责。深入学习和研究新时代基层党组织建设的理论创新成果，对进一步推进基层党建实践，提升基层党建质量具有重要的现实意义。

一、对基层党组织建设重要性的新认识

重视基层党组织建设，是马克思主义政党的重要原则，也是中国共产党建设的优良传统和宝贵经验。早在民主革命时期，毛泽东就分析基层党建的重要性。1928年，他在写给中央的报告中指出：“红军所以艰难奋战而不溃散，‘支部建在连上 "是一个重要原因。”［1］65这说明了基层党组织在红军作战中的重要作用。邓小平提出了“纽带论”，认为“党的基层组织是党联系广大群众的基本纽带，经常检查和改进基层组织的工作，是党的领导机关的重要政治任务。”［2］253江泽民提出了“基础论”，即基础不牢，地动山摇。认为基层党组织是党的战斗力和力量的重要体现，“如果党的基层组织统统都淡化了，总书记就一定会变成‘空头司令 "，没有广大基层党组织战斗力的发挥，全党的战斗力就是空的。”［3］582-583十八大以来，党中央在坚持基层党组织“基础论”、“堡垒论”的基础上，深化了对基层党组织建设重要性的认识，提出了“地基论”，认为“基层党组织是党执政大厦的地基，地基固则大厦坚，地基松则大厦倾。”党中央深化对基层党建重要性的认识，主要体现在以下几个方面。

第一，从党的组织体系的视角论述基层党建的重要性。习近平指出：“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具备的强大优势。”在党的组织体系中，“基层党组织是党的肌体的‘神经末梢 "，落地才能生根，根深才能叶茂”。从执政的角度看，基层党组织是党执政大厦的地基，地基固则大厦坚，地基松则大厦倾。因此，推进新时代党的建设，最根本的是把基层党组织建设好，确保基层党组织发挥好战斗堡垒作用。

第二，从贯彻全面从严治党方针的视角论述基层党建的重要性。贯彻全面从严治党方针，最终要落实到基层党组织建设上来。全面从严治党，就是要管全党、治全党，面向所有党员、面向所有基层党组织，覆盖党的建设各个领域、各个方面和各个部门。全面从严治党的目标要求能否实现，最终都要落实到基层党组织建设上。正如习近平指出的：“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”［4］351越是情况复杂、基础薄弱的地方，越要健全党的组织、做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止“木桶效应”。只有基层党组织都建设好了，全面从严治党方针才能落到实处。

第三，从基层党组织建设存在的实际问题论述加强基层党建的重要性。十八大以来，党中央树立了强化基层党组织建设的鲜明导向，基层党组织建设取得一系列新的进展。但是，在肯定成绩的同时，我们仍然要看到基层党组织建设还存在不少问题。例如，党员队伍中松散涣散、名不副实的情况还很多，意识淡漠、理想信念动摇、政治纪律涣散等问题也不是个别现象。一些党员不像党员、不在组织、不起作用、不守规矩。有的基层党组织落实“三会一课”制度还存在不严肃、不认真、不经常的问题，一些基层党组织软弱涣散甚至瘫痪，一些基层党组织形同虚设。［5］179这些问题的存在，严重制约了基层党组织战斗堡垒作用的发挥，严重影响了党的路线方针政策和决策部署在基层的贯彻落实，如不切实加强基层党组织建设，解决基层党组织存在的问题，最终就会影响中国共产党执政使命的实现，危害党的执政基础。

二、对基层党组织建设重点的新明确

新时代基层党组织建设理论创新的第二个方面，是强调基层党组织建设“要以提升组织力为重点”。这为推进新时代基层党建明确了具体方向。基层党组织建设的重点，在不同历史时期有不同的具体要求。就改革开放以来的基层党建实践来看，20世纪80年代初，党中央针对当时基层党组织存在的实际问题，决定对党的组织进行全面整顿，因此，整顿党组织成为当时基层党组织建设的重点。党的十四大对基层党组织建设的重点是分别论述的，其中强调，“农村要进一步搞好以党支部为核心的村级组织建设”，“全民所有制企业要充分发挥党组织的政治核心作用”，“其他经济组织要抓紧建立健全党的组织和工作制度”［6］43。进入新世纪以来，党的十六大强调，要把基层党组织建设成为“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，强调“重点做好在工人、农民、知识分子、军人和干部中发展党员的工作，壮大党的队伍最基本的组成部分和骨干力量。”［7］42党的十七大强调，基层党组织建设重点“要落实党建工作责任制”，“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。在党的基层组织和党员中深入开展创先争优活动。”［8］41党的十八大强调，基层党建要“以增强党性、提高素质为重点，加强和改进党员队伍教育管理，健全党员立足岗位创先争优长效机制，推动广大党员发挥先锋模范作用。”［4］42

新时代强调基层党组织建设要以提升组织力为重点，有三个方面的深层次原因。

第一，这是由马克思主义政党的理论逻辑决定的。马克思主义政党的一个突出特点就是非常重视基层党组织的组织力。马克思恩格斯的时代，共产主义者同盟的基层组织要承担五项职责：接收新盟员、参与同盟立法、维护同盟安全、缴纳盟费、定期召开会议。［9］要承担这些职责，就需要一定的组织力，这里的组织力侧重于党组织的内部组织力。列宁在领导俄国无产阶级政党的过程中，也高度重视基层党组织组织力建设，他指出：“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。……无产阶级所以能够成为而且必然会成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义原则形成的思想一致是用组织的物质统一来巩固的，这个组织把千百万劳动者团结成一支工人阶级的大军。”［10］410这里的组织力，不但指内部组织力，还包括外部组织力。列宁还强调，党的基层组织是党的基本细胞，是建设布尔什维克整个大厦的基础。［11］379正是由于俄共（布）基层党组织具有很强的组织力，所以，在其还不到20万党员的时候就取得了十月革命的胜利，而二战以后，虽然基层党组织的数量逐渐增多，但是其组织力却没有随着数量的增加而同步提升，致使其在有2000万党员的时候，基层党组织陷入瘫痪半瘫痪状态，基层党组织失去了组织力，使党失去了保卫自己、推进事业的组织力量。这也从反面说明，无产阶级政党必须高度重视基层党组织的组织力问题。

第二，这是由党发展的历史逻辑决定的。具有极强的组织力是中国共产党基层党组织建设的基本经验和优良传统。正是由于基层党组织具有强大的组织力，才能够在革命、建设和改革开放的不同历史时期，团结动员群众为完成党的纲领和路线方针政策而奋斗。早在1922年党的二大实际上就提出了组织力问题。党的二大“关于共产党的组织章程决议案”就指出：“我们既然是为无产群众奋斗的政党，我们便要‘到群众中去 "，要组成一个大的‘群众党 "；我们既然要组成一个做革命运动的并且一个大的群众党，我们就不能忘了两个重大的律：（一）党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去。（二）党的内部必须有适应于革命的组织与训练。凡一个革命的党，若是缺少严密的、集权的、有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动。”［12］27这里“深入到广大的群众里面去”、“组织与训练”、“有力量”实际上就是指组织力。1928年10月，毛泽东在总结中国的红色政权存在的原因时指出：“一个要紧的条件，就是共产党组织的有力量和它的政策的不错误。”［1］50这里“共产党组织的有力量”也就是组织力。改革开放以来，邓小平高度重视基层党组织的组织力。他指出：如果我们的党员都合格，那将是一支多么伟大的力量！相反，“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力”［13］271。党的十二大指出“一些基层组织缺乏应有的战斗力，甚至陷于瘫痪状态。”因此，决定对“党的组织进行一次全面整顿。”［14］56通过整党，全党的思想、作风、纪律、组织都有了进步，党内存在的一些不纯的状况有了改变，整个基层党组织的组织力得到一定的提升。十三届四中全会以后，江泽民指出：“有些地方、有些基层处于放任自流的无组织、无管理、无政府状况，问题、怪事出来前无人警惕和察觉，出来以后也没有人报告、研究，迟迟得不到处理。这就说明，我们党在那里的组织力量、战斗力量是相当薄弱的。这种状况如果任其蔓延发展下去，我们党和政府的工作就会失去群众基础，是极其危险的。”［15］406对此，江泽民提出要从“有人办事”和“有钱办事”两个方面提升基层党组织的组织力。新世纪以来，胡锦涛把基层党组织组织力看作党的执政能力的重要组织部分，并把执政能力建设作为党的建设主线。党的十八大以来，习近平进一步强调：“只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。”［5］178要推动基层党组织全面进步和全面过硬。由此可见，重视基层党组织组织力贯穿于我们党发展全过程，是我们党的独特优势和优良传统。进入新时代，要完成党的历史使命，必须继承传统，不断提升基层党组织的组织力。

第三，这是由基层党组织发展的现实逻辑和承担的历史使命决定的。进入新时代，基层党组织发展还面临一系列挑战和问题，严重制约了基层党组织组织力的提升。从调研中了解到，某些领域基层党组织党员发展状况不容乐观，部分农村党组织后继无人，甚至多年不发展党员；有的非公经济组织员工入党积极性不高，有的地方党员发展存在轻政治的现象；有的基层党组织服务群众的意识和能力不强，甚至有的基层党组织缺乏群众的信任，很难把群众凝聚和组织起来；有的党组织组织生活难以正常开展；有的党组织缺乏对党员的教育管理和监督，甚至有的基层党组织内部存在不团结不和谐的情况。［16］这些问题的存在，严重影响了基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。如果不认真解决基层党组织组织力存在的问题，就难以实现基层党组织全面过硬，就会制约新时代党的历史使命的顺利实现。因此，十八大以来，党中央高度重视基层党组织建设，强调要以提升组织力为重点，体现了鲜明的问题和现实逻辑。

三、对基层党组织功能的新定位

基层党组织的功能是整个政党功能的组成部分和重要体现。一般认为，政党的功能主要有四个方面，即利益表达和利益整合功能、纲领和政策制度功能、政治社会化和动员功能、政治精英的培养与录用功能。［17］196中国共产党章程对基层党组织任务的规定，实际上就体现了基层党组织的功能。但是，基层党组织具体承担哪些功能，实际上一直没有明确的规定，致使一部分基层党组织在实际工作中存在重经济轻政治的现象，尤其是党的建设缺失和党的领导弱化现象在有的地方普遍存在。十八大以来党中央对基层党组织的功能进行了新探索。习近平强调：“我们党作为马克思主义政党，讲政治是突出的特点和优势。政治纪律和政治规矩这根弦不能松，腐败问题是腐败问题，政治问题是政治问题，不能只讲腐败问题、不讲政治问题。干部在政治上出问题，对党的危害不亚于腐败问题，有的甚至比腐败问题更严重。”［18］80十八届五中全会决定指出：“强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用”［19］53。十九大进而强调，发展党员要把政治标准放在首位，基层党组织建设要突出政治功能。这体现了对基层党组织功能的新定位。新时代突出基层党建的政治功能，至少要把握好以下几个方面。

第一，充分理解突出政治功能的现实意义。首先，我们的党组织是政治组织，突出政治功能是由其本质决定的。基层党组织的一切活动，从本质上说都属于政治活动。在每一个基层单位设立基层党组织，都有其政治考量。比如，新世纪以来，我们党在非公企业发展党员、建立党组织，其根本目的就是扩大党组织的覆盖面，增强党执政的阶级基础和群众基础。我们党强调要加强农村基层党组织建设，其目的是巩固党在农村的执政基础。其次，强调突出政治功能具有很强的现实针对性。由于各种复杂的原因，一部分基层党组织还存在弱化、虚化、边缘化等问题，尤其是一些基层党员干部还存在腐败问题，“也可能成为‘大祸害 "，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”［20］368-369这些问题如果不及时解决，长此以往，就会造成致命的伤害。

第二，正确理解政治功能的内涵。所谓政治功能，就是政治方面的作用，就是基层党建在政治方面发挥的作用。实际上，就是通过基层党建，一方面增强基层党组织自身的组织力，使基层党组织自身坚强有力，另一方面增强群众对党的路线方针政策的认同，巩固党执政的群众基础。正如习近平指出的：要“从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩。如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢？”［21］94此外，还要从政治功能的角度看待基层党组织的其他功能。突出政治功能，并不是说其他功能不重要，而是说其他功能的发挥，最终都要体现到政治功能上。例如，农村的精准扶贫，从表面上看属于经济建设，属于党组织领导经济发展功能，但是，从本质上看，它体现的是以人民为中心的发展思想，是党的宗旨在农村的实现，通过精准扶贫实现农民群众对美好生活的向往，增强对党的认同感。

第三，当前突出基层党建的政治功能。其一，要严格党内政治生活，通过严格的组织生活，提升党员的党员意识，牢记自己的第一身份是党员，增强“四个意识”，发展党员首先要看其对党的理论路线方针政策的政治态度。其二，基层党组织和党员要认真宣传党的主张。党的主张只有真正为群众所接受，变为群众自己的主张，才能在群众中产生作用。当前一部分群众对党的主张还不够了解，严重制约了对党的主张的认同。其三，要认真贯彻党的决定。党的决定，各级党组织和党员必须认真贯彻执行，不能出现有令不行的现象。其四，领导基层治理。党组织要确保基层治理的正确方向，发挥群众在基层治理中的主体作用。其五，团结动员群众。这既是基层党组织组织力的体现，也是政治功能的体现。要通过各领域基层党组织建设，增强群众对党执政的认同感，把群众组织起来，实现群众的根本利益。其六，要履行推动改革发展的功能。推动改革发展，既是由我国社会主要矛盾决定的，也是由党的历史使命决定的。发展是党执政兴国的第一要务，而发展最终要靠基层党组织带领群众贯彻落实。要增强基层党组织推动改革发展的本领，贯彻创新协调绿色开放共享的发展理念。

四、对基层党支部职责的新部署

新时代基层党建第四个创新，就是对党支部职责的新部署。十八大以来，习近平多次对党支部建设进行论述，强调要把全面从严治党落实到每个支部、每名党员。十九大报告明确指出：“党支部要担负好直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。”［22］44同时，这一思想也被写入新修订的党章中。2018年11月中央印发了《中国共产党支部工作条例（试行）》，其中进一步强调：“党支部是党的基础组织，是党组织开展工作的基本单元，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。”［23］党支部职责的新定位，对推进全面从严治党向基层延伸和落实管党治党责任具有重要意义。

第一，明确党支部担负直接教育管理监督党员的职责，有利于把全面从严治党落到实处。全面从严治党就是要面向全体党员。但是长期以来，由于对党支部职责规定得不够具体，致使教育管理监督党员工作没有落到实处，使一些党员发挥不了先锋模范作用，甚至出现了部分党员党的意识弱化的问题，违法乱纪现象经常发生，严重损害了党的形象。因此要明确党支部的具体职责。首先，要加强对党员的教育。通过教育，提高党员素质和党性修养，促使党员认真学习党的理论，增强“四个意识”。其次，要加强对党员的管理。我们党是有严明组织纪律的。每一名党员都要参加党的一个组织，接受党组织的管理。要及时组织党员参加组织生活，做好党员民主评议工作，加强和改进对流动党员的管理，落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权，保障党员主体地位和民主权利。再次，要加强对党员的监督。实践表明，监督是权力正确运行的根本保证。我们党明确规定，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。当前加强党员监督，就是要监督党员严格遵守党章，切实遵守党的各项纪律和规矩。尤其是要运用好监督执纪四种形态，对党员身上出现的问题，要抓早抓小，及时制止在萌芽中。

第二，明确党支部直接担负组织宣传凝聚服务群众的职责，有利于密切党群关系，巩固党执政的群众基础。党支部是党的基础组织，扎根于群众之中，应该发挥党联系群众的桥梁和纽带作用。组织群众就是要把社会不同阶层、不同群体的群众组织起来和凝聚起来，形成强大的正能量。宣传群众就是要把党的创新理论和路线方针政策传播到广大群众中去，做好群众的思想教育工作，通过释疑解惑，统一群众认识，增强群众信心，为改革发展提供思想保证。凝聚群众就是党支部在群众中要有主心骨，能赢得群众的信赖，健全党领导下的群众自治机制，引领群众共商、共建、共治、共享。服务群众就是把为群众办实事作为基层党组织的出发点和落脚点，要强化党支部的服务理念，提升党支部的服务本领，把服务做到群众的心坎上，同时要建立服务群众工作制度化、常态化、长效化，提升服务群众质量，通过服务增强群众的获得感、幸福感、安全感，赢得群众对党的信任和拥护。［24］165-166

第三，明确党支部的职责有利于对党支部的失责行为进行问责。十八大以来，习近平多次强调，有权必有责，用权要担当，失责要追究。他强调：“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”［21］932016年中央印发了《中国共产党问责条例》，明确规定了不履行或者不正确履行职责的六种行为，应当进行问责。问责条例的贯彻执行，有力推动了全面从严治党向纵深发展。但是问责条例没有对党支部在教育管理监督党员和组织宣传凝聚服务群众的职责做出明确规定，致使一部分党支部没有很好地担负起这方面的责任，党的建设质量不高，实际效果不佳，严重影响了基层组织力的提升和群众对党的认同。十九大报告和十九大通过的党章明确指出党支部的具体职责，既为党支部工作提供了基本遵循，也为对失职失责党支部进行问责提供了依据。

结 语

新时代基层党建理论创新的四个方面，相互联系，形成了一个有机整体。对基层党组织重要性认识的深化，是基层党建的前提，只有充分认识到基层党建的重要性，才能形成理论自觉。明确以提升组织力为重点，是基层党建的重中之重，有利于弥补基层党建的短板，提升党建的质量。突出基层党建的政治功能，是基层党建的主体功能。对党支部职责的定位，既是党支部工作的基本遵循，也是基层党建落到实处的重要保障。这四个方面相互联系、构成统一整体，实现了基层党建的理论创新。