农村地区内部教师资源配置失衡表现及影响

曾俊霞

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732)

党的十九大报告提出要“优先发展教育事业”，“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。教育大计，教师为本。教师是教育事业的第一资源和核心要素，城乡教育一体化发展的关键在于教师资源的一体化配置。2015年国务院发布的《乡村教师支持计划》提出了包括拓展乡村教师补充渠道、推动城镇优秀教师向乡村学校流动等八大措施；2017年11月十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过的《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中也特别强调“要重视建好建强乡村教师队伍”。总的来看，城乡之间的师资配置差距目前已经得到了较为一致的认可和重视，有关农村教师政策的发力点也是基于师资配置的城乡差距，然而农村地区内部的教师资源配置失衡问题至今还未引起足够的关注。同为农村地区，中西部之间、不同省份之间的经济社会教育发展差异显著；即使在同一个省份的不同县市之间，甚至同一市县内不同乡镇之间，农村内部的教师资源配置差异也非常明显。农村地区内部的教师资源配置差异造成了巨大的系统性、结构性的失衡，这种失衡主要呈现在农村各类学校的教师数量不均、结构失衡、质量欠优三个方面。研究农村地区内部教师资源配置失衡问题，一方面有助于加深对教师资源配置本身的理解，另一方面也有利于更好地制定农村教育振兴所需的教师配置政策。

本研究根据2017年底针对湖南省浏阳市、湘潭县所属12所不同类型的义务教育阶段农村学校的调研，在简述农村地区内部不同类型学校教师资源配置渠道及路径的基础上，系统分析了农村校际之间教师资源配置的失衡表现及其影响，并提出了相应的政策建议。

一、 农村学校教师配置渠道及路径

农村学校教师配置可以从农村教师的补充渠道和教师流动两方面展开。20 世纪90 年代以来，农村学校的师资补充渠道以公开招考为主、特岗教师和免费师范生等为辅，还有少量的教师来源于下乡支教、三支一扶等特定政策项目。教师的补充渠道虽然较为多元，但是艰苦的工作和生活环境导致许多农村地区教师供给仍然不足，这些地区被迫大量临时聘用代课教师[1]。农村学校的教师配置渠道除了以上常规补充渠道外，还必须考虑农村教师在学校系统内的流动。农村校内教师流动呈现显著的单向流动(即从偏远学校流向交通便利学校，或高一级学校)，流动主要通过统一的“进城考试”或系统内“工作调动”在全县范围内实现教师资源的重新配置。例如，东北师范大学对全国108所农村学校701名教师的调查显示，60%的老师有意向高一级学校流动，总体流动意愿非常强烈[2]；本研究调查的湘潭县某小学每年教师的实际流动率都在25%以上。

农村学校教师配置的主要渠道包括公开招考、特岗教师、免费师范生、代课教师以及校内流动，但是不同类型的农村学校的教师资源配置渠道及路径有很大的不同。这也造成了农村学校校际之间师资配置失衡问题。结合教师资源配置特点，按照偏远程度和学校规模，本研究将农村学校分为村小或教学点(最偏远的学校)、偏远乡镇学校(较为偏远、但是具备一定规模的学校)、中心乡镇学校(交通便利的规模学校)三大类，并将农村教育内部校际之间的教师资源配置路径简化如图1所示，即把农村教师配置渠道分成农村教育系统外配置(教师补充)和农村教育系统内配置(教师流动)。

图1 农村地区内部校际之间教师资源配置路径

(一) 农村教育系统外教师配置渠道

农村教育系统外配置主要通过代课教师、免费师范生、特岗教师和公开招考这四个渠道进行。

1. 代课教师

代课教师不仅边远乡村学校存在，在很多乡镇、甚至是县城学校也存在。代课教师很大程度上是由于农村教师总量超编、但又结构性“缺编”所选成的。代课老师属于临时雇佣教师，没有事业单位编制。财政供养人口只减不增的政策背景，城镇化带来的农村学龄人口分布密度不均的社会背景，严格“生师比”的编制标准三者因素加总造成了农村教师总量超编但义务教育阶段学龄人口的流出端和流入端同时“缺编”的教师配置难题[3]。编制紧缺的情况下，各类学校依据学生规模依次获得教师编制分配优先权，依次顺序为县域内大规模学校、城区学校、镇区中心学校、乡镇偏远学校、村小和教学点。所以，从全国范围看，乡村小学代课教师数量远多于城区和镇区学校，2011年—2014年全国乡村小学代课教师7.86万人，镇区4万人，城区仅3.34万人[4]。

随着学校规模增加和地理位置的趋优，代课教师在农村内部校际之间分配呈现绝对数量逐渐增加，相对占比两头大中间小的分配格局。村小和教学点由于条件艰苦、待遇不高，公办教师吸引力不大，只能雇佣当地的代课教师任教，代课教师总量少占比高；偏远乡镇学校由于学生规模逐渐萎缩，教师总量需求下降，公办教师数量较为充足，代课教师总量需求低，相对占比低；中心乡镇学校由于有大量的偏远村庄学生或外来人口就读，教师总量需求大而教师编制紧张，只能大量雇佣刚毕业的大学生任教。本文调查的两所经济强镇的中心小学，代课教师占比高达1/3～1/2之间。

2. 免费师范生

免费师范生政策是师范教育发展中采取的重大措施，直接针对农村偏远学校教师配置难题。湖南省于2006年在全国率先启动农村公费定向师范生培养计划，之后不断扩大培养规模，逐渐成为湖南省农村教师补充的主渠道。2017年湖南全省共招收公费定向师范生9703名，比2016年增加3140名，提高了47.8%。湖南省的这种教师培养模式被称为“订单式”培养，即“按需招生、公费培养、定向就业”。定向师范生培养经费由省市县三级财政负担，考生与培养学校、县市区人民政府签订培养协议，学生毕业后到农村学校任教5至8年。定向师范生来源多为偏远乡镇学校，分配也以回到这些学校为主，少量师范生分配到村小或教学点。本文调查的某偏远乡镇九年一贯制学校2017年有2名初中毕业生报名了定向师范生培养计划，并且该校在两年前也接收了1名定向师范生回校任教。

3. 特岗教师

2006年开始，国家开始实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”(简称“特岗计划”)。特岗计划创新了农村教师的补充机制，也缓解了高校毕业生的就业压力。特岗教师属于志愿服务性质，必须到农村学校任教，所以，条件较为优越的中心乡镇学校几乎没有特岗教师任职。2017年湖南省农村义务教育阶段学校招聘特岗教师6198名，比2016年增加366人，增长6.3%。湖南省特岗教师的分配以西部贫困山区为主，本文调研的浏阳市、湘潭县经济发展较好，没有特岗教师招收计划覆盖。

4. 公开招考

进入新世纪后，农村教师补充渠道从毕业生分配转向了统一公开考试的政策体系。公开招考一般都是由县教育局组织实施，根据本县教师资源缺乏情况，提供招聘计划，并组织笔试面试，招募合格者分配到各中心学校，各中心学校再依据所辖学校教师稀缺情况统一分配。公开招考对象既包括刚毕业的大专院校学生，又包括已经在学校系统内的代课教师，而且越来越多的已有教学经验的年轻代课教师成为公开招考的主要对象。通过公开招考后，刚毕业的学生或代课教师获得公办教师资格，往往被分配到村小或教学点，或较为偏远的乡镇学校，直接分配到中心乡镇学校的年轻教师较少。本研究调研的浏阳市某中心乡镇小学共有代课教师37人，占比高达50%，这些代课教师积累2～3年教学经验后，一般都可以通过浏阳市的公开招考获得编制转正，再重新分配到其他较为偏远的学校。

(二) 农村教育系统内教师配置渠道

农村教育系统内配置主要是从偏远学校向上一级学校的单向流动。流动对象一般是已经获得编制、在偏远学校服务一定年限的公办教师，流动主要依托县教育局统一组织的“进城考试”或系统内“工作调动”，流动形式呈现单向替补方式。在县域范围内，农村学校教师通过“进城考试”或“工作调动”获得县城学校教学资格，彻底流出农村学校系统；在农村学校系统内，随着上一级学校教师空缺的出现，下一级或两级学校(村小或教学点、偏远乡镇学校)通过系统内工作调动替补到高一级学校。

各地农村教育系统内配置具体组织安排虽然不尽相同(比如浏阳市采用统一的“进城考试”，湘潭县采用系统内“工作调动”)，但是总体目标都是对农村学校教师的福利改善，即通过教学地点和环境的改变来实现农村学校教师岗位进一步“城市化”的工作需求。不管是统一的“进城考试”还是系统内“工作调动”，两者都包含一定“按资排队”的配置因素，体现了对乡村教师贡献的肯定。本课题调研的浏阳市某中心乡镇学校2017年有6名教师通过“进城考试”进入到浏阳市学校工作，同时又有4名其他较为偏远的乡镇学校教师调入补充；湘潭县某中心乡镇小学2017年有2名教师退休，从更为偏远的乡镇小学调入2名教师。教师系统内配置流动非常频繁，而且多为中年骨干教师，如湘潭县规定，35岁以下教师原则上不参与工作调动，新分配的公办教师一般都需要在6～7年之后才有调动的可能。

二、农村地区内部学校教师资源配置失衡表现及影响

(一) 农村地区内部学校教师配置失衡表现

农村地区教师校外系统配置主旨目标是空缺填补，侧重偏远学校，校内系统配置主旨目标是福利提升，侧重城区学校。双重配置系统共同作用，引起了农村地区内部学校教师资源配置系统性、结构性的失衡问题，失衡主要体现在数量、年龄、专业、性别、职称、编制几方面。

数量失衡。在基于师生比的教师配置原则和城市化的大背景下，农村地区内部学校教师相对数量分布不均，更为偏远的学校和更为中心的学校教师相对数量匮乏，而居于中间位置的学校学生流失教师超编的可能性逐渐增强。最为偏远的学校学生人数少，成班率低，教师分配数量少，教师教学工作量和行政后勤工作量都比较大；而更为中心的学校大班额问题突出，教师教学任务重，承担学生安全责任大。本课题调研的浏阳市某乡镇中心小学校长反映，班级人数都在最高线50人，典型的大班教学，教师数量少负担大。

年龄失衡。更为年轻的老师集中到更为偏远的学校，更为年老的老师集中到更为中心的学校。除了个别村小或教学点，当地代课老师年龄较长以外，其他地理位置偏僻的学校教师多为刚分配的公办教师，平均年龄小。但是中心乡镇学校，教师平均年龄明显较大，尤其是公办学校教师，都是从教十年以上的中年骨干教师或邻近退休的老教师。本课题调研的湘潭县某中心乡镇学校共有20名教师，其中35岁以下仅1人，35～50岁共10人，50岁以上9人。浏阳市某中心乡镇学校，公办教师40人，平均年龄39岁，公办教师队伍老龄化非常严重。但是该校的民办教师37人，平均年龄26.5岁。

专业失衡。更为偏远的学校由于工作和生活条件艰苦，很难吸引到专业更加稀缺的老师任教，教师专业化任职比例低，“教非所学”现象严重。偏远学校语文、数学教师兼任音体美学科教学的现象非常普遍，甚至初中学校物理化学课程专业化程度也非常低。本课题调研的湘潭县某偏僻乡镇学校30%的课程均非专业教师授课，校长本人中文系毕业，担任物理教师17年，已经成为“专业”的物理老师。

性别失衡。农村教师的社会地位和经济地位整体不高，对需要“养家活口”的男性教师吸引力逐年降低，男性教师比例逐年降低。农村教师男性教师配置相对比例基本呈现两头大中间小的分配格局，即最为偏远的村小和教学点考虑到教学安全，男教师相对比例较高；中心乡镇学校凭借较为优先的教师选择权通过系统内“工作调动”可以最大化男性教师占比。本课题调研的中心乡镇小学男教师比例接近20%，在较为偏远的某乡镇学校全校11名教师，只有校长是男性。

编制失衡。农村学校编制整体超标，但是在学龄人口流出端偏远地区的村小和教学点、学龄人口流入端中心乡镇学校代课教师比例却不低，代课教师相对占比呈现两头大中间小的分配格局，反映了农村教师总量在村小和教学点、中心乡镇学校缺编严重的问题。

职称失衡。现有农村教育的政策存在明显的“向城性”趋向，无论是编制的核定还是职称评审、荣誉授予、培训资格，越是规模大的学校所占权重越大，越容易获得。本文调查的偏远乡镇的学校老师反映，在中心乡镇学校或县城学校任教的同龄老师普遍职称比他们高一个等级，职称一方面会影响工资待遇，另一方面职称象征着职业荣誉，对教师的激励作用非常显著。

(二) 偏远地区学校教师配置失衡影响

农村地区内部学校教师资源配置在数量、年龄、专业、性别、编制、职称几方面的失衡，引起了一些较为普遍和深刻的影响，对各类学校既包含有利因素又包含不利因素，但总体上加剧了农村地区内部教师资源的不合理分布，不利于农村教育的均衡发展。为了简化分析，根据不同农村学校间教师资源配置的异质性，本文把村小和教学点、偏远乡村学校归为偏远地区学校，把中心乡镇学校归为中心地区学校。

1. 偏远地区学校教师配置失衡影响

教学积极性高，创新性强，但经验不足。农村偏远地区学校多为年轻教师职业生涯的首站，校外系统配置渠道包括特岗教师、免费师范生和公开招考对象都以年轻的应往届毕业生为主，并且这些配置渠道最终都以填补偏远地区学校教师空缺为主旨目标。这类学校教师普遍较为年轻，活力强，教学工作和参与培训积极性高。他们接触的教学方法更为先进，更加关注创新性教育，但是相比骨干教师，他们教学经验欠缺。

教师流动率高，骨干教师空缺大。农村偏远地区学校是学校系统内教师的输出端，年轻教师的流动意愿强，实际流动率大，相比中心地区学校，更加“不安心教学”。本课题调研的浏阳市几所偏远地区学校校长都表示，每年公办教师都花很大的精力准备“进城考试”，影响了正常教学。年轻教师成长为骨干教师后，通过“进城考试”或“工作调动”流动到中心地区学校，导致骨干教师空缺大，造成骨干教师在教学、教研中的引领作用缺失，非常不利于农村学校校本培训的开展，不利于教育质量的提高。

专科教师比例低，专业化教学难覆盖。农村偏远地区学校教师的专业化教学比例低，“教非所学”现象较为突出，老师兼职任教现象较多。音体美课程缺课现象比较普遍，英语、物理、化学等课程非专业化教学比例高。

学校管理总体容易，但临时性困难突出。农村偏远地区学校在学校管理上具备一定的优势，学校规模小，教师总量少，教师普遍年轻，工作氛围活跃，管理难度较低。另外，小规模学校更容易实现“小班教学”，教师更容易关注每个学生的个体教学需求，实现个别辅导。偏远学校教师绝对数量和相对数量都少，如果遇到个别教师临时请假，教学困难就比较突出。尤其是这些学校女老师总体比例较高，女老师因产假产生的教师临时性空缺现象较为普遍。

2. 中心地区学校教师配置失衡影响

农村中心地区学校虽然也属于农村学校，但是相比偏远地区学校，其地理位置较为优越，经济发展水平较高，所以侧重偏远空缺补充的教师校外系统配置渠道(如特岗教师、免费师范生、公开招考)直接分配到农村中心地区学校的年轻教师较少；但是相比县城学校，其地理位置和学校规模又处于弱势，所以侧重城区福利提升的教师校内系统配置渠道(“进城考试”和工作调动)在此类学校表现为单向动态化，既是更为偏远学校教师的流入端，又是更为城市化学校的教师流出端。基于农村中心地区学校“三明治”夹心地位，师资配置失衡问题也较突出。

教师流动意愿依旧强烈。师资队伍的流动意愿虽然没有偏远地区教师强烈，但是由于学校地处乡镇，教师仍然希望通过“进城考试”或工作调动彻底脱离农村学校系统。尤其是一些经济强镇中心学校大量的民办教师，“转正”意愿强烈，花费大量的时间复习考试，不仅影响自身的正常教学，而且对周围教师的教学热情也产生消极影响。

教师队伍创新活力不够，管理难度大。农村中心地区学校年轻教师比较少，尤其是公办教师中大部分已经在偏远学校工作多年，教师队伍平均年龄大，职称晋升机会相对较多，稳定性相对较强。由于教师队伍年龄老化，整体活力不强，又缺少年轻教师的带动影响，教学积极性、专业培训参与、互动交流等相对不强，现代化教学相对教少。教师队伍较为老化也给学校管理带来一定困难，教师集体活动参与性低。

教师学科结构相对合理。农村中心地区学校虽然教师队伍较为老化，但是骨干教师占比高，骨干教师引领带动作用强，利于开展校本培训。教师专业相对齐全，音体美教师基本有保障，英语、物理、化学等课程专业化教学比例高。

三、 农村学校教师合理化配置政策建议

不仅城乡师资一体化配置存在着巨大差距，即使在农村地区内部，不同类型校际之间教师配置失衡也较为严重，而且产生了深刻的影响。农村地区内部学校教师配置失衡的本质原因来源于教师人才“向城性”的自发流动，以及编制、职称等教育资源的“向城性”政策流动。此外，为了平衡偏远地区学校和中心地区学校教师数量而产生的空缺补充、侧重偏远的学校系统外教师配置渠道福利提升，侧重城区的学校系统内教师配

置渠道，直接加重了农村地区内部整体教师资源配置失衡问题。

彻底解决农村地区内部教师资源配置失衡问题，就要从根本上打破人才、编制等教育资源的“向城性”流动，落实教育政策真正向农村学校倾斜，加大政策弹性，做到最需要扶持、倾斜、照顾的偏远地区学校政策倾斜程度就越大。通过政策倾斜改变“乡村弱势地位”，平衡偏远地区学校和中心地区学校的吸引力，年轻教师、骨干教师可以在两者之间自由选择，以解决教师配置的年龄失衡为突破口，逐渐解决一系列的其他教师配置失衡问题。

农村地区学校应加大教师整体待遇水平，从总量上保障教师供给，稳定教师队伍。针对偏远地区学校，根据学校偏远程度加大乡村教师补贴标准，加大职称、荣誉、培训等各种教育资源的倾斜，拓宽职业发展空间，提高岗位吸引力，吸引并留住更多的骨干教师充实到教师队伍中。针对中心地区学校，增加弹性任教双向流动政策规定，既鼓励骨干教师到偏远地区学校交流任教，又要积极拓宽年轻教师进入渠道，使教师配置结构合理化。创新农村教师补充机制，完善制度政策，不仅要吸引更多优秀人才到农村地区从教，而且要合理化配置教师资源，实现农村地区内部教育一体化发展。